相對集中行政許可權模式革新與立法進路

俞四海

內容摘要：浦東新區“一業一證”改革是一項深化“放管服”改革、優化營商環境的創新舉措，其推行的行業綜合許可模式在克服行政審批服務中心模式、行政審批局模式相關弊端的基礎上，正在探索形成相對集中行政許可權改革的第三種模式。在建構新模式的過程中，“一業一證”改革展現出了制度優越性，具備法理正當性，與此同時，相對集中行政許可權模式構建也面臨著行業綜合許可的法律屬性不夠明晰、許可法依據不足、欠缺組織法保障等問題亟需從學理上加以論證澄清，并從完善行政許可法相關制度設計和行政組織法保障體系等方面入手提供立法保障，從而為在全國推廣行業綜合許可制度夯實法治基礎。

關鍵詞：“一業一證”改革 授權立法 行政審批局 行政組織 行政許可法 相對集中行政許可權模式

中圖分類號：D912.1 ?文獻標識碼：A ??文章編號：1674-4039-（2022）05-0177-188

一、問題的提出

2021年9月，上海市人大常委會根據全國人大常委會制定浦東新區法規的授權，頒布了《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》（以下簡稱《“一業一證”規定》），為進一步深化浦東新區“一業一證”改革提供了立法保障。“一業一證”改革作為一項以行業為核心，縱橫整合行業內各項相關許可的全新改革舉措，自2019年7月試點至今，國務院正式發文認可并推廣，國家部委及各地政府紛紛跟進試點，上海市人大制定浦東新區法規加以保障，一種新型相對集中行政許可權模式—行業綜合許可模式呼之欲出。相比之前的行政審批服務中心模式、行政審批局模式，從制度優越性、法理正當性兩個維度加以考察，“一業一證”改革所推行的行業綜合許可制度是否足以超越、替代原有許可改革制度，真正成為相對集中行政許可權改革的主導模式？在建構行業綜合許可模式過程中，還存在亟待從理論上予以厘清的問題。

二、相對集中行政許可權模式之檢討

浦東新區“一業一證”改革，是相對集中行政許可權改革的一項新嘗試。在其之前，全國許多地方已推行行政審批服務中心模式，少數城市開展了行政審批局模式試點。為何要另辟蹊徑，探尋一條以行業為核心的相對集中許可權改革道路？經筆者研究，這主要是因為，行政審批服務中心模式與行政審批局模式，都存在著難以克服的邏輯困境，從而催生了行業綜合許可模式。

（一）行政審批服務中心模式的邏輯困境

1995年，深圳市率先將與外商投資項目審批有關的18個政府部門集中起來，成立了聯合審批服務中心，開啟了行政審批服務中心模式的探索，這一模式隨后在全國各地迅速鋪開。該模式的優點是，部門一個窗口對外、政府一個中心對外，減少公眾對行政許可機關的接觸點，不僅便民，而且高效。〔1〕但同時，行政審批服務中心模式存在難以克服的弊端，主要體現在以下兩個方面：一是僅屬于場所上集中，缺乏實質性參與。開始時，服務中心被視作接收申請材料和發放許可證的窗口，實質性審批工作都安排在原單位進行，以致服務中心被戲稱為“收發室”。即使后來開展了“兩集中、兩到位”改革，〔2〕整個審批過程從“體外循環”轉為“體內循環”，形式上是在服務中心場所內完成了審批過程，但實質上仍然是由各審批單位獨立完成的，服務中心依然沒有發揮實質性綜合服務的功能，“收發室”問題沒有得到根本解決。二是始終缺乏法律支撐，服務中心的法律地位不明晰。由于行政審批服務中心的功能定位不明晰，缺乏獨立的權能，只是一個虛體型的協調部門，基本上沒有相關法律法規對其提供法治保障。“各地的行政服務中心法律地位尚不明確統一，既非行政法意義上的政府派出機關，亦非政府的派出機構，更談不上政府職能部門”。〔3〕

（二）行政審批局模式的邏輯困境

2008年，成都市武侯區首創行政審批局模式。隨后，天津濱海新區、寧夏銀川市等地紛紛效仿。中央編辦、原國務院法制辦在14省推行相對集中行政許可權改革試點。〔4〕行政審批局模式有兩大特征：一是行政審批局獲得審批權后，原職能部門的審批權自動喪失，所有證照由行政審批局簽章；二是審批局原則上行使了一級政府所有的審批權力。有學者認為，行政審批局在實踐中體現出高效與權責明確的比較優勢，也更為符合“整體政府”的制度設計，已然成為“相對集中許可權”改革的重要范式。〔5〕對市場主體而言，辦理各項行政許可只需找一個審批主體，可以節省不少時間和精力，自然比較受歡迎。但對于行政管理體制及審批改革而言，行政審批局模式存在一些難以克服的障礙：第一，全面集中行政許可權與現行行政管理體制相沖突。一級政府管理幅度內所有行政許可權集中于一家單位，與現行分領域劃分行政部門的條線管理體制不相匹配。〔6〕同時，也在一定程度上違背了“相對集中”改革試點的初衷。第二，行政審批局欠缺專業審批能力。對于那些專業性特別強的許可事項，比如環境監管、食品藥品監管等領域，行政主管機關具有高度專業的信息資源與技術判斷能力，行政審批局將這些許可權限集中將面臨專業性極度匱乏的緊迫議題。〔7〕第三，審批權與后續監管權分離阻礙行政效能的實現等。〔8〕在推進綜合執法的大背景下，如審批權和執法權都被轉移至其他部門，將引發監管空心化問題。〔9〕綜上所述，有學者認為，“審批局”模式過于激進，其看似科學，實則草率。〔10〕

