對口支援的城市出場

姚尚建　梅杰

關鍵詞：區域合作;對口支援;城市政治;制度優勢;行動

摘 要：對口支援是我國區域一體化的制度優勢。在對口支援的具體事務中，中央政府的角色逐漸讓位于地方政府。從時間維度看，對口支援分別經歷了國家主導下的扶貧、合作、共同發展與富裕三個階段;從政府間關系角度看，我國區域發展的差異性不僅體現為自然稟賦的差異，也體現為省級行政區，甚至市級行政區內部的政策差異，由此對口支援的國家宏觀制度就形成了多任務的政府間合作。隨著城市化的推進與特定區域產業政策的深入，市域日益成為普遍性的治理單元。因此，國家主導下的對口支援任務逐漸下沉，并形成了省級政府統籌下的城市行動。值得關注的是，以城市為主體的對口支援承認省際、省內的區域差異，并通過產業、人事、組織等的互嵌促就多維府際互動，從而實現不同層次、不同特質的支援行動。

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2022）05-0047-11

The Appearance of Cities in Partner Assistance-Policy，Space and Action

YAO Shang-jian，MEI Jie （School of Political Science and Public Administration，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

Key words：regional cooperation; partner assistance; urban politics; institutional advantages; action

Abstract：Pairing assistance is an institutional advantage of China's regional integration. In specific matters，the role of the central government has gradually given way to the local government. In the temporal dimension，partner assistance led by the state has gone through three stages：poverty alleviation，cooperation，common development and prosperity. In terms of inter-governmental relations，the variability of regional development in China is not only reflected in differences in natural endowments，but also policy differences within provincial and even municipal administrative regions. Therefore，the national macro mechanism of partner assistance has formed multi-task inter-governmental cooperation. With the advance of urbanization and region-specific industrial policies，the city as a unit of governance has become a fundamental fact，and the task of state-led partner assistance has thus gradually declined and taken the form of city-based action coordinated by provincial governments. It is noteworthy that city-led partner assistance acknowledges inter-provincial and intra-provincial regional differences，and achieves multi-dimensional inter-governmental interaction in the form of inter-embedded industries，personnel and organizations，thus achieving assistance action at different levels and with special characteristics.

對口支援是黨和政府在長期的區域治理實踐中不斷探索而逐步建立和完善起來的一種援助模式，其在加快區域協調發展、消除絕對貧困、促進民族團結與提升抗風險能力等方面發揮了不可替代的重要作用。在長期實踐中，對口支援不僅充分彰顯了堅持全國一盤棋、調動各方面積極性、集中力量辦大事的顯著優勢，而且體現出中華民族偉大的團結協作精神，使得無論是受援方還是援助方都充分體悟到社會主義大家庭的無比溫暖。

一、問題提出與文獻回顧

從參與主體來看，對口支援既有中央統籌下地方政府、國家部委和中央企業的統一性協同，也有企業、社會組織和公民個人的自發性介入;就典型模式而言，其又包括了東部地區面向西部地區和邊疆民族地區的全面性對口支援，以及針對特大工程或重大突發事件的專項性對口支援。因此，即便在中國如此豐富的公共治理實踐中，對口支援也因其參與范圍之廣和運行歷時之長顯露出極為特殊的一面，從而引起了學界、實務界的廣泛關注。

易于發現的是，對口支援實踐規模與形式的不斷擴大伴隨著相關研究成果的逐步豐富。概言之，現有研究大體上可以分為兩種類型：第一，實務部門對于“做了什么”的回顧總結;第二，學界對于“如何做好”的理論省思，主要包括對對口支援內涵性質、功能邊界、機制模式、利弊功過、績效評估等方面開展的有益探討。從著者身份來看，第一類研究成果多為援助方或受援方政府，尤其是組織、指導、協調對口支援工作的對外合作交流部門和地方志辦公室等組織力量編纂的紀實類報告，例如：《汶川特大地震上海市對口支援都江堰市災后重建志》1《江蘇援藏援疆紀事（1994—2019）》2等。如上著述所涉素材多取自親身參與對口支援工作各環節的親歷者，既有口述、訪談、回憶錄等經驗性材料，又有工作方案、事實案例等實踐性文稿，這些文獻的搜集整理為深入研究對口支援政策提供了大量鮮活的一手資料，從而直接促進了第二類學術產出。學術論著注重運用理性化系統性的敘事方式剖析對口支援實踐，重點闡釋了這一“中國之治”所蘊含的內在機理和運行規律。研究者從各自學科視角出發，研究成果也呈現出多元復合的增長性態勢。朱光磊和張傳彬立足府際關系視角，從“塊塊互動”的橫向政府間關系和“條條主導”下的縱向政府間關系出發，探討系統性完善對口支援制度的可行路徑。3作為公共財政學學者的石紹賓和樊麗明則傾向于把對口支援界定為“一種中國式橫向轉移支付”4，認為它形成了對中央政府主導下縱向轉移支付的橫向補充。在現實層面，災害對口支援制度運行的非法治化表現還引起了賴虹宇、楊森等法學研究者的關注，他們從法治化角度提出了優化這一制度運行的具體設想。5此外，歷史學者、社會學者也先后參與到對口支援的調查研究之中。

