互聯網公域治理結構轉型與行政組織法發展

陳可翔

內容摘要：互聯網發展改變了公域的社會基礎時空場景內部結構、利益關系制度體系等，為公域發展設定了現實語境。囿于管理滯后、結構封閉等缺陷，政府無力應對互聯網公域秩序建構與服務供給之需求，推動了公域治理結構轉型。然而，權力來源復雜、功能分域不清、權力運轉越界等因素亦桎梏著政府與互聯網社會主體合作共治的有序展開，暴露了傳統行政組織法難以回應社會主體組織形態模糊、多元主體權責配置失范、平臺治理正當性存疑等問題。應通過拓展權力主體范疇、反思權力配置體系、設定權力運行邊界等路徑完善組織法理論和規范體系，以有效應對互聯網社會公共行政興起、厘定多元治理主體功能界限和提升平臺治理正當性，從而實現互聯網公域治理結構轉型與行政組織法建設的有機統一。

關鍵詞：互聯網 公域治理結構轉型 行政組織法 社會組織法 權力配置 行政法

中圖分類號：D912.1 ?文獻標識碼：A ??文章編號：1674-4039-（2022）05-0074-88

引 ?言

互聯網在改變人類生產生活方式的同時，也推動著傳統公域的整體變遷。虛擬與現實交織、網絡化邏輯轉變、利益基礎重塑、社會群體分化、生產關系轉化、權力（權利）體系重構等，將技術、制度、倫理等元素融入公域發展語境中，設定了公域的演進邏輯，為之貼上網絡時代標簽。習近平總書記指出：“面對互聯網技術和應用飛速發展，現行管理體制存在明顯弊端，主要是多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高。”〔1〕受限于管理滯后、結構封閉、工具單一等缺陷，單純依靠政府難以應對互聯網公域秩序建構、服務供給等繁重的公共任務，從而催生治理模式興起，形成政府、社會組織、平臺等主體合作共治的治理格局。

行政組織法指向為明晰治理主體的功能分域、權責劃分、合作形態提供價值引領和規范依據。互聯網公域治理結構轉型呈現出來的權力結構變動、主體功能轉移對現有行政組織法產生沖擊，造成理論范式與制度實踐相互脫節。政府內部職能和權責的整合與分離，以及社會組織、互聯網平臺等非政府主體基于技術資源、用戶資源等優勢實際參與到治理活動中，加劇職能配置和權力結構的分散化、復雜化，進而突破傳統行政主體的理論范疇，導致行政組織法對互聯網社會主體的定位不明和調整缺位，以及模糊多元主體的功能分域，產生權責配置分歧。此外，夾帶營利屬性的互聯網平臺在實踐中共享治權也正面臨著正當性質疑。可見，當前迫切需要推動行政組織法的理論反思和制度創新，將互聯網公域治理結構轉型納入法治化軌道加以統籌，實現對公權力配置及體制機制改革的有效規范，推動規范依據供給與治理實踐需求的全方位對接。因此，本文通過系統梳理互聯網時代公域治理模式興起、治理結構轉型的客觀規律及其引發的問題，深入研究如何依托行政組織法理論和規范的完善發展，構建起一套足以保障治理職能和權責配置規范性、正當性的制度體系，具有重要的理論和實踐意義。

一、互聯網公域生成發展與治理結構轉型之現狀

互聯網對公域的全面介入和深度改造，使公域整體呈現網絡化表征。互聯網公域的生成發展造成政府管理模式應對公域秩序建構與公共產品供給需求的困難，催生了治理模式興起及治理結構轉型。

（一）互聯網與公域緊密融合：公域發展的時代表征

互聯網與公域緊密融合是一個由表及里、由量變到質變的過程，集中反映了公域發展的時代表征。

第一，作為具有超強標識性與特定性的群體，網民成為繼農民、市民之后最具代表性的公域社會基礎。〔2〕互聯網技術融入人們交往、消費、出行、理財等各個領域，帶動了網民數量暴漲。網民已然成為體驗公域秩序環境、評判公共服務質量，以及公共決策直接面向的重要群體。網民群體對公域發展的美好向往及愈發多元的利益訴求成為影響國家制度設計和行政方案的關鍵因素。

第二，“人機交互”成為公域生活常態，平臺媒介的興起使公域進入虛擬與現實平行和交叉的雙重時空當中。〔3〕互聯網將網絡經驗帶入到日常生活當中，〔4〕虛擬空間的政社合作、溝通互動、利益博弈、創新發展等都會對現實世界產生影響，或承載傳統公域對民主、高效、便捷、創新等價值的追求。平臺經濟崛起并成為經濟社會發展的時代標兵，〔5〕互聯網產業成為支柱性產業等，都決定了對公域發展趨勢的設想和預判，不能脫離虛擬與現實共存的場景，否則將導致治理方案的失靈。

第三，虛擬空間的生成拓寬了公域的范圍，也模糊了公域和私域的邊界，推動公域秩序重構。網絡信息傳播快、受眾范圍廣、公共影響大，促使公域總體向私域擴張；網民在不同群體中享受福利的同時，也承擔更多公共義務，形成網狀化的公共關系；數字政府建設促進政府與社會的合作，擴展了社會自治或參與共治的渠道。這集中體現了互聯網時代公域與私域之間的相互開放、深度交融，也對公域秩序建構提出更高的要求。互聯網公域秩序建構既要立足權力、資源、利益分化的趨勢，豐富控權保民、風險規避的內涵，又要推進公法、私法規則，正式、非正式規則的交替適用，確立政府與社會各自在秩序建構中的權力來源等。

第四，在網絡化邏輯作用下，各類社會關系伴隨權力結構調整、技術資源壟斷、交流媒介轉移而出現變動，對傳統制度體系產生沖擊。一是互聯網改變了傳統生產工具、生產者和生產對象，以及生產力與生產關系，“開啟了人類在信息空間中的網絡化生存方式”；〔6〕二是互聯網突破了時空、地域、階層等因素的限制，催生了諸多新型社會互動方式，改造了傳統社會交往關系，甚至將私人交往也納入到公共評價體系中；三是“權力—權利”關系伴隨互聯網平臺發展出現變動，政府權力圍繞職能部門合并與分立進行調整，公共資源分化、群體認同變遷改造了公共權力結構，也激發了公民權利意識，促進權力與權利的互動和公共領域的擴張。〔7〕公域內部多重關系變動造成現有制度體系在明確權力（權利）主體地位、劃定權力限度等方面的不足，凸顯進一步統籌和完善治權結構的現實需要。