三、行業綜合許可模式的制度優越性及法理正當性

2019年7月，上海市浦東新區率先推出“一業一證”改革，把一個行業準入涉及多張許可證整合為一張“行業綜合許可證”。〔11〕2020年11月，國務院《關于上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點大幅降低行業準入成本總體方案的批復》（以下簡稱《“一業一證”批復》）明確，依據行政許可法第25條之規定，聚焦市場準入多頭審批、市場主體關注度高的行業，在浦東新區開展“一業一證”改革試點。〔12〕通過對傳統許可程序的整合再造，推動審批管理服務從“以政府部門供給為中心”向“以市場主體需求為中心”轉變，走出一條照后減證和簡化審批新路徑。從實踐情況來看，已取得較為明顯的成效。〔13〕

（一）行業綜合許可模式的制度優越性

相比行政審批服務中心模式與行政審批局模式，“一業一證”改革呈現出以下多方面的優勢和特點：

一是申請程序扁平化。無論是行政審批服務中心還是行政審批局，對于不同類型的許可事項都需要分別提交相應的申請材料，其中不乏許多重復的材料。“一業一證”改革通過“一表申請”程序，將原先多個部門的多張申請表作了整合歸并，并確保申請材料不重復，設計出一張全新的申請表，提出一個行業統一的許可申請材料要求。這樣大大減輕了市場主體反復提交材料之苦。

二是許可事項相對集中。不走行政審批局“一刀切”模式，將一級政府所有部門的行政許可權集中，而是選擇性地集中某些特定行業所涉及的行政許可事項，以滿足一個行業正常經營活動為輻射范圍。同時也有別于以往涉及多個部門審核把關的許可事項，如規劃許可證，各職能部門只是一項許可中的某個審批環節，而是將原先各自完全獨立的許可事項進行了整合。

三是審批權統分有機融合。“一業一證”改革沒有抽空原職能部門的許可權能，而是將許可審核決定權交由各職能部門行使。〔14〕這既可以充分發揮各職能部門的專業優勢，同時還可以有效規避行政審批局模式所引發的監管空心化問題。最終，經對各職能部門許可情況的審核確認，行業綜合許可證由浦東新區行政審批局加蓋行業綜合許可章予以頒發。誠如葉必豐教授所言：“處理部門事務最專業的是各負責部門，最貼近公眾、最熟悉區際事務的是有關地方。這也是部門分權、地域分權和縱向分權的意義所在。”〔15〕結合前述“一表申請”等環節，浦東新區行政審批局對申請與發證兩個環節行使了某種程度上的實質性權力，克服了行政審批服務中心“收發室”的弊端。

四是縱橫整合許可權。與行政審批局模式只是一級政府內行政許可權的集中不同，“一業一證”改革既實現了浦東新區政府下屬相關政府部門許可權的橫向集中，還實現了有關國家部委、上海市政府相關委辦局與浦東新區政府部門三級政府層面的許可權，在同一行業內的縱向集中。“一業一證”改革是以特定行業為中心兼括縱向審批權與橫向審批權的混合集中模式，具有與以往所有審批改革截然不同的鮮明特色，在許可制度改革上具有劃時代的意義。

五是創設新許可證類型。根據《“一業一證”規定》等相關規定，行業綜合許可證已具有行業所涉各本許可證相同的法律效力，并通過推行統一有效期制度，實質性改變了各單項許可權有效期的設定。從長遠制度安排來看，在一些特定行業內，單項許可證將不再頒發，即行業綜合許可證將取代各單項許可證。

行政服務中心模式主要是政府審批部門空間上的集合，無法對行政審批過程進行統一有效的管理和控制，存在多頭許可造成的管理成本過高等問題，無助于提高行政審批效率。〔16〕而行政審批局模式則面臨著挑戰現行分領域專業管理的政府體制以及引發“審管分離”等一系列問題。“一業一證”改革的核心邏輯是整合一個行業內的審批事項，屬于以行業為邊界的行政許可權的有限整合，克服了行政審批服務中心模式過于松散與行政審批局過于集中的問題，走出了相對集中行政許可權改革的第三條道路。即在空間上簡單集中審批單位的行政服務中心模式，與審批權完全合一的行政審批局模式之間，尋找到一個平衡點，既不各行其是，在收材料和發證上實現集中；又不完全集權，審核決定權依然由各職能部門行使，由審批局蓋章頒發行業綜合許可證。對于市場主體而言，行政審批局模式所帶來的，只需向一個審批主體遞交材料和申領許可證的便利依然得以保留。可以說，行業綜合許可模式克服了行業準入過程的碎片化，推動了從碎片政府朝著為公眾提供整合性公共服務為核心的整體政府方向發展。〔17〕