概言之，對口支援研究的既有成果普遍具有宏大的理論視野，并在對口支援性質、功能、分類與優化等方面取得了重大進展。然而未能引起足夠重視的是，自1979年對口支援被正式確立為國家政策并成功運用于指導區域治理實踐以后的四十年，恰是改革開放以后中國經濟建設取得巨大成就、城市化水平快速提高的四十年。四十年間，城市在國家治理體系中快速崛起，從而使中央政府在對口支援中的主體角色逐漸讓位于城市政府，基于城市合作的援助模式成為省際與省內對口支援的主要實現方式。因此，考察城市在對口支援政策執行過程中的角色定位與援助機制更有利于把握科層制體系中“對口支援”讓位于“分工支援”的邏輯轉換，并進而探究這一極富中國特色援助模式的演進軌跡。

二、政策集合：國家對口支援的話語流變

守望相助是中華民族的傳統美德。從新中國成立到對口支援納入國家政策話語體系之前，城鄉互助、廠社協作的做法就已經普遍存在。從其話語變遷的歷史軌跡來看，“對口幫扶”“對口協作”“對口合作”“經濟技術協作”等表述方式構成了對對口支援政策體系的擴展與延伸，體現在政策指向上即是從“輸血式”援助向“造血式”援助的模式轉換，以及支援方與受援方從單向資源輸送轉向建立平等合作伙伴關系的理念變遷。不僅如此，對口支援政策還與精準扶貧和西部大開發等形成政策合流。總體上，面向共同富裕目標的多元政策集合從萌芽到成熟經歷了如下的發展歷程。

（一）對口支援的實踐萌發：從產業到區域

中央政府加強邊疆地區管理的行動古已有之。新中國成立以后，廠社對口協作、三線建設等援建做法為對口支援政策的誕生奠定了實踐根基，并通過黨報黨刊的宣傳路徑和全國范圍內的廣泛施行逐漸進入到國家政治話語體系之中。

第一，工業支援農業。事實上，“打破省界、包建工廠”的支援模式在上世紀五十年代末期就已經可覓蹤跡。1959年，處于豫晉交界的河南省林縣姚村人民公社準備創辦工業，但是由于距離本省的工業城市較遠，便向同在太行山腳下的山西淮海機械廠求援。面對“千里迢迢來廠求援的階級弟兄”，淮海機械廠克服困難，不僅慷慨支援了一臺牛頭刨、一臺鉆床、兩臺車床、四十米皮帶、兩臺砂輪機、兩臺鍋駝機、兩臺鍋爐等生產設備，還為姚村人民公社培訓了23名機、鉗、電、鑄工。正是這種一幫到底的工業支援農業模式才使得躍進機械廠得以投產運行。11960年3月20日，《山西日報》發表了一篇題為《廠廠包社 對口支援——論工業支援農業技術改造的新形式》的社論，對經緯紡織機械廠支援張慶曙光人民公社農業技術改造給予充分肯定，并認為“推廣這種協作形式，將會促成國民經濟的普遍高漲”2。三天后，《人民日報》轉摘了《山西日報》的這一社論，從而將廠社對口協作這一新生事物的深遠意義推廣至全國。3通過省級和中央媒體的權威報道，對口支援一詞正式進入到社會生活視野之中。