（二）政府管理失靈催生治理模式興起

在互聯網公域發展中，技術功效與技術風險并舉。公域秩序混亂、公共產品供給不足、公權力缺乏規制等問題影響著技術應用的效果，也反映了政府管理的成效亟需提升。政府管理的滯后性與互聯網公域日新月異的變化之間存在矛盾。政府管理模式強調由政府主要承擔公共秩序建構、公共服務供給等任務，單純將市場、社會視為政府管理的對象，形成管理結構和管理方式相對單一的運轉機制。〔8〕這種模式早期在推動市場經濟建設和保障社會穩定方面發揮了重要作用，但隨著經濟社會發展，尤其是信息技術革命的興起，其內在缺陷也逐漸暴露出來。結構封閉、手段機械、效率低下等問題決定其無力承擔繁重的公共任務，加劇了互聯網公域的系統性風險。網絡公共問題碎片化分布、公民利益訴求擴張、公共風險突發性增強等使以單向管理、線下治理和政府主導為主要特征的管理模式面臨巨大挑戰。〔9〕一是政府管理觀念與網絡化邏輯存在較大沖突，無法為互聯網公域良性發展提供價值引領；二是科層制政府管理結構難以應對繁雜瑣碎的公共問題和日趨多元的利益訴求，只有統籌政府、市場、社會的力量對公共問題開展治理，才能適應互聯網公域發展的基本規律；〔18〕三是剛性化的政府管理以維護公共秩序為首要目標，慣于適用“命令—服從”“違法—制裁”的規制手段，政府缺乏與行業協會、平臺等社會主體的溝通協商，忽視其技術優勢和話語優勢，容易僭越社會自治范疇，造成政府、市場、社會的變相矛盾。

政府管理模式的失靈，意味著迫切需要反思其理論和制度缺陷，建構更加契合互聯網公域發展的治理范式。由此，公共治理模式迅速興起，并嵌入互聯網公域秩序建構和服務供給等環節中。相對政府管理而言，“治理”以推動實質理性與形式理性相結合，實現公域有效治理為目標，主張通過政府、市場主體、社會組織的合作共治，提升公共秩序建構、公共產品供給、公共風險防控的有效性，最大限度地增進社會整體利益。〔11〕面對紛繁復雜的互聯網公共問題，多元主體合作共治能夠充分利用社會組織、互聯網平臺在治理活動中的技術、資源等優勢，依托跨越組織、機構和部門界限的公共或私營行動者的互聯網絡來提供公共服務，彌補政府管理的局限性。強制、協商、創新等治理方式的交替適用，有利于在公共決策和治理活動中吸收和回應多元主體的利益訴求，緩解對抗和沖突，拓寬社會主體自治或參與共治的渠道。無疑，互聯網公域的生成發展為治理模式的興起提供了必要基礎。隨著技術向社會逐步滲透，技術應用已經超出純粹的技術性范疇，受到社會邏輯、商業邏輯和政治邏輯的共同影響而呈現出社會化的演進規律。〔12〕技術變革推動公域變遷，治理結構變革，極大地削弱了個人對政府權威的依附，使科層式、單核式的金字塔型權力結構逐漸瓦解。在虛擬空間運行、公共輿論引導、服務產品供給中，互聯網平臺基于技術壟斷掌握著大量信息資源、用戶資源，能夠為公民權利訴求的表達提供多元渠道，推動政社關系由“命令—服從”的單向關系向平等協商的互動關系轉型。可見，互聯網公域的良性發展急需統籌發揮多元主體的治理優勢，適應新的權力配置，改進治理方式，激發社會主體能動性，構建公私合作伙伴關系，積極引導公民參與治理。〔13〕

（三）互聯網公域治理結構轉型的現實圖景

只有權力結構與治理結構相呼應，才能促進傳統經濟社會結構發展演變。〔14〕互聯網公域治理中公權力中心和重心的位移，推動了治理結構重塑。

其一，單一化政府管理結構向多元化、開放性治理結構轉型。互聯網公域治理結構轉型的核心內容就在于推進政府管理事項范圍收縮，將部分公共職能交由行業協會、互聯網平臺等主體承擔，依托靈活多變的集體行動組合，避免政府在互聯網公共問題治理中的“單打獨斗”。當前，政府權力逐步向社會遷移，賦予社會組織、互聯網平臺充足的自治、自律空間。尤其是，針對網絡設施建設、網絡服務升級、網絡安全監管、網絡數據開放、網絡技術標準制定等形成政府部門和非政府部門共享權力，合作分擔公共事務的網狀化治理模式。治理成為一項以不同主體之間相互依賴為特征的工作，〔15〕更多社會主體參與到行業治理、秩序維護、服務供給等公共事務中，搭建起多元化的公共決策和行動機制，塑造穩定的“政府—社會”互動結構。〔16〕互聯網公域治理結構轉型是一個持續演變、開放的動態過程，其在網絡技術更替之間不斷調整政府與社會的關系，突破以往的“中心—邊緣”結構，促進共治與自治的相得益彰、良性互動。

其二，政府內部職能優化及其權力結構調整。政府職能是政府依法對公共事務管理的職責和功能，是政府工作的“靈魂”，決定了政府管理的方向、限度和內容。〔17〕政府職能正立足公域秩序建構、公共服務供給的需要進行動態調整，如何推進行政體制改革，完善政府內部職能體系和結構，更好發揮政府作用成為互聯網公域治理結構轉型的關鍵性議題。在互聯網公域治理中，通過政府內部職能結構調整，有利于促進政府職能配置優化，防止在同類問題治理中出現“九龍治水”“各自為政”等現象。〔18〕政府內部職能優化的實現必然涉及中央與地方政府各職能部門，以及區域內各地方政府權力結構的同步調整。主要表現為依托縱向上各層級、橫向上各地方政府間的權力集中和分化，明確各地區各部門在互聯網公域治理中的權責關系，以緩解傳統科層制和行政區域劃分引發的政府對互聯網公共問題治理需求的應對不及。

其三，從強調治理結構法定化向兼顧治理結構民主化、有效性轉型。廣泛的網絡參與是互聯網公域生成發展的體現，也是推動互聯網公域治理結構轉型的動力。互聯網技術更新、虛擬公域開放、互聯網平臺發展都為網絡參與提供了客觀條件，公民通過網絡參與來表達利益訴求，并形成對權力主體的全面監督。互聯網公域治理結構主動對接公民利益表達的需要加以調整，以及在機構改革、合作共治中吸收公眾意見，成為提升治理結構轉型正當性的重要體現。這表明單純強調治理結構法定化已難以適應互聯網公域，尤其是公共領域發展的需要，民主化成為互聯網公共治理結構轉型的必然趨勢。同時，為更好地促進政社互動，回應互聯網公域的治理需求，以互聯網平臺為代表的諸多私人主體參與到治理活動中，進一步凸顯治理結構轉型對促進治理有效性的價值追求。

二、互聯網公域治理結構轉型與行政組織法之關聯

互聯網公域治理結構轉型需要行政組織法加以確認和保障，以明確治理主體及其治理范圍，厘清多元主體的利益關系和權力邊界。

（一）依托行政組織法確立互聯網公域治理主體地位

公域治理的價值理念，公權力運轉的主體、程序、形式、限度等均仰仗于行政法的建構和調整。在互聯網公域治理結構轉型中，政府職能機構持續調整，社會主體地位愈發彰顯。互聯網社會組織、企業等基于對互聯網平臺的管理、用戶資源的把持、公共產品的投放等實際治理著特定場域，從而拓寬了治理主體的范疇，使治理主體的范圍處于相對開放的狀態。新興的治理主體能否依法承擔互聯網公域治理任務，主要取決于行政組織法是否賦予其相應的法律主體資格，承認其治理的合法性和正當性。只有通過行政組織法明確各類治理主體的地位，促進互聯網公域治理主體結構法定化，才能將不同主體納入統一的行政組織法框架下加以統籌安排，明晰各主體間的職能配置、權力分配、責任歸屬，保證治理結構內部的分工清晰、相互協調。