（二）行業綜合許可模式的法理正當性

20世紀70年代以來，以英國時任首相撒切爾夫人“一站式”政府改革措施為標志，世界范圍內興起了新公共管理思潮，各國政府不斷調整公共服務的形式以滿足公眾的需要。〔18〕在此期間，我國的行政審批改革試點有兩個面向：一是削減數量，讓市場的歸市場、社會的歸社會，持續取消、調整或下放行政許可事項；〔19〕二是變更審批方式，優化服務，根據高效便民原則，改革許可辦理方式和方法，如“一網通辦”“最多跑一次”等改革措施。“一業一證”改革屬于第二類，即通過優化審批服務來便利市場主體辦理許可事項。

相較其他試點改革領域，行政審批領域存在著一種比較獨特的法律現象。行政許可法雖制定于2003年，許多規定囿于當時的審批實踐，審批方式方法較為傳統，但因當時充分借鑒發達國家的先進審批理念，其指導思想、基本原則卻較為先進，與當前深化“放管服”改革的理念較為契合。如嚴格按照文義解釋，一些改革舉措可能與法律具體條款規定存在抵觸，應認定為違法行為；但若從立法宗旨角度加以審視，改革舉措卻與行政許可法所倡導的基本精神相契合。雖然，“一業一證”改革與現行行政許可法相關規定存在不一致的問題，但從總體來看，“一業一證”改革契合行政許可法的立法精神與相關基本原則，具有創設新型行政許可制度的理論價值。

1.“一業一證”改革與高效便民原則高度一致

法治政府應當是便民政府、高效政府，提供優質服務的政府。行政許可法制定前，行政許可領域存在一大問題，就是“實施行政許可環節過多、手續繁瑣、時限過長、‘暗箱操作，老百姓辦事很難”。〔20〕為此，行政許可法第6條明確規定，實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務。便民原則貫穿于行政許可法的全過程，包括設定行政許可和實施行政許可的各個環節，是理解和把握行政許可法基本精神的一個重要著眼點。〔21〕關保英教授甚至認為，在制定行政法典總則時，高效便民原則可以考慮作為行政法的一項基本原則。〔22〕“一業一證”改革中的“一帽牽頭、一鍵導航、一單告知、一表申請、一標核準、一證準營”舉措，無一不是從解決市場主體的痛點入手，緊緊圍繞“提高辦事效率，提供優質服務”的目標，完全符合行政許可法所倡導的便民、高效的優質服務導向。

2.“一業一證”改革契合“政府—社會—市場主體”系統平衡原則

行政許可法第1條開宗明義地提出三重目標，一是保護市場主體合法權益，二是維護公共利益和社會秩序，三是保障和監督行政機關有效實施行政管理。〔23〕行政許可的“一般禁止”〔24〕相對于“絕對禁止”而言，即許可是對符合條件和具備資格的特定對象解禁，對于申請人而言是一種授益性行政行為。但同時，行政許可是行政主體管理國家事務和社會公共事務的重要手段，其具有將所有危及社會公共安全、經濟秩序及公民權益的活動納入國家統一管理體系的功能。〔25〕在許可改革決策中，我們不能囿于“政府—市場主體”這樣的“二元思維”，過于注重減輕市場主體的負擔，不斷降低政府對市場主體的要求，而不重視保護社會公共利益和第三方利益。李洪雷教授指出，行政許可法實質上是一部監管改革法，涉及政府與市場、社會三者關系的重塑。〔26〕為平衡好各方權益，國務院《“一業一證”批復》與浦東新區法規《“一業一證”規定》都作出了審慎安排。“正確處理政府與市場、社會的關系，更好發揮政府作用是行政審批制度改革的核心和主軸”。〔27〕“一業一證”改革高度重視許可制度的負溢出效應，堅持“政府—社會—市場主體”這樣的“三元思維”，系統平衡市場主體和社會之間的利益關系，在便利市場主體與保護社會整體利益方面，尋求最佳結合點。

3.“一業一證”改革遵循“許可法定原則”的基本價值取向

行政許可法第4條規定，設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序，也即“許可法定原則”。行政許可法定原則，對確保行政許可合法、高效，實現行政許可的立法目的，具有決定性意義。對于“一業一證”改革而言，遵循許可法定原則體現在三個方面：第一，遵守法定的權限。許可審查決定的職能依然由各原審批部門行使，國務院部門25項行政許可等事項通過委托方式實施；第二，遵守法定的條件。“行政機關在掌握條件時，既不能故意提高標準，也不能放寬標準，應當嚴格依照法定條件”。〔28〕“一業一證”改革對于法律法規明確的法定申請條件并沒有放寬，至多對材料提交方式作出改進；第三，遵守法定的程序。從總體上來看，“一業一證”改革基本符合申請、發證等相關程序要求。