第二，沿海支援內地。三線建設是中國經濟史上一次極大規模的工業遷移，它既具備時間上的長跨度，又擁有空間上的廣域性。41964年，受日趨嚴峻的國際形勢影響，中央作出調整一線、建設三線的重大戰略部署。值得一提的是，由于戰備和保密工作的需要，并且三線建設的主要形式又是通過沿海支援內地、調整工業布局的形式展開的，所以在當時涉及“三線”的表述中，均用“支援內地”予以代替。三線有大小之分，西南、西北為大三線，各省份靠近內地的腹地為小三線5。作為三線建設的重點項目，攀枝花鋼鐵基地建設正是采用了建設與生產承包制，有關部委和省市“以老帶新、對口承包、支援到底”的建設路徑才使得這座處于大山深處從未有過現代工業建設經歷的城市一躍成為西部工業重鎮。根據中央部署，“鋼鐵由鞍鋼和一冶承包，煤炭由阜新礦務局承包，電力由華東和華北電力管理局承包，建材由唐山水泥廠承包，林業由黑龍江、吉林林業局承包，交通和建工分別由中央兩部所屬單位承包，城市公共設施包括財貿、金融、醫療、公共交通等分別由上海、天津、北京及川滇等省市負責。”6二十世紀六十年代開始的三線建設，其調整改造工作一直延續到八十年代，前后歷時二十余年，普遍進行的跨域支援模式與實踐為對口支援政策的提出做足了歷史鋪墊。

（二）跨域扶貧及國家政策的規范化

對口支援政策的提出是以加強民族團結與鞏固邊防建設為最初動因的。1979年4月25日，全國邊防工作會議在京開幕，烏蘭夫同志代表中央在會上作了重要報告。這一報告把做好民族工作和鞏固邊防直接聯系起來，并提出了北京支援內蒙古、河北支援貴州、江蘇支援廣西和新疆、山東支援青海、天津支援甘肅、上海支援云南和寧夏、全國支援西藏的對口支援方案。1會后，中央以中發〔1979〕52號文件批準并轉發了這一報告。從此，對口支援從地方性實踐上升為國家政策，并延續至今。學界亦普遍把52號文的發布視為對口支援政策啟動的原點。此外，隨著全國人大民族委員會的恢復以及全國西藏工作座談會召開等關鍵事件的推動，從中央到地方形成了加大對邊疆和民族地區支援的統一認識與共同行動，國家通過加大直接投資、提高財政補貼以及建立干部掛職鍛煉制度等多種手段全方位推動對口支援政策落到實處，使得對口支援范圍不斷擴大，工作格局更趨完善。1984年5月31日，第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國民族區域自治法》，其中第61條明確規定，“上級國家機關應當組織和支持經濟發達地區與民族自治地方開展經濟、技術協作”。由此，對口支援又被納入到國家基本法律體系之中，這為對口支援的規范化運行提供了法律保障。從1979年到1984年，對口支援從第一次被確立為國家政策發展到第一次被納入進國家基本法律體系之中，這種從實踐行動到國家政策再到基本法律的上升路徑不僅體現出這一區域協調發展戰略的重要性，也極大程度促進了這一政策的體系化制度化規范化。

同時，在對口支援政策全面鋪開的過程之中，還出現了與扶貧工作和西部大開發戰略等的交叉融合，從而進一步豐富了對口支援的政策體系與工作模式。其基本背景是，隨著市場經濟的不斷深化，東西部地區發展差距也在日漸擴大。為了扭轉這一局面，鄧小平于1988年提出了“兩個大局”的戰略思想。對口支援作為聯系東部地區和中西部地區的最直接政策手段，借助于直接有效的政策工具以及“以心換心”的情感治理2，有力促進了消除絕對貧困目標的實現。1994年，《國務院關于印發國家八七扶貧攻堅計劃的通知》（國發〔1994〕30號）明確要求，“北京、天津、上海等大城市，廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較為發達的省，都要對口幫助西部的一兩個貧困省、區發展經濟。”1996年頒布的《國務院辦公廳轉發國務院扶貧開發領導小組關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作報告的通知》（國辦發〔1996〕26號）則進一步厘清了扶貧協作的主要任務、內容與政策等，并提出了制度化與長期堅持的明確要求。值得一提的是，除了繼續堅持“北京—內蒙古”等省（市）際結對支援以外，國家還新建了大連、青島、深圳、寧波與貴州的扶貧協作關系。這一舉措的象征意義在于，部分城市由于自身經濟實力的增長，開始在國家治理體系中占據重要位置。