依托政府、社會組織、平臺等主體合作共治解決互聯網公域中傳統公共行政的“政府失靈”與新公共管理之“市場失靈”，〔19〕要求行政組織法秉持合法性、合理性、高效性、制衡性、平等性等價值理念，分別對公域治理結構的變動作出回應。一是我國互聯網公域治理并非處于“自由而不混亂、有管理而無政府、有共識而無特權”的狀態，〔20〕政府面向秩序建構、創新發展等不同任務對職能機構進行合并或裁撤，需要依托行政組織法將之納入法治化軌道，確定不同互聯網監管機構的地位、職能、權限等；二是應遵循互聯網公域治理中政府權力向社會遷移的客觀規律，推動行政組織法調整范圍向社會權力主體延伸，明晰社會組織、互聯網平臺等社會主體的功能定位、分類分工、責任分配，賦予其相應的治理權限，并設置差異化的運行標準和約束機制；三是面對廣泛存在的臨時性組織，以及實踐中經由法律授權、行政委托甚至自我賦權參與公域治理中，組織法應就互聯網平臺的職能移轉、事項范圍、權力限度等作出專門規定。由此，實現對互聯網公域治理中多元主體形態和關系的有效統籌。

（二）依托行政組織法厘定互聯網公域治理功能界限

與傳統政府管理的事項范圍相區別，互聯網公域治理結構轉型將社會公權力所輻射的領域一并納入公域治理范圍中。依托行政組織法明確互聯網公域治理中權力主體的組織形態，確立權力輻射場域，有助于設定公域治理范圍，厘定公域治理與私域治理的功能邊界，以及公域治理內部多元主體的功能分域。

從外部邊界來看，公域治理與私域治理的功能邊界隨著網絡技術與現實生活的充分融合處于動態調整之中。權力主體范疇的拓展，往往取決于公共事務范圍和公民訴求的擴張，并同步推動著公域治理所面向的場域拓寬。行政組織法對政府、社會組織、互聯網平臺等主體及其權力來源的規定，實際上劃定了公域治理主體發揮功能作用的外部界限，防止政府或互聯網社會主體以保護公共利益的名義過度侵入私人場域中，規避權力濫用。從內部分域來看，互聯網公域治理結構轉型以推動政府、市場、社會協商互動、合作分工為主線，社會組織、互聯網平臺等社會主體逐漸參與，甚至在部分領域主導秩序建構、服務供給等事務的治理活動。政府與社會權力主體的功能分域、政府內部職能分配需要依托組織法規范加以明確和調整，這是依法夯實共治基礎，防止權力濫用及觸發新一輪結構性風險的必然要求。一方面，通過組織法規范的制定實施，協調不同主體之間復雜多樣的組織結構，〔21〕能夠在制度層面準確厘定政府、市場主體、社會組織的運行邊界，明確三者的功能分域，以及三者在輿論監管、技術應用、平臺治理、服務供給等領域的職權配置，就各類互聯網公共事務“由誰來治理”形成穩定的制度方案；另一方面，通過組織法規范從動態和靜態層面分別對政府內部職能調整加以規定，將政府圍繞互聯網公共事務展開的職能整合或分立納入法治框架下予以統籌，減少政府職能交叉、重疊，保證政府機構改革的合法性和正當性。

（三）依托行政組織法調整互聯網公域治理權責關系

在互聯網公域治理結構轉型語境下，行政組織法對公域治理主體地位的確認與公域治理功能界限的厘定，本質上指向于通過組織法規范適時更新，塑造一套主體明確、分工合理的組織法體系，實現對公域治理權責關系的有效調整。“政府、市場、社會的功能分域明晰化，以權力共享、權力的合理配置和結構優化為基礎。”〔22〕要保證政府與社會組織、互聯網平臺在繁雜的網絡公共事務治理中各司其職、協調合作，應通過組織法規范對不同主體、部門之間的權力進行合理劃分，對治理權限和責任形態作出規定，使之與具體功能、職能相匹配。由此，促進政府與互聯網社會主體的權力與權力相互制衡，權力（權利）與義務相互平衡，實現對權力運行的合法控制和結構優化，對權利訴求的有效回應以及對權力濫用的監督救濟，從而在網絡安全監管、政務系統改革、商務糾紛化解等領域形成一系列穩定平衡的法律關系。

行政組織法對互聯網公域治理的權責關系進行調整，應立足于治理主體拓展、治理關系調適、治理功能延伸、治理訴求變動等對自身價值取向、理論范疇和具體規定加以修正和完善，以緩解互聯網治理結構轉型與組織法體系滯后性之間的矛盾。尤其是，隨著網絡技術更替，資源分配、技術應用、平臺構造等均面臨急劇變遷，與之對應的治理結構也基于權力資源分散化、公共權威變動等而處于持續變換的狀態。因此，行政組織法需要對治理結構轉型保持足夠敏銳的感知，依托理論范疇拓展和調整重心遷移，實現對多元主體權責關系的有效調整。

三、行政組織法應對互聯網公域治理結構轉型之困境

政府、互聯網社會主體的功能分域、合作共治，對現有的行政組織法理論和規范體系產生沖擊。

（一）權力來源復雜與互聯網社會主體組織形態模糊

互聯網公域治理結構轉型推動了公共權威重塑，政府、社會組織、互聯網平臺在不同公共任務中共享治權，呈現出公共權威多元化的現實圖景。〔23〕資源占有、技術壟斷、平臺自治等因素促使社會公共權威得到充分發展，互聯網社會主體在網絡秩序建構、公共輿論引導、服務產品供給、網絡文化建設、安全風險防控等事務中實際行使著權力。這種權力來源復雜，在表現形式上與政府權力存在較大差異。其與傳統行政權并行不悖，形成多元的權力關系和權力結構。

互聯網社會權力與政府權力來源存在差異。（1）互聯網社會組織的權力或源于規范性文件的規定和行政機關委托，或源于組織成員集體的權利讓渡。實踐中主要表現為互聯網特定領域的監管部門通過規范性文件要求互聯網行業協會制定行業規則；〔24〕由特定領域監管部門組織設立的行業協會在日常運營中協助主管部門落實有關政策、決定，以及互聯網監管部門直接委托社會組織參與風險評估、信息采集等活動等。互聯網社會組織制定行業規范、出臺行業標準、參與糾紛調解、搭建溝通渠道等更多時候使用的是自治權，其本質上源于組織內部成員的權利讓渡而形成的自治章程、管理規定等社會契約，〔25〕民主參與構成其對成員權利進行干預的正當性基礎。（2）互聯網平臺權力沖擊既有公域權力結構，引發關于其權力來源及屬性問題的激烈探討。一是行政委托說，即政府委托平臺提供公共服務、建設政務平臺、開展數據監控、強化安全監管、推進信息公開等，通過服務協議、行政約談、行政命令等形式賦予平臺權力。這在互聯網公域秩序建構與服務供給領域廣泛存在。二是權利讓渡說，即基于平臺用戶權利讓渡形成的平臺規約所賦予的權力。這種觀點看似合理，實質上卻只回答了“權利由誰讓渡”，未深入探查在原本平等的民事主體關系中，“用戶為何要讓渡權利”的深層原因。三是資源優勢說，即在權利讓渡的基礎上進一步提出平臺自治權力生成的核心要素是基于不對稱的控制能力與資源占有。〔26〕平臺由于擁有大量的技術、用戶等資源優勢而在治理活動中享有話語權和影響力，其權力背后可能潛藏著資本力量。〔27〕網民對平臺資源的依賴程度越高，其對應的權力則越大。