綜上所述，“一業一證”改革總體上遵循高效便民原則、系統平衡原則和許可法定原則，但毋庸諱言，作為一項全新的許可制度，在審批方式、程序等方面與現行相關法律法規規定還是存在不完全一致的問題，需要在行政許可法等法律層面獲取改革試點的法治支撐。

四、行業綜合許可模式構建障礙及立法進路

目前，“一業一證”改革正在全國范圍內持續推進，其所代表的行業綜合許可模式要想真正取代原有相對集中許可權模式成為一種廣泛認可、全國通行的許可改革模式，尚存在一些理論及實踐問題亟待克服，且需要國家層面立法予以保障。

（一）亟待回應明晰的三大學理問題

1.行業綜合許可是許可組織方式抑或新型許可？

國務院《“一業一證”批復》對“一業一證”改革提出了兩個不完全相同的目標，一是“走出一條照后減證和簡化審批新路徑”，即只涉及減少許可事項及許可程序的優化創新；二是“建立行業綜合許可制度”，則涉及新制度的創建。那么，“一業一證”改革推行的“行業綜合許可”是簡化審批的一種組織方式，還是一種全新的行政許可類別呢？從《“一業一證”規定》相關內容來看，此問題顯得撲朔迷離，體現在以下兩個方面：一是法規強調保留各單項許可的獨立性及法律地位。《“一業一證”規定》第4條第3款規定，有關審批部門負責具體有關行政許可的受理、審查、決定等工作；第14條又明確規定，納入“一業一證”改革的行業，不改變該行業行政許可實施的法律關系；二是，又強調行業綜合許可的獨立法律地位。首先，明確行業綜合許可的辦理主體。《“一業一證”規定》第4條第4款規定，浦東新區行政審批局負責行業綜合許可證的具體辦理工作。其次，明確行業綜合許可證的法律地位。該規定第7條指出，行業綜合許可證是多項行政許可的效力集成，各有關國家機關應當對行業綜合許可證的效力予以認可，對有關行業準入涉及的單項行政許可不再單獨受理、發證。再次，建立統一有效期制度。該規定第8條明確，行業綜合許可證可以取消或者延長單項行政許可設定的有效期。最后，明確改革方向是行業綜合許可單軌制，即行業綜合許可徹底取代各項單獨許可。但當該規定第14條規定浦東新區行政審批局不承擔行政復議和行政訴訟責任時，卻又推翻了行政綜合許可的獨立法律地位。從上述規定看，似乎各單項許可與行業綜合許可是兩條平行線，互不相干，但事實上兩者從法律關系上來看，卻是完全糾纏在一起，根本無法分清彼此。這也充分體現出了“一業一證”改革試點的試驗性特征。正如學者所言，行政法學研究與行政法治實踐不能夠割裂，脫離行政法治實踐的行政法學研究是沒有價值的，正確的行政法學理論可以給行政法治實踐帶來正能量。〔29〕這一法治實踐問題，亟待行政法學理論予以回應。

2.行業綜合許可是獨立行政行為嗎？

囿于立法權受限等原因，《“一業一證”規定》沒有能較好地處理單項許可與行業綜合許可的法律關系。但能否將行業綜合許可納入傳統行政行為的框架體系，認定為一種獨立的行政行為呢？確立為獨立的行政行為有兩個方面的積極意義：一方面，如趙宏教授所言：“型式化的行政行為成為行政法秩序整體的固定構成，它有效促進了行政法秩序的穩定明確、可預測和可計算性，也因此大幅提升了行政的可理解性與可接受性。”〔30〕另一方面，如能認定為獨立的行政行為，也有利于相對人獲得相應的法律救濟。