（三）對口合作與共同富裕

二十世紀末期以來，國家部委和中央企事業單位對口支援、省內對口支援等新形式的出現，以及對口支援在重大工程、災后重建、疫情防控等多領域的廣泛運用顯示出對口支援在內涵與外延上的不斷拓展。其中的重要變化在于：從“單方受益型”對口支援轉向“雙向共贏”對口合作逐漸取得各方共識，并且在全面建成小康社會以后，如何讓對口支援助力于共同富裕目標的早日實現成為各界對這一政策的新期待。

第一，從對口支援到對口合作。通過中央層面的政治動員，支援方對受援方進行無償援助的單向付出模式一經啟動便取得了良好的經濟和社會效益。但是，這種主要依靠行政指令和政治動員維系的運行機制一定程度上存在著忽略市場規律的客觀不足。隨著實踐的推進，由對口支援轉向對口合作的整體態勢逐漸清晰，并由此形成了兩類較具代表性的對口合作樣態。一是延續型對口合作。自1996年黨中央、國務院作出開展東西扶貧協作的重大決策以來，東部地區與西部地區乃至行政區內部形成了多層次、多形式、全方位的對口支援和對口幫扶格局。在前期對口支援和對口幫扶的基礎上，支援方與受援方建立起牢固的合作關系和情感基礎，基于互惠意義上的深度合作由此呼之欲出。《上海市人民政府云南省人民政府關于進一步加強滬滇幫扶合作攜手參與中國面向西南開放重要橋頭堡建設戰略協議》《內蒙古自治區·北京市經濟社會發展區域合作框架協議》等合作協議的簽訂意味著在前期援建過程中建立起的幫扶關系發生了性質上的轉換1，對口支援關系在進一步的多元領域合作中得以延續。二是指派型對口合作。2017年，《國務院辦公廳關于印發東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案的通知》（國辦發〔2017〕22號）通過行政指派的方式明確了“遼寧省與江蘇省”等三對省際對口合作關系和“沈陽市與北京市”等四對城市間對口合作關系。值得注意的是，無論是中央文件還是權威媒體，過去諸如“京蒙幫扶”等將援助方前置而受援方后置的表述方式正在悄然發生變化，我們傾向于認為這是一種呼吁建立平等合作關系的政策趨勢。并且，在2022年《國家發展改革委關于印發〈革命老區重點城市對口合作工作方案〉的通知》（發改振興〔2022〕766號）中，這一趨勢得到了延續。值得一提的是，在這一對口合作方案中，“贛州市—深圳市”等20對為期近十年的對口合作關系的建立，再次明確了城市在對口支援政策體系中的顯著地位，其重要行動者的角色身份也得到了來自中央的進一步確認。

第二，從精準脫貧到共同富裕。共同富裕是社會主義的本質要求，而對口支援是其重要的實現路徑之一。不難發現，對口支援通過橫向資源流動直面區域發展不平衡問題，從而與中央“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”2的遠景目標形成呼應。多樣化的對口支援方式不僅強化了政府間合作關系的建立，也進一步促進了民間資源的流動，從而形成了縮小區域差距的合力。建黨百年之際，2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告：“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9 899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創造了又一個彪炳史冊的人間奇跡！”3值得注意的是，隨著消除絕對貧困的任務完成，習近平總書記還在此次講話中將“東西部扶貧協作”改稱為“東西部協作”4。稱謂的變化不僅意味著國家由絕對貧困治理轉向相對貧困治理的注意力變遷，而且標志著對口支援政策已經完成從扶貧到合作再到面向共同發展與富裕的階段性演進。