互聯網社會權力來源的復雜化塑造了更為豐富的權力表現形態，具體呈現為：一是自治規范制定權，如社會組織、互聯網平臺制定自治章程、行業標準、平臺規約等社會自治規范；二是倡議權，如行業協會、平臺通過發出倡議書等形式倡導互聯網企業、用戶自覺遵守網絡秩序、倫理規范；三是警示告誡權，如企業、用戶由于違反互聯網行業標準、平臺規約等規范被行業協會、平臺警告；四是懲戒權，如對經警告無效或違法違規性質較為惡劣的企業、用戶，由協會采取聯合抵制，或由平臺采取封號、下架、禁言、注銷等措施加以懲戒；四是臨時管制權，即互聯網平臺根據公共政策變動或突發事件應對等情形，對用戶采取臨時限制措施；五是信息篩查權，如及時通訊媒介、信息投放媒介等互聯網平臺對違反法律法規、公序良俗的信息進行篩查、過濾、屏蔽；六是爭議解決權，如互聯網行業協會解決業內糾紛或電商平臺協調店鋪與消費者的糾紛。〔28〕

互聯網社會權力的興起折射出公民社會認同的多元轉向，這種社會認同與成員、用戶的依附密切關聯，其改造了傳統單一的權力結構和公共權威。復雜的權力主體對傳統以行政權為判定標準的行政主體理論范疇發起挑戰。傳統觀點將行政主體限定為“行政機關和法律法規授權的組織”，認為行政主體是職權、名義、責任三要素的統合，是行政法律關系中與行政相對人互為權利義務的另一方當事人，是能以自己的名義行使行政權，并獨立承擔由此產生的法律責任的組織。〔29〕盡管這一定程度上反映了行政主體范疇適應政府權力向社會遷移的趨勢，將一部分非國家行政主體的社會公權力組織也納入研究范圍中，但“是否經過法律法規授權”實際上又對主體范圍的合理延展設置了新的障礙。由此導致行政主體范疇將行政機關與法律法規授權的組織以外的大多數社會權力主體排除在外，〔30〕以及過度注重理論形式的確立和學術價值挖掘，難以有效地回應和指導實踐。〔31〕尤其是，面向互聯網公域治理結構轉型，其無法賦予廣泛興起的社會權力主體適當的理論空間。一是沒有給予社會組織、平臺復雜化的權力來源和形態必要的關注，對其屬于公法人還是私法人未能作出清晰界定，從而難以確定不同歸類所對應的法律調整方法。〔32〕二是習慣于用民法、經濟法、刑法等部門法調整互聯網社會主體活動，導致調整重心在于解決糾紛、市場調控或懲治犯罪，而非對權力運行本身進行規制。

行政主體范疇對互聯網社會主體的忽視，直接導致其組織形態的模糊，引發如何確定其組織形態，以及不同主體如何在組織法治系統下共處的難題。組織形態問題本質上是如何在公共治理活動中準確定位社會主體身份的問題，其關乎互聯網社會主體具體的功能設定、權限配置和責任分配。囿于行政主體的局限性，現有組織法忽視了社會主體對互聯網公共任務的實際參與，未能在實體上明確其功能定位，導致其權責形態上的混亂，從而桎梏互聯網公域治理結構轉型的進程，限制社會組織、互聯網平臺治理優勢的發揮。

（二）功能分域不清與互聯網多元主體權責配置失范

在互聯網公域治理中，政府開始對內部職權展開持續變換調校，圍繞網絡安全監管、公共服務供給、技術風險防控等公共事務的治理需求探索行政體制機制改革的有效路徑；社會組織、互聯網平臺等主體通過自治或參與共治，幫助政府分擔政務平臺建設、數據安全監管、網絡產品供給等任務；網民借助輿論監督、網絡聽證等方式培養起一種“積極的”性格，〔33〕廣泛參與互聯網公共決策中。然而，頻繁的政府機構調整與組織法規范體系滯后性之間的矛盾，以及組織法體系對互聯網社會主體興起的回應闕如，事實上使治理秩序陷入新一輪的結構性風險之中，主要表現為各主體在合作共治中的功能分域不清及權責配置失范。

一方面，中央與各級政府及其職能部門在網絡公共安全問題監管、公共服務供給等行政活動中尚未形成清晰的職能分工及相對應的權力配置，導致互聯網公域治理實踐中政出多門、職能交叉、機構重疊等現象依然嚴峻。另一方面，政府與互聯網社會主體的功能分域及權責關系尚不明晰，監管部門與社會組織、平臺等主體在互聯網公域治理實踐中未能形成相輔相成、彼此對應的關系，面臨功能紊亂問題。各級政府及其職能部門在與社會主體就行業發展規劃、新興行業監管、公共風險防控、政務平臺共建等公共事務的合作治理依然存在功能混淆、分工模糊等情形。尤其是，政府過度干預原本屬于社會組織、平臺自治的事項，使得行業協會成為執行行政決策的附庸，平臺淪為監管部門變相擴大行政權的媒介；互聯網社會主體則習慣于以協助監管的名義過度侵入企業、網民的自由空間當中，根據自身偏好或利益需要恣意進行選擇性治理。可見，互聯網公域治理實踐中的共治與自治的邊界問題亟待明確。政府與互聯網社會主體的功能分域、權責關系不清，充分反映了組織法規范體系無法實現對政府權力與社會權力配置和流轉的有效規制。法律法規及行業協會章程、平臺規約等規范所授予或設立的權力過于籠統，缺乏配套的責任條款，從而難以對權力運行形成有力的監督和約束。