行政法學上的行政行為，一般是指“行政主體基于行政職權，為實施國家行政目標而作出的，以作為或者不作為形式表現，能直接或間接引起法律效果并受行政法規制的法律行為”。〔31〕行政行為一般應具備以下法律特征：第一，行政行為具有行政性；第二，行政行為具有單方性；第三，行政行為具有法律效果性；第四，行政行為具有受行政法規制性；第五，行政行為具有可訴性。〔32〕對照上述特征，除第五點“具有可訴性”因《“一業一證”規定》明確否定外，行業綜合許可似已基本具備。關鍵是能否認定行業綜合許可是一個獨立的行政行為。行政行為的獨立性，是指一個行政行為依法成立之后，便是受獨特法規調整的，不能被其他行為所代替的一種行為形態。一個行政行為的獨立性，既表現為它獨立于其他法律行為，也表明它獨立于另一個行政法律行為。〔33〕對于行業綜合許可而言，既要獨立于其他類型的行政行為，還要獨立于行業內的各單項行政許可，才能被認定為一個獨立行政行為。王敬波教授指出，相對集中之后的行政許可權運行模式，則將各個行政機關獨立行使許可權演化為行政審批局和各個職能部門共同完成一個行政許可，以鏈條形式分享許可權。〔34〕此時，行業綜合許可行為的作出，有多方主體共同參與，不同于單項許可僅有一個法定主體。盡管對于申請人而言，收取申請材料和頒發證件的僅是一個行政審批局，但行使實質許可權的卻是各相關職能部門。從法律意義上來看，行政審批局收取申請材料、頒發綜合許可證的行為其實只是形式意義上的許可權，實質意義上的許可決定權卻是由各職能部門行使的。畢竟，“審查和決定是行政許可實施中最重要的環節，它對于實現設立行政許可制度的目的具有重要意義”。〔35〕這時，我們需要關注是否發生了行政行為的吸收現象。行政行為的吸收，系指當前一個行為被后一個行為所替代或覆蓋時，使前一個行為的獨立性失去意義，由后一個行為吸收前一個行為，前一個行為不再作為一個獨立行為對待的法律制度。〔36〕如果僅從《“一業一證”規定》來看，似乎每一個單項許可都保留原有法律關系，并沒有失去法律意義。但從行業綜合許可制度的宗旨和發展方向來看，顯然是要消滅單項許可的法律意義，只保留行業綜合許可的法律地位。“也即一旦喪失對外獨立存在的必要性，單獨的行政許可從外部行為轉化為內部行為的一個程序，從具有最終法律效力的行政行為轉變為階段性行政行為。”〔37〕實現《“一業一證”規定》中所提出的單軌制目標后，我們可以按照行政許可法中傳統許可理念加以理解，即行業綜合許可成為一項獨立的行政許可，原審批部門參與審批工作只是行政內部行為，不再具有對外的法律效力。也即行業綜合許可雖涉及多個主管部門的管轄事項，但仍只是一項行政許可。這樣即可與傳統的行政許可制度相融合，為現行行政許可制度體系所涵攝，無須創設一種有別于現行行政行為內涵的新型行政行為。但從現階段情況來看，以及從鼓勵許可制度創新的角度，應當承認這是一種全新的許可制度，行政許可法中應增設這一新型許可制度。

3.行政審批局是否具有行政主體地位？

有學者指出，行政審批改革實質上是行政體制改革，是行政組織內的制度變遷。行政組織本身是一種行政管制媒介，影響甚至決定著行政審批的過程和結果，行政組織才是行政審批改革需要關注的根本問題，并需要配套的法制構建。〔38〕在浦東新區行業綜合許可制度中，最核心的行政組織即為浦東新區行政審批局，它是否屬于浦東新區政府下屬的行政機關？是否享有行政主體地位呢？

王名揚教授將行政主體定義為“實施行政職能的組織，即享有實施行政職務的權力，并負擔由于實施行政職務而產生的權利、義務和責任的主體”。〔39〕姜明安教授將該組織進一步細分為“行政機關、法律、法規授權的組織及其他社會公權力組織”。〔40〕在傳統行政主體資格理論中，行政主體資格包含四方面構成要件：一是依照法定權限和法定程序而設立的組織；二是具備一定的組織機構和職位人員編制；三是擁有法定的職責權限；四是能夠以自己的名義獨立行使行政權并承擔法律責任。〔41〕從專門承擔行政審批職能的情況來看，從應然的角度分析，浦東新區行政審批局顯然應歸屬于行政主體中的行政機關。〔42〕但實際情況如何，需作學理分析后才能得出結論。

行政主體資格第一個要件是依照法定權限和法定程序而設立的組織。行政機關須是依行政組織法的規定而設置的行使國家行政職能的國家機關。根據2022年3月新修訂的地方組織法第79條第3款規定，縣級政府的局、科等工作部門的設立，按照規定程序報請批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。所謂規定程序，是指《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第9條規定的程序：本級政府提出方案，經上一級政府機構編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準，同時依法報本級人民代表大會常務委員會備案。據了解，考慮到尚處于試點階段等因素，浦東新區行政審批局未經歷上述法定程序。另外，因《“一業一證”規定》第14條規定浦東新區行政審批局不承擔行政復議和行政訴訟職責，第四個要件“能夠以自己的名義獨立行使行政權并承擔法律責任”也無法滿足。因此，就現階段來看，浦東新區行政審批局還不是組織法意義上的行政主體。既然它還不是法律意義上的行政主體，又如何推進行業綜合許可工作呢？這是由于行政主導是現階段我國行政審批改革發展的主要動力。“由于政府大力而持續的倡導和支持，行政權的強制力事實上替代了法律強制力在現實中發揮作用”。〔43〕但從法治軌道上推進改革試點的要求，抓緊完善相關組織法已迫在眉睫。