三、糅合與分解：省際對口支援的治域擴大

對口支援的發起體現出鮮明的中央意圖。有學者認為，“對口支援本質上是中國特色社會主義制度下，國家針對區域發展失衡或特定情況下資源供需失衡，通過兩個（含）以上公共權力主體進行資源定向跨域配置的特定治理機制”。5在這一過程中，中央政府憑借其支配性地位要求經濟較為發達的地方政府承擔起幫助欠發達地區加快發展、實現共同富裕的政治任務。在對口支援的諸多模式中，省際對口支援確立最早、規模最大、代表性最強，以它為坐標觀測對口支援實踐的運行機制也因此相對適宜。在壓力型體制的環境中，發軔于中央政府的對口支援，完成了從行政任務、政治任務到政治義務的轉變。在省際對口支援的實操層面，省級政府往往傾向于扮演統籌協調的角色，通過“行政發包制”將支援任務進行再次分配，讓援助方城市與受援方城市“結對子”。這一做法的好處在于，既可以通過政治錦標賽促進援助方城市間的同級競爭以確保對口支援任務的完成，又可以通過驗收考核機制進一步強化自身權威。在這種分工支援模式中，援助方政府城市治理的范圍從本轄區擴大至受援方轄區，從而完成治理地域上的空間聯動。

（一）空間糅合：壓力型體制與對口支援

隨著政治和經濟體制改革的逐步深入，依靠馬克斯·韋伯筆下克里斯瑪型權威維系的動員體制漸漸走向衰弱，在這一背景下，榮敬本等學者主張用分權化的壓力型體制這一概念來理解和闡釋當代中國的地方政府過程。1從角色定位來看，中央政府與地方政府在對口支援政策執行過程中有著不同分工，中央政府或省一級政府是對口支援的發起方，統籌、協調、分工、考核等是其作為上級政府的主要職責;中央以下的省級政府和省以下的市縣級政府作為執行方則肩負起對口支援的具體幫扶職責，并承擔了相應的財政支出責任，即“中央請客，地方買單”。在這一過程中，壓力型體制顯然發揮了重要作用。進一步來說，是政治任務中夾雜的政治義務和情感基礎共同轉化為對口支援運行的動力機制。

一方面，對口支援是政治任務與政治義務的結合體。中國是單一制國家，中央對地方享有至高無上的權威，并通過自上而下的層級政府機構設置得以強化。在對口支援實踐中，上級政府尤其是中央政府往往扮演了政策發起方的角色。面對中央部署的對口支援工作，地方政府普遍以政治任務來對待。這一點可以從地方主要官員的表態中得到印證。對于上海和云南開展對口幫扶與經濟協作，原上海市長徐匡迪認為，“上海是全國的上海……讓沿海發達地區多支持一點中西部地區的發展，上海有義不容辭的責任。上海的態度是鮮明的，堅決服從大局，把支持中西部發展和做好扶貧工作，作為一項重大的政治任務來完成。”2類似強化對口支援“政治任務”屬性的表態在支援方政府的動員會議中屢見不鮮，由此可見，保質保量完成中央交付的對口支援任務是支援方政府尤其是主要官員的基本共識。

在話語體系和政治站位的作用下，對口支援完成了從行政任務到政治任務的轉變3，而這一轉變對于政策執行的益處不言自明。在縱向度的高位推動下，通過中央在多場合、高頻次的文件和領導人講話，對口支援的重要程度被不斷強化。在中央政府看來，“先富帶動后富”是實現共同富裕的必由之路，對口支援是經濟發達的地方政府應盡的一種義務。4站在援助方政府立場，對于中央政府有關對口支援決策部署的貫徹落實效果不僅體現出“政治忠誠”的站位高度，而且有極大可能轉化為職務晉升或榮譽獎勵等政治激勵。因此，“多講政治性，少算經濟賬”成為援助方在對口支援政策這一光榮的政治使命面前占據主導地位的心理和行為取向。由此，兼具政治任務和政治義務屬性的對口支援既獲得了科層體制內充沛的政治勢能，又掌握了府際關系視野下政策執行網絡的實現機制5，在壓力型體制下形成了一股強大的政策驅動力。

另一方面，對口支援是空間融合的催化劑。“空間正義，是社會正義以空間物化方式的形塑，是其立體表征。”6在中國，東西部地區發展不平衡問題長期存在。尤其在西氣東輸、西電東送等重大工程中，西部地區付出的綜合代價與得到的經濟補償不成正比。建立合理的開發補償機制一直是西部地區的重要訴求。此外，自改革開放以來，東西部區域發展差距不僅沒有隨著經濟體制改革的不斷深入而逐漸縮小，反而因東部地區世所罕見的高速發展而不斷擴大。經初步核算，在閩寧協作關系中，2021年福建地區生產總值高達48 810.36億元7，而寧夏的這一數字僅為4 522.31億元8，二者相差近11倍。如此巨大的地區發展差距如果長時間得不到根本性的扭轉，不僅無益于共同富裕目標的實現，而且必然導致相對剝奪感的萌發，而對口支援通過橫向財政轉移支付的形式對于這一訴求給予了最為直接有效的回應。