無疑，多元化的互聯網公域治理主體結構對以傳統行政主體理論為基底建構起來的行政組織法體系提出挑戰。現有行政組織法理論和規范體系聚焦于研究和調整政府活動，以國家行政為主要調整對象，以規定行政機關的性質、地位、職能、權限、責任等為主要內容。〔34〕其對政府職能動態調整和互聯網社會主體興起的忽視，既受到行政主體范疇影響，表現為對對象范圍實際拓展的滯后性，也受到權責配置過程規范性不足的桎梏，體現為行政組織程序的缺位。（1）行政組織法滯后于互聯網社會權力主體參與治理的整體趨勢。組織法體系未能從制度層面為政府與互聯網社會主體劃定清晰的功能與權責邊界，政府秉持全面監管理念，進入社會自治范疇當中，將監管任務分派給互聯網行業協會、平臺承擔，扭曲社會組織的實際功用，加重平臺的負擔；未能設置互聯網社會主體的權責條款，對社會權力進行有效調整，導致政府與社會主體責任認定和規制上存在模糊性，加劇政府的責任推諉及責任追究的困難。（2）行政組織法難以為圍繞網絡監管職能整合、權責配置展開的行政體制改革提供規范依據。政府職能結構是政府職能在系統內部分解的結果，體現行政權在政府內部的配置情況。〔35〕囿于難以應對繁重的網絡公共事務，政府往往通過行政體制改革來推進資源整合、職能調整和權責調適，以追求機構體系、職權配置的優化。“在行政體制改革領域，所有的改革措施對利益的調整和分配都可轉化為法學中對權力和權利的調整與配置問題”。〔36〕 政府職能重新分配涉及行政組織機構設置，〔37〕必然突破行政組織法既定框架。要保證改革的合法化，或推動行政組織法及時更新，依托實體規范明確新設部門的地位和權限；或秉持“重大改革于法有據”的原則，另辟途徑，對改革流程、限度等加以規定，為改革提供正當性依據。然而，現有組織法體系對此均關注不足。（3）互聯網公域治理結構轉型內含政府與社會協商共治的價值追求和運行范式，不同主體的功能分域和權責關系調適，不再單純由政府主導，須注重吸收合作主體及公眾的意見，這對傳統組織法設定的組織調整方式產生沖擊。隨著公民對網絡公共產品供給需求的擴張，以及社會主體參與網絡公共事務范圍的拓展，如何更好定位政府與互聯網社會主體的關系勢必要充分聽取雙方的意見，以提升組織結構調適的正當性和有效性。然而，傳統行政組織法對民主價值的淡漠，使之忽視公眾參與對多元主體功能分域、機構調整、權責配置的影響。推進互聯網公域治理，迫切需要社會主體介入到其與政府的功能分配、權責配置關系中，尤其是用戶通過豐富的網絡渠道參與政府與互聯網平臺的關系協調中，就功能定位問題向監管機關提出意見建議，使權力結構契合治理規律，這必然要求推動組織法體系向民主開放的方向發展。

（三）權力運轉越界與互聯網平臺治理的正當性存疑

在互聯網公域治理中，無論是權力來源的復雜化，還是多元主體的功能分域不清，客觀上都加劇了權力運轉越界的風險。特別是，基于技術資源壟斷和治理話語權遷移而產生的互聯網平臺權力，往往囿于內部結構與運行模式的多變性，難以實現其邊界的厘定。

揭開互聯網平臺權力的面紗，不難發現與營利屬性并存是其難以得到有效控制，影響平臺治理正當性的內因。絕大多數互聯網平臺由企業運營，以營利為主要目的。從外在表征來看，其與普通的私人主體并無二致。早在20世紀中后期興起的政府民營化改革和廣泛開展的公私合作實踐中，政府便開始吸收大量的私人主體參與公共事務治理當中，以授權委托、合作協議等形式實現權力移轉，并劃定其參與的事項范圍。當前，“私人主體正深深介入到管制、提供服務、政策設計乃至實施當中，其對管制的貢獻從‘純粹的咨詢性的作用直至全面承擔決策權力”。〔38〕這在互聯網公域多元主體合作共治中表現得尤為突出。網絡技術與生產生活方式的深度融合、公民對信息產品的依賴奠定了互聯網平臺參與或主導虛擬網絡秩序建構、提供公共服務的權力基礎。無論是基于權力授予、行政委托，還是平臺用戶的權利讓渡，互聯網平臺以私主體身份在公域治理中實際享有權力，并扮演重要角色已是難以否定的客觀事實。互聯網平臺的“超級權力”正在形成，且正在獲得越來越多的權力，〔39 〕這在一定程度上也加劇了人們對營利性主體參與公共事務治理的擔憂。“算法媒體平臺天然的逐利屬性決定了其掌握的私權力會逐漸膨脹”。〔40〕大多數互聯網平臺同時承擔著諸多公共職能，這客觀上導致平臺運用權力，特別是懲戒性權力的正當性遭受質疑。其在治理實踐中往往以秩序建構、公益保護為名攫取更多的權力資源，以更好開展滿足私益之活動；或者對公私合作協議中政府委托的公共治理任務消極不作為、怠于履行；以及基于私利追求和某種偏見而任意對相對方進行懲戒。〔41〕可見，作為典型的私人主體，互聯網平臺在履行監管義務、提供公共產品過程中行使權力，可能使公域秩序、公民權益陷入囿于公權與私權、公益與私益博弈的不確定性而誘發的風險之中。

互聯網平臺在公共事務治理中分享治權或自我賦權引發的風險進一步揭示了現有組織法理論和規范體系對平臺權力屬性及權力邊界關注之不足，未能對其權力行使的正當性提供制度支撐。盡管此前學界已圍繞公共行政轉型中社會公行政主體范圍拓展對行政主體范疇的影響展開一系列討論，〔42〕但多數研究只是向未經法律法規授權的非政府公共組織作出了一定延伸，討論社區組織、行業協會等公益性主體參與行政的合法性問題，尚未能立足互聯網公域治理結構轉型的現實語境，給予從事營利活動的互聯網平臺的治權限度問題以適當的制度關切。這不僅表現為法律法規未能賦予互聯網平臺參與公共事務治理以充足的依據，難以為平臺劃定明確的功能和權限范圍，而且缺乏對互聯網平臺行使各項權力的情形、類別、尺度等進行有效調整，造成意圖依靠私法設定平臺權力運轉的邊界，以及對權力濫用的責任規制、監督救濟不力等現實困境。因此，如何厘定互聯網平臺權力運轉的邊界，提升其權力行使的正當性問題，亟待組織法體系作出有效回應。這不僅關涉如何依托公法填補權力結構和責任機制的欠缺，還關乎如何充分發揮平臺治理的優勢，避免過猶不及，造成規制過度而影響公私合作治理的成效。〔43〕

四、行政組織法回應互聯網公域治理結構轉型的路徑

行政組織法體系應在拓展行政主體理論范疇的基礎上，追求政府、社會組織、互聯網平臺等多元主體的功能分域、權責關系法定化，并著力彌補互聯網平臺治理的正當性欠缺，以實現互聯網公域治理的規范化。

（一）拓展權力主體范疇：應對互聯網社會公行政興起

“行政主體從來不是一個持久不變、結構穩定的整體性概念，而是一個圍繞公共服務職能不斷完善的功能化角色”。〔44〕互聯網延展了社會生長空間，推動政府與社會的關系從相互對立、此消彼長向兼容并包、協同共進轉型，為治理結構轉型奠定了社會基礎。互聯網社會主體在治理實踐中運用權力維護公域秩序、建構行業標準、引導公共輿論、提供公共產品等，承接原本屬于政府的行政任務，減輕政府負擔，提升治理效能，彰顯其權力生成和運行的正面效應和公共價值。其與政府面向不同范圍和層次的公共事務，正按照相互達成的博弈規則和信任進行資源交換、妥協和互動，〔45〕伴隨不同來源和形態的權力交織和配置，塑造了“政府—社會”合作治理框架。無論從權力價值，還是從權力結構來看，互聯網社會主體的權力具備與國家行政權共存的基礎和必要。傳統行政主體理論應通過反思和重構概念范疇和判斷標準，實現對互聯網社會主體的兼容和自身體系的包容性構造。