（二）建構行業綜合許可模式之立法進路

國務院《“一業一證”批復》明確提出，通過“一業一證”改革試點，走出一條照后減證和簡化審批新路徑，建立行業綜合許可制度，為在全國范圍推廣積累一批可復制可推廣的經驗。如果僅以形成一套行業綜合許可的操作流程，并有相應的立法保障為判斷標準，浦東新區的試點實踐以及《“一業一證”規定》的出臺，似可宣稱行業綜合許可制度已初步建立。但是，行業綜合許可制度畢竟是一項未被行政許可法所涵蓋的全新制度，且缺乏相關行政組織法的支撐。在學理上，行業綜合許可尚不符合獨立行政行為的認定標準，行政審批局也未滿足行政主體的條件，無論是從滿足改革本身合法性、正當化的要求，還是為全國推進“一業一證”改革筑牢法治之基，都亟需從行政行為法與行政組織法兩個維度提供立法支撐。當然，如果我國行政程序法能早日啟動制定，相關內容也可以在該法中加以規范。〔44〕

《“一業一證”規定》作為浦東新區法規，雖可變通上位法的規定，但其適用范圍僅限于浦東新區，國內其他地區若要試點“一業一證”改革，仍須通過制定變通上位法的立法才行。全國除了五個經濟特區外，也僅有浦東新區法規享有變通上位法的權限，其他省市大范圍新獲變通立法權的可能性微乎其微，也就無法以變通上位法的方式進行立法，為各地推行“一業一證”改革提供基本的法治保障。“一業一證”改革作為一項國務院支持和推行的重大審批改革措施，按照重大改革于法有據的要求，需對行政許可法與“一業一證”改革法治保障的關系作深入研判，明晰立法保障的途徑及制度設計，以確保改革在法治軌道上有序推進。

1.完善行政許可法相關制度設計

毋庸諱言，法律的穩定性與改革的變動性之間天然存在著一種張力，行政審批改革領域自然也不例外。行政許可法第25條規定，“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”。國務院《“一業一證”批復》明確，根據此條款同意上海市在浦東新區開展“一業一證”改革試點。根據第25條規定，是一個行政機關集中其他行政機關的行政許可權，對照“一業一證”改革試點實際，存在多處不相符之處。第一，行政許可權并未真正集中。根據《“一業一證”規定》第4條第3款規定，浦東新區有關審批部門依據職權或者接受委托，具體負責有關行政許可的受理、審查、決定等工作。浦東新區行政審批局負責行業綜合許可證的具體辦理工作。也即實質許可決定權繼續由原審批部門行使，浦東新區行政審批局只負責制作頒發行業綜合許可證。第二，浦東新區行政審批局尚不屬于行政機關。由于未經組織法規定的法定程序，浦東新區行政審批局性質上還不是行政機關。如嚴格按照文義解釋，該局不是實施第25條規定的適法主體。第三，無法集中國家部委的許可權。第25條中的“有關行政機關”

應為省級及以下政府下屬的行政機關，而一個行業中有些許可權隸屬國家部委，并不能由此轉移許可權。〔45〕為此，《“一業一證”批復》將國務院部門承擔的25項行政許可事項委托浦東新區承擔受理和發證工作。但依據行政許可法第24條規定，行政機關應當依照法律、法規、規章的規定，委托其他行政機關實施行政許可，即行政許可委托還需要通過制定或者修改相關法規、規章加以明確。另外，行政許可法第24條第3款規定，“受委托行政機關在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政許可”，這樣，“行業綜合許可證”上除浦東新區行政審批局簽章外，還應當加蓋相關國務院部門的印章，但這與實行“一業一證”改革試點“一枚印章管準入”的目標相抵觸。從立法目的來看，行政許可法第25條設置“一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”，旨在解決部門職責交叉、權責不清、多頭管理的問題。〔46〕制度設計的主要目標和內容是指在一級政府層面，行政許可權在各類行政機關之間的橫向調整以及相對集中。〔47〕但是，“一業一證”改革試點中涉及的各項許可屬于不同層級、不同領域的許可，且并不存在職能交叉等問題。綜上所述，無論從立法目的來看，還是具體內容規定，行政許可法第25條規定并不能給“一業一證”改革提供充分的法律依據。

另外，全國推廣“一業一證”改革也缺乏明確的法律依據。國務院《“一業一證”批復》明確指出，浦東新區“一業一證”改革要走出一條照后減證和簡化審批新路徑，為在全國范圍推廣積累一批可復制可推廣的經驗。中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》也明確要求積極推進“一業一證”改革，探索實現“一證準營”、跨地互認通用。事實上，從省級政府到地方市場監管局，以及部分國家部委已開始推進“一業一證”改革。比如，2020年9月，《溫州市藥品零售行業“一業一證”實施辦法》施行，在藥品零售行業頒發行業綜合許可證。山東省發布文件，明確自2021年1月起在全省全面實施“一業一證”改革。〔48〕國家相關部委也在推行“一業一證”改革試點。〔49〕