守望相助既是中華民族的悠久傳統，又是共同體意識的文化表征。在對口支援初期，支援方政府往往是既出錢又出力還出人，卻很難能實現經濟層面上的互惠互利。就此，李瑞昌將對口支援界定為一種“政治性饋贈”1。然而，這種單向度的資源輸送卻并未遭遇援助方政府的普遍抵觸，究其原因，情感因素發揮了重要的文化作用，即發達地區對于欠發達地區空間正義和發展權利實現的關注及重視讓對口支援政策獲得了援助方的心理認同，而且拒斥對口支援的行為在“一衣帶水”的特有文化環境中必然要背負巨大的道德壓力。因此，在中央將對口支援定性為“政治任務”乃至“政治義務”以后，這種情感上的認同進一步轉化為執行對口支援政策的動力，在具體實施者出現倦怠和抵觸情緒時發揮正向激勵作用。

（二）空間分解：行政發包制與分工支援

省際對口支援可概括為“中央發包、省負總責、市縣落實”。空間分解、任務分包的運行機制使得城市這一新興治理單元在對口支援實踐中得以出場。協作不是偶然發生的，而是需要管理的。2中央立足全局，通過結對方式建立起發達地區與欠發達地區間的緊密關系，完成了區域協調發展任務的初次分配;省級政府在受領任務后，同樣效仿中央，要求所屬市縣和省直部門承擔起對口支援的具體任務，自己則主要扮演居中協調的角色，實現了對中央對口支援任務的二次分配。對口支援實踐中體現的這種逐級任務分解與周黎安提出的“行政發包制”極為相似。在自上而下的權威體系之下，發包關系被嵌入進上級與下級之間3，從而完成了對口支援任務的分解。從實際情況來看，這種分解往往是以空間為尺度進行的。

第一，省域治理的初次空間結對。“全黨服從中央”和“下級服從上級”4中體現的央地關系是對口支援政策得以貫徹落實的重要保障。從黨的紀律上看，維護黨中央權威和集中統一領導，既是黨在百年歷史中總結的正確經驗，又是一條嚴明的政治紀律，在這個意義上，貫徹執行對口支援的各項要求是各級黨委履行好主體責任的重要體現。而從政府機構設置上看，各級人民政府是國務院統一領導下的國家行政機關，在法理上國務院可以要求下級機關履行自己的行政意圖。因此，中央具備了將本屬于自己的區域協調發展職責進行層層下派的組織基礎和紀律保障。

對口支援是一項系統性工程，對于資源投入和國家治理能力的考驗不言自明。而中央利用行政發包制進行區域發展不平衡的任務分解，則可以有效減輕國家治理的巨大負荷。52016年底，中辦、國辦印發了《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，對原有的東西部扶貧協作結對關系進行了重新調整，形成了北京幫扶內蒙古、張家口和保定等20對東西部扶貧協作結對關系，并對省（區、市）內結對幫扶工作進行了原則性要求。在中央的統一要求下，援助方與受援方形成了空間上的聯結，援助方將產業、人事、組織等導入至受援方的行政轄區。同時，在社會學家看來，盡管交換與契約總是以禮物的形式達成，理論上這是自愿的，但實際上，送禮和回禮都是義務性的。6因此，受援方在“禮尚往來”文化環境的浸潤下，也開始對援助方進行資源、情感等方面的“回贈”。由此，地理上往往相隔甚遠的兩個治理單元通過對口支援建立起穩定、友好、互惠的合作關系，并形成了空間上的聯結。

第二，市域治理的二次空間匹配。事實上，中央對于省際對口支援實施的是“兩頭管理”，即工作重心放在結對關系的確立和任務完成后的考核驗收上，而對支援方政府采用何種工作機制完成對口支援任務則給予了充足的執行裕度和政策空間。這種“八仙過海，各顯神通”的管理模式同樣被省級政府采納和沿用，通常做法是省級政府向所屬地市進行對口支援任務的二次分包，讓支援方經濟條件較好的城市與受援方城市結對。這種做法的好處在于，既可以借鑒市域治理的相似經驗使得這種結對關系更具可操作性和可復制性，又在中央總體部署的基礎上進行了具體措施的細化以更好服務于對口支援任務。