在自治章程、行業標準、平臺規約等社會規范的廣泛適用下，準確定位互聯網社會主體的內涵和外延，并伴隨公域權力結構變動，厘定其與行政機關、法律法規授權組織的內在聯系，構成推動行政主體范疇重構的邏輯理路，由此也延伸出不同的嘗試。例如，探索將互聯網社會主體納入法律法規授權組織的范疇中，并以社會公行政概括兩者的共性。但這顯然過于牽強，存在過度解釋法律概念之嫌，且會混淆授權組織與無授權組織之間的界限。又如，將互聯網社會主體視為行政主體的新類別，突破行政主體的范圍，形成與傳統行政主體分類并行的獨立范疇。這種方案有利于對互聯網社會主體行使權力引發的一系列法律問題展開系統研究，防止其陷入是否能夠被傳統主體范疇吸收，是否能作為行政訴訟被告等問題的過多爭論中，從而更加專注于互聯網社會主體的功能定位。但這又會引發新的問題，將互聯網平臺這種營利性主體納入行政主體范疇是否合適，是否會導致主體范疇內部的紊亂？綜合兩種思路，筆者認為，應嘗試在傳統行政主體范疇之外探索新的理論空間，緊跟社會公權力主體廣泛參與互聯網公域治理的趨勢，將專注于維護公共秩序的社會組織作為獨立于行政機關、法律法規授權組織的第三類主體，一道納入研究視域下予以統籌，承認其權力主體地位，推動行政主體理論的完善發展。此外，應根據不同權力屬性對互聯網平臺的地位加以區分，當平臺實際圍繞秩序監管、信用懲戒、協調糾紛等事務行使權力時，其與互聯網社會組織相似，同樣具備相應的主體地位，須對其權力限度、責任形態、規制模式等內容展開專項研究。

行政主體范疇對互聯網社會權力主體的理論關切，必然涉及行政法調整范圍的拓展，發展行政主體理論及豐富行政主體的類型。〔46〕依互聯網社會主體拓寬行政主體范疇，要求同步更新關于行政主體的概念界定。盡管在概念表述上仍可以將行政主體界定為“以自己的名義實施行政權，從事行政管理活動并獨立承擔行為所產生的法律責任的組織”，但這里的“行政權”不再局限于行政機關或者法律法規授權組織的權限，還應包含互聯網社會主體實際行使的權力，從而一并拓展互聯網公域中依權力開展治理活動的表現形式。行政組織法要立足互聯網公域治理結構轉型的場景，將互聯網社會主體參與行政涉及的法律問題也吸收到理論研究對象的場域之中，以指導行政組織法規范體系完善。一方面，應通過制度設計明確互聯網社會權力主體的組織形態，促進行政組織法調整范圍擴張。組織法應正視互聯網社會主體的興起及其對權力結構的沖擊，在規范體系中明確社會組織、平臺等不同主體的法律地位，根據權力、個體等屬性差異進行不同密度的調整，〔47〕從而實現調整重心由一點向多點遷移；應探索在現有行政組織規范的基礎上，制定出臺專門的社會組織法，并就互聯網社會組織、平臺參與共治問題作出專章規定，尤其對基于權利讓渡或資源優勢而獲得自治權的主體，應認可其在具體領域的治理地位，破解其權力行使面臨的合法質疑。另一方面，應以實現行政組織法自我增量為導向，〔48〕提升行政組織法規范在面向復雜化的互聯網公共任務，更好調動互聯網社會主體參與治理的功能作用。互聯網行業協會、平臺的自律機制在治理活動中能夠尊重互聯網的特殊性和規律性，彌補政府監管有限性，以及充分利用社群自治性來增強規則認同感，具有特定的嵌入價值。〔49〕如何在法規范層面確認并彰顯這種價值，是推動行政組織法功能發展面臨的新課題。行政組織法規范應推進對互聯網社會主體的類型化構建，并根據不同的互聯網公域治理任務，設定其融入合作共治的具體機制及參與治理的權限范圍，提升治理有效性。

（二）重構權力配置體系：設定互聯網多元治理主體功能邊界

“網絡為規制機構轉型提供了技術支撐，對權力配置和運行流程予以顛覆性塑造，要求解決組織分散問題，加強規制主體的銜接協調，建立組織協同機制”。〔50〕互聯網公域治理結構轉型推動了科層機制、合作機制、自治機制等多重體制機制在公共產品供給中的調校和糅合，要求配套的行政組織法應立足于行政主體范疇拓展，反思單一化的權力結構配置，并向系統性、能動性的方向轉變，成為能夠合理分配政府與互聯網社會主體的功能與權責，明確其內部組織關系和運轉模式的規范體系，形成“政府與互聯網社會主體并舉”的調整格局。同時，為保證功能分域、權責配置過程的合法性、正當性，以及其最終結果的實效性和可接受性，組織法應推動自身從單純調整結果到兼顧調整過程的范式轉型，從而在民主、法治的軌道上推動互聯網領域的行政體制改革、合作治理變革等有序展開。

首先，促進政府與社會主體在互聯網公域治理中的功能分域法定化。“公共行政和全部社會治理體系的建構都應把著眼點放在治理主體間的關系上，這就是構想合作治理的出發點”。〔51〕故塑造相對清晰的功能邊界，是政府與互聯網社會主體就網絡秩序建構、公共服務供給等事務開展分工合作的邏輯前提。“政府監管、社會自治”構成互聯網公域合作治理的基本形態。政府要保持“有效監管”與“鼓勵創新”之間的張馳有度，做到真正從“政府管理”思維中掙離出來，尊重互聯網社會主體自治的領域和權限，發揮其在技術創新、應用創新、產業創新等治理創新實踐中的功用，以及在技術風險防控、網絡倫理建構等方面的優勢，為其整合創新資源、參與公共治理、加強網絡監督預留空間。反之，當互聯網社會自治出現失靈時，政府也要及時干預和應對，以維護互聯網公域秩序穩定。以此為導向，應完善現有的行政組織法規范，進一步推動政府與互聯網社會主體的功能分域法定化，實現對各類權力主體進行有效調整，避免在治理實踐中出現兩者功能的異化、混淆及權力的相互僭越。政府與社會互動的過程本質上是資源互換和利益博弈的過程，〔52〕行政組織法體系須構建一套與以調整國家行政為對象的組織法規范并行不悖的社會組織法規范，以回應社會組織、互聯網平臺的治理訴求，促進多元主體利益關系協調。通過國家行政組織法與社會組織法規范的銜接適用，旨在明確政府與社會主體在互聯網公域治理中的角色定位、功能分域和互動機制，如厘定政府主導網絡安全監管、技術風險防控等事務的權力邊界，以及明確社會組織、平臺運用權力參與行業標準制定、矛盾糾紛化解、虛擬秩序建構等事務的范圍。此外，社會組織法須對社會組織、互聯網平臺等主體的內涵外延、法律地位、組織架構、運行機制等問題作出原則性規定，保證其自治活動不違背基本的法治理念。