行業綜合許可制度并非原有單項許可的并聯、串聯改革，或者將其視作一種優化營商環境的權宜之計，而是完全打破現有許可格局、改變相關條線許可法律規定的革命性再造，未來或許能提供一整套在規范體系上重構行政許可法許可制度的嶄新框架。章志遠教授認為，應當盡快啟動行政許可法的修改工作，總結行政許可實踐中的有益經驗，將相對集中行政許可制度吸納進行政法典中的行政活動法編。〔50〕

在行政許可法第25條規定以及《“一業一證”規定》不能提供充分的法治保障的情形下，亟需在行政許可法中明確其相應的法律地位，并配套相應的制度設計，推動與保障該項創新制度行穩致遠。誠如學者所言，在涉及審批改革與行政許可法關系的問題上，應以符合形式法治的方式推進實質法治，逐步推進行政審批制度改革。〔51〕

第一，明確行業綜合許可制度，并規定統一有效期制度。如此方可有效緩解行業綜合許可制度在制度創新與合法性之間的張力。《“一業一證”規定》第11條規定，浦東新區建立深化“一業一證”改革長效機制，開展行業綜合許可單軌制改革探索。所謂單軌制改革，簡而言之，即只頒發一本行業綜合許可證，不再頒發單項許可證。目前實際操作中，如當事人提出要求，行政機關依法須另行頒發單項許可證。單軌制與統一有效期制度相結合，將實現一個行業只有一本許可證，也即真正意義上的行業綜合許可制度。該制度創新變通了相關法律、行政法規、部門規章中發放許可證書、許可證有效期等方面的規定，即與現行法律法規中一項許可發放一本許可證、單獨規定有效期的做法不一致，亟需通過修訂行政許可法提供立法支撐。

行政許可法自2004年7月實施以來，除2019年為優化營商環境對個別條款作了修正外，18年來未作過較大幅度的修改。時至今日，國務院通過發布批復決定等方式，充分認可“一業一證”改革的做法，且行政許可法的相關規定確實對審批改革深入推進構成了現實制約。為此，建議在行政許可法第39條增加一款，作為第2款，即：“申請人辦理一個行業多項行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際情況，決定一個行政機關統一受理行政許可申請，并會同各相關行政機關辦理。各相關行政機關決定實施許可的，由該行政機關統一登載各項行政許可事項，并加蓋所涉行業綜合行政許可印章。綜合許可證實施統一的有效期制度。綜合許可證載明的單項許可變更或者失效的，應當同步調整該行業綜合許可證的相應信息。”

第二，修訂完善集中行政許可權條款。“一業一證”改革還有針對多頭審批發證的領域推進“照后減證”的價值目標，其中，將部分適宜合并審批的許可事項予以合并是一條重要的途徑。因此，繼續發揮集中行政許可權條款的作用，對于推進“一業一證”改革仍然有意義。不過，針對“一業一證”改革的特殊情況，行政許可法第25條的規定需作相應完善。根據行政許可法第25條之規定，經國務院批準，省級政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。按照體系解釋，此處“有關行政機關”只能是省級政府下屬的行政機關，并不包括國務院的相關部門。但“一業一證”改革是行業內的各項許可縱向全面整合，目前就已涉及國務院部門負責實施的25項行政許可，現在只能采用委托實施的方式予以實現。有觀點認為，相對集中行政許可應包括橫向和縱向兩個維度的集中，可以包括不同層級政府間行政許可權的集中。〔52〕既然是經國務院批準、各部門認可的，建議明確此處的“行政機關”包含國務院部門。

2.完善行政組織法保障體系

根據上文分析，盡管《“一業一證”規定》作為地方性法規明確規定了“浦東新區行政審批局”這一主體，但它并非組織法意義上的行政主體。從而導致一個悖論，一方面浦東新區行政審批局以自身名義頒發行業綜合許可證，規定統一的許可有效期；另一方面，它又不能獨立承擔法律責任，不能作為復議訴訟的主體。事實上，不解決“浦東新區行政審批局”的法律主體地位問題，作為“一業一證”改革發展方向的行業綜合許可單軌制根本無法推行。

回顧審批改革的歷史，審批主體的法律地位不明晰是一大痼疾，無論是行政審批服務中心還是行政審批局，雖然有關法律、文件明確規定了這一主體，但其法律地位卻是語焉不詳，模糊不清。以往，審批改革作為試點工作，各地政府偏重于追求審批改革的高效便民效果，而往往忽視法治化要求。同時，其深層次原因在于，我國行政組織法立法實踐與理論研究都較為薄弱。〔53〕有學者指出：“行政組織法是行政審批法治化的基底，可以說，沒有行政審批組織的法治化就沒有行政審批的法治化。”〔54〕當前，從法治軌道上推進改革試點的要求出發，亟需完善組織法層面的立法保障。無論是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（以下簡稱地方組織法），還是《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，“既沒有對不同層級、類型的機構職能作出具體規定，也沒有對新型政府機構的出現預留空間”。〔55〕浦東新區等試點地區無法從現行行政組織法中找到將行政審批局設置為行政機關的法定依據。為了推進“一業一證”改革向縱深發展，并為在全國推廣奠定組織法的基礎，有必要探討從國家和地方兩個層面完善相關行政組織法律。

第一，在地方組織法中明確機構類型。當前，地方組織法中，地方政府組織的內容只有一章，粗線條地規定了“縣級以上地方各級人民政府”和“鄉、民族鄉、鎮人民政府”行使的職權。為了更加科學、全面規范設置地方各級政府的職能，有必要單獨制定地方各級人民政府組織法。〔56〕行政審批是地方政府承擔的重要行政職能，長期以來以條線為主的行政審批格局已經不能適應優化營商環境的現實需要，也“沒有及時反映政府職能向服務型轉型的趨勢”。〔57〕2022年3月，全國人大修訂地方組織法時，將“優化協同高效原則”新增為地方政府工作部門的設立原則，為設置行政審批局這類整合性審批機構打開了通道。建議在制定地方各級人民政府組織法時，明確行政審批局這一行政機構類型。同時，明確組織法定原則，“即特定范圍內行政組織的設立權限設定必須在形式上通過法律、法規來進行……若無法律、法規依據，則不得創設新的行政組織類型”。〔58〕堅決杜絕地方政府隨意設立事業單位等組織從事行政審批之類的行政事務。為做好立法銜接，全國人大應當明確規定授權條款，規定國務院、地方人大可以在哪些領域內制定哪些組織規定。

第二，在地方政府工作部門組織條例中明確機構職責。1988年國家機構改革創立了“三定”方案的做法，直接影響了后續政府機構改革乃至行政組織法治保障的路徑選擇，導致行政機構的目標及其管轄權限一般都缺乏明確法律規定。〔59〕地方政府機構自然也不例外，《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》只對機構設置管理原則、程序作出規范，沒有對任何工作部門的職責、權限等作出具體規定，“致使地方政府機構的存廢、變動具有相當大的隨意性，實際情況中難免出現不符合行政體制改革趨勢的機構”。〔60〕為此，建議國務院制定《地方人民政府工作部門組織條例》，規定各級人民政府職能部門的組織類型，并對地方性法規進行授權，以便為不同地方選擇適合當地實際情況的組織類型提供組織法保障。有學者指出：“機構類型化是行政組織法發展完善的前提，唯有從組織機構、職責、運行方式、人員編制等方面完成類型化，才能科學、合理地對不同層級、不同類型的行政組織予以法治化。”〔61〕為此，建議在《地方人民政府工作部門組織條例》中對行政審批局的組織機構、職責、運行方式、人員編制等作出原則性的安排，既可為下位組織法預留立法空間，也可確保審批組織能適應不斷發展變化的復雜局面。〔62〕

余 ?論

“一業一證”改革是浦東新區深化“放管服”改革、優化營商環境的一項重大改革舉措，是繼行政審批服務中心模式、行政審批局模式之后，肩負探索構建新型相對行政模式的重要使命。沈巋教授曾稱：“當中央立法對審批事項進行統一規定之后，有著成熟市場、社會機制或者政府事后管理能力提高較快的地方，在審批改革事項方面就會遭遇中央立法的障礙。”〔63〕誠如斯言，該項改革即與行政許可法相關規定存在一定程度的不一致，在組織法上找不到相應依據。長期以來，學界關于行政審批的研究主要集中于行政審批的實施機制建設、替代性制度建設、行政內部結構設計等如何實施行政許可法的范疇，〔64〕甚少對立法本身的制度設計進行反思。投射到立法實務方面，就是行政許可法實施15年后的唯一一次修正，只簡單增設了非歧視原則等三個條款。習近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據，要發揮立法的引領和推動作用，確保在法治軌道上推進改革。進入新發展階段，我們需要更好地發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用，修訂完善行政許可法的相關規定，構建保障行政審批局正常行使職能的行政組織法體系，積極建構新型相對集中行政許可權模式，為我國行政許可改革走出一條新路。

Abstract： The "One Industry， One License" reform in Pudong New Area is an innovative measure to promote the reform of simplified administration， streamlined procedures and optimized services and business environment. Apart from its general licensing model， Pudong now proposes a third model， i.e. relatively centralized administrative licensing， in which the "One Industry， One License" is a legitimate exploration for better institutional advantages. In addition， it is also sub- ject to theoretical clarifications on the ambiguously legal nature of centralized licensing， lack of basis from the Administrative Licensing Law and the deficiency of guarantee of organization laws. Therefore， relevant institutional design of the Administrative Licensing Law and the guarantee system of administrative organization laws should be laid out to provide legal protection and lay the legal foundation for promoting the nationwide centralized licensing system.

Key words："One Industry， One License" reform; law-making on authorization; administra- tive approval bureau; administrative organization; Administrative Licensing Law; relatively cen- tralized administrative licensing model