其次，推動政府內部在互聯網公域治理中的職能分配和權責配置法治化。厘定政府各部門的職能配置，旨在回應各級政府及其職能部門在網絡秩序建構、服務供給等公共事務中存在的政出多門、職能交叉、機構重疊等問題，提升政府治理成效。“職能與機構相依為命。機構為職能而設，職能為機構而生”。〔53〕政府職能調整必然涉及政府組織機構調適，從而充分反映“通過行政組織立法”，〔54〕明確縱向上各層級、橫向上各部門在互聯網公域治理中的職能分工及機構設定，促進政府由碎片化向整體型轉化，〔55〕以及政府職能分配法定化的現實需求。一方面，要通過行政組織法確立各級政府職能部門的職能范圍。例如，由中央制定國家互聯網發展戰略，統籌全國互聯網公共事務治理、維護國家網絡安全、參與互聯網全球治理等；具體的互聯網產業發展、監管審批、服務供給等事項則由各地區各部門依據職能分配進行。另一方面，行政組織法要根據政府職能調整對政府機構作出相應調適，促進職能與機構相匹配。例如，在設置專門的互聯網監管部門的同時，裁撤冗余龐雜的監管審批機構；從精簡、統一、效能出發，推進機構綜合改革，將職能相近的部門予以整合，并依托“互聯網+政務”改革構建各地區、各部門的綜合執法體制機制；強化行政機構內部監督，在各級政府設立監督機制，對互聯網治理中出現的政出多門、規范沖突等問題進行監督。

“政府職能轉變和定位、行政組織結構優化與行政權力合理配置構成了行政體制改革的三駕馬車。”〔56〕只有通過組織法對行政機構的權力進行合理配置，才能推動政府各部門依法履行其互聯網治理職能。在縱向維度，應以分權合作為原則，明確中央到地方各級政府之間的權限劃分，用組織法規范確定各級政府在互聯網公域治理中的職權和責任。一是中央應根據職能劃分，持續向地方分權，賦予地方權限，以推進互聯網產業創新發展；二是要加強央地合作，如中央就社會影響已超出地方職能范圍的網絡事務，應與地方形成權限轉移機制。在橫向維度，應立足互聯網綜合性事務治理中面臨的職能模糊、政出多門等問題，促進政府橫向權力的綜合性配置。一是將互聯網監管或網絡服務供給等職能相近的行政權力配置給一個組織機構行使，建立權限相對集中的部門；二是推動互聯網職能部門內部權力細分，促進決策權、執行權和監督權相分離，形成決策、執行和監督相制衡的三分結構，提升互聯網公共決策和執行的成效；三是賦予政府部門進行政務改造的配套權限，依托政務平臺協同共建，推進行政體制改革，〔57〕提升政府應對新興網絡問題的能動性。因此，應加快修訂政府組織法和制定實施細則，對各級政府及其職能部門的互聯網治理權限予以明確，實現職能、機構、權力相互協調，并在組織規范中明確各部門的責任范圍、種類、形式等，形成具體責任追究程序，以避免出現權力失位、缺位、越位等現象。

最后，推進互聯網公域治理中多元主體功能與權責關系調整過程的法治化和民主化。一方面，圍繞更好整合互聯網公域資源展開的行政體制改革，應一并處理好改革與法治的辯證關系。作為行政體制改革的核心內容，政府職能分配、組織調適、權力配置的法治化內含了改革法治化的要求。上至中央互聯網領導小組設置，下到地方互聯網監管部門調整，互聯網公域治理涉及的機構、職權改革大多源于“先行先試”，但這并不代表其可以任意脫離法治軌道進行體制機制創新。改革的“變”要依法而“變”，需要從合法性中攫取正當性基礎，否則就會變形走樣，就會變味異化，甚至越軌翻車。〔58〕因此，行政組織法應將政府職能及其機構改革作為重要內容加以規范，明確規定改革的具體程序，將政府職能轉變、機構調整放到法治框架下統籌推進，確保改革不違背法的公平、效率等價值。并根據改革的啟動、聽證、批準、實施等環節，規范改革的進程。例如，規定授權推進互聯網監管體制機制改革的法定主體和權限，限定改革的具體事項范圍；規定對改革方案進行監督、評估的主體及其權限，建立權力機關、上級機關、互聯網社會組織協同的監督評估機制，形成對改革成效的動態監控等。另一方面，立足于多元主體協商合作的需要，以及政府職能配置與機構調整對互聯網社會主體、公民權利的潛在影響，提升功能和權責調整過程的民主性，充分反映互聯網社會組織、平臺、網民的利益訴求。一是應堅持參與性原則，〔59〕明確互聯網社會主體、公民的地位，為之參與權的實現提供制度支撐，使之獲得比行政相對人更為主動、寬泛的身份，〔60〕通過有效介入權責配置關系中，保障互聯網公域治理結構調整的開放和民主。二是構建互聯網社會主體、公民參與組織功能調整的方式和程序。例如，將行政體制改革方案相關內容通過政務平臺或有影響力的互聯網平臺予以發布，廣而告之；賦予互聯網社會主體、公民監督建議權，開放常態化信息收集渠道，及時接收監督反饋，將采納意見的情況及時對外公布，彌補互聯網治理組織調整的民主性不足。

（三）厘定權力運行界限：提升互聯網平臺治理正當性

借助企業的開發經營，互聯網平臺廣泛參與網絡安全監管、公共服務供給、產業創新發展、政務平臺建設等事務中，成為推動互聯網健康發展不可或缺的力量。技術、用戶等資源優勢是平臺權力生成發展的基礎，是其在互聯網公域治理中產生實效的根源，也是其容易脫離法律控制對抗傳統權力結構或侵犯私人利益的原因。而與營利屬性的結合，加劇了這種權力越界的風險。與非政府公益組織相區別，互聯網平臺天生的趨利性使之始終以最大程度地攫取商業利潤為根本目的，如騰訊、阿里巴巴、京東等互聯網企業的季度、年度報表一直將盈利作為核心指標。追求利潤增長對于互聯網平臺而言，意味著其要與不同平臺爭奪技術專利、用戶資源、風險投資等，這也加劇了平臺之間的交流壁壘、資源壟斷等競爭現象，以及人們關于平臺參與公域治理的正當性質疑。盡管平臺因承擔日益繁重的公共任務而展現出一定公益性，但平臺項目收費、零錢孳息收入、網絡交易提成等收益渠道的拓寬，使用戶始終帶著有色眼鏡去看待平臺的治理行為，將平臺視為可交易對象，而非公正的“管理者”。〔61〕因此，行政組織法理論和規范體系應在設定互聯網公益性社會組織權力邊界的同時，強化對平臺治理合法性問題的回應，為之提供正當性依據，明晰平臺在互聯網公域治理結構中的功能和權力界限，實現對其行使各項權力的有效調整。

“平臺治理需要從復雜性理論出發對平臺結構、渠道、算法、規則、權責等進行復雜適應性治理，在盈利性與社會責任、專屬性與公共性、創新與安全等方面實現動態平衡，提升平臺的技術賦能與公共服務能力，防止平臺異化”。〔62〕換言之，應以提升治理結構實效性為導向，合理把握組織法對互聯網平臺權力規制的方式，既要彌補控權機制的缺位，也要體現行政組織法對激發治理效能的功用，尊重平臺自治的空間和營利需求，發揮平臺治理優勢。

首先，以適度、平衡為調整原則，保證互聯網平臺承擔公共職能的法定性和適度性，使之得以在維護公共利益與提高平臺收益之間謀求平衡。對絕大多數互聯網平臺而言，營利是其運營的目的和動力，如果不能賺取利潤，其會對參與公共治理活動產生抵觸。故平臺承擔的公共任務不能過多，負擔不宜過重，否則會造成其怠于履行公共職能，或者應付式地履行公共義務，甚至以維護公共秩序、提供公共服務為由變相獲取私利。然而，實踐中互聯網監管部門總是習慣于強制將監管、服務等職能轉移到平臺身上，以彌補自身專業性、技術性欠缺及減輕自身負擔。對此，組織法應以適度、平衡為價值指引，嚴格設置政府職能和權限委托的條件和程序，限制政府為平臺設置繁重的公共任務，如要求政府在交付任務前應充分聽取平臺的意見，并對平臺履行公共職能所需投入的成本進行精密測算，以保證方案的可行性。此外，還要明確平臺的申訴權和求償權，形成相應機制，保障平臺被要求承擔不屬于其職能范圍的事務時，獲得救濟和補償的權利，夯實其有效履行公共職能的利益基礎。

其次，通過完善互聯網相關領域立法的權責規范，細化應由互聯網平臺承擔的公共職能范圍，以及限制其參與的公共事務范圍。在互聯網公域治理中，平臺享有權力，也要承擔義務，有時候這些義務的承擔，也是對于權力行使的糾偏，如數據安全保障的義務。〔63〕故即便部分公共職能的承擔會給互聯網平臺帶來沉重負擔或利益減損，也應當由其積極承擔，如對平臺場域安全的維護、對用戶違法違規行為的監控、對系統性風險的防控和報備等涉及網絡安全和信息安全的義務，從而明確平臺的主體責任。相反，有些公共職能即使互聯網平臺愿意承擔，也不能輕易予之承擔，只能嚴格限定在政府職能范圍內，如互聯網領域的行政許可、處罰、強制等行政職能，不能輕易經由政府委托平臺履行，防止造成權力的實質濫用。這表明，要遵循權責利相統一的原則，結合治理需求及平臺資源、能力等因素，保障平臺參與公共事務治理的合法性。

最后，應根據互聯網平臺權力來源和權力行使規范需求的差異，完善配套的法律規范體系。平臺自我規制的優化路徑應立足權力調適的思路，針對平臺設計專門化的監管規則，〔64〕構建“政府引導、多方參與”的規制體系，以防止平臺權力無序擴張。對于平臺自我賦權而言，一是要通過社會組織法規范的完善，承認互聯網平臺通過平臺規則獲得權力的合法性，并進一步規定平臺規則制定的實體要件和程序要件，如明確將必須由法律授權、政府委托的事項排除在外；對可以通過平臺規則獲得的權限進行列舉；規定平臺懲戒權行使的主體、條件、監督救濟等內容，以及平臺規則制定的用戶參與、聽證、決策等程序。二是完善政府組織法，明確授予政府監督互聯網平臺權力獲取和行使的權限。對于政府委托而言，應依法完善行政委托的事項范圍和程序，強調政府對自身委托任務履行情況的后續監管，以及政府的責任主體地位。關于平臺基于公私合作協議而附帶形成的權力的屬性問題，目前學界尚無定論。其與行政委托存在較大差異，盡管從廣義來看，行政委托與合作協議都屬于行政合同行為，〔65〕但行政委托一般有明文的法律依據，且對被委托人的條件要求較高。有學者提出，“從‘國家壟斷公權力原則出發，行使公權力的組織原則上應當受民主統制，公權力行使原則上不能委托給非政府組織”。〔66〕故此類權力行使借用行政委托制度予以規范存在爭議。事實上，從認可協議的組織效力的角度，也可以實現政府依據協議對互聯網平臺履行權利義務過程的動態監督，即通過明確合作協議中的權利義務，進一步劃定互聯網平臺的職權范圍和相應的責任邊界，明確互聯網平臺定期報告、風險預警等義務，實現對其權力行使的有效規制。

結 ?語

信息技術的廣泛運用為公域貼上互聯網的時代標簽，推動公域內部結構變動和利益基礎變遷。互聯網公域發展涉及自身場域的拓展與分化、資源配置調適等，與之相伴而生的社會矛盾轉化與利益關系調整加重了政府行政負擔。社會組織、互聯網平臺等主體在治理活動中實現主體身份的轉化，公共權力向社會遷移，促使權力結構開始從單中心的管理模式轉變為多中心的治理模式。〔67〕無論是職能、權限分配，還是權責關系調整，互聯網公域治理結構變革必然引發行政組織法的變動。面向互聯網公域治理結構法治化的需求，行政組織法理論和規范體系應檢視傳統行政主體理論之不足，從政府權力或法律授權的標準束縛中掙脫出來，回應社會主體參與網絡公共事務治理對現有的職能分配、權力配置、責任歸屬的沖擊。一是要堅持職權法定的原則，通過推動行政組織法調整對象向互聯網社會主體延伸，厘定政府與社會主體的權力邊界，促進兩者的職能、權責分配法定化；二是要遵循包容創新的邏輯，聚焦行政體制改革、公眾參與、公私融合等現象，在法治的軌道上推進改革，協調好公益與私益的關系。由此，為互聯網公域治理中多元主體的職能配置和權力結構平衡提供有力的制度支撐。

Abstract： Internet development changes the social foundation， space and time scenarios， in- ternal structures， interest relationships and institutional system of the public domain， and sets up a realistic context for the development of public domain. However， due to the untimely manage- ment， closed structure and other deficiencies， the government is unable to respond to the needs of the Internet public domain order construction and service supply， which has promoted the struc- tural transformation of the public domain governance. Factors such as complex sources of power， unclear division of functions， and unscrupulous power exercise also hamper the orderly develop- ment of cooperation and co-governance between the government and the Internet entities， which reveals that the traditional administrative organization law meets the problems of ambiguous orga- nizational forms of social entities， abnormal allocation of power and functions for different social entities and the questioned legitimacy of platform governance. It is necessary to improve the the- ory and normative system of administrative organization law by expanding the scope of entities with powers， reflecting on the power allocation system， and limiting the boundaries of power ex- ercise， so as to effectively respond to these issues to realize the integration of the structural trans- formation of the Internet public domain governance and the construction of the rule of adminis- trative organization law.

Key words： Internet; structural transformation of public domain governance; administrative organization law; social organization law; allocation of power; administrative law