以重大工程對口支援為例，上世紀九十年代，為配合三峽工程建設，大規模的移民搬遷開始啟動。《國務院辦公廳關于開展對三峽工程庫區移民工作對口支援的通知》（國辦發〔1992〕14號）明確指出，“做好三峽庫區移民工作，不僅是湖北、四川兩省的任務，也需要各地區、各部門的廣泛支持”。1993年12月，三峽工程移民工作會議在京召開，進一步明確了各部委、各省市的對口支援任務。僅就浙江省而言，根據會議要求，浙江省重點支援四川省涪陵市（現重慶市涪陵區）、上海市與浙江省寧波市重點支援四川省萬縣市五橋區（現屬重慶市萬州區）。如表1所示，浙江在對口支援涪陵的過程中，就采用了行政發包制的做法進行了任務分解和二次結對。伴隨著對口支援任務的下沉，整體性的目標得到進一步細化，既鼓勵了地方創新，也便利了績效考核，最終為三峽移民工作的圓滿完成提供了有力支撐。

四、城市行動：面向發展的多維府際互動

在國家治理實踐中，市域日益成為普遍性的治理單元2。在此背景下，國家主導下的對口支援任務逐級下沉，并形成了省級政府統籌下的城市行動。在多向度的對口支援實踐中，產業、人事、組織等作為對口支援的重要元素在江蘇省內支援、對口援藏和對口援疆等具體實例中顯示出城市這一行動者的價值與能量，從而在多維府際互動中直面發展這一重大問題。

（一）南北掛鉤：省內互助中的城市出場

由于資源稟賦、地方政策差異以及地方行政區劃的跨區域、跨文化特征，我國區域發展的差異性不僅體現在東西部差距，也體現在省級行政區，甚至市級行政區內部，因此對口支援的國家宏觀制度就形成了多任務的政府間合作。在某些地區，省級政府既是省際對口支援的參與者，又是省內對口支援的發起者。而作為省內對口支援的主體，城市政府已經逐漸成為任務的承接者，并率先以城市的名義進行市域協同。

在全國范圍，省內的對口支援也多凸顯城市主體作用，如廣東省的深圳就對口幫扶河源、汕尾，但是城市間的對口支援有一個逐步強化的過程。以江蘇省為例，上世紀八十年代，以“南北掛鉤”為名的江蘇省內對口支援開始萌發。這一時期，江蘇省委、省政府提出了“積極提高蘇南、加快發展蘇北”的區域發展戰略，鼓勵市縣加強合作，共謀發展之路。從合作形式上看，“一是南北掛鉤，對口支援。南京—徐州、蘇州—淮陰、無錫—鹽城、常州—連云港分別結成對子，相互支援，開展經濟技術協作。二是以南支北，以北助南。1984年開始，蘇北13個財政補貼縣和蘇南10個經濟實力較強的縣開展‘南北合作、對口支持的活動。”1不難看出，在市領導縣體制的初期，在這種省級框架下的南北協作中，市縣任務還經常交織。而到了二十一世紀，以市為主的對口支援體制得到強化，2001年，蘇北區域發展座談會在新組建的地級淮安市召開，會議就蘇北地區如何充分發揮后發優勢展開了集中討論。2會后，《中共江蘇省委、江蘇省人民政府關于進一步加快蘇北地區發展的意見》（蘇發〔2001〕12號）確定了南京與淮安、蘇州與宿遷、無錫與徐州、常州與鹽城、鎮江與連云港的市級掛鉤合作關系。由此，江蘇省內對口支援中的城市合作模式通過指導性文件的形式得到確認，并有了制度化的組織、機制保障，大大推動了對口支援工作向縱深發展。從實際效果來看，蘇南地區向蘇北進行了較大規模的產業轉移，通過項目制等多種方式將人才、資金、技術等生產要素導入至蘇北，從而有力支持了蘇北地區的經濟社會發展。

（二）雙向交流：對口支援中的干部掛職

在對口支援中，干部交流是一項重要的人事制度。這種制度既體現為東部地區選派優秀干部到邊遠貧困地區工作，也包括邊遠貧困地區干部到東部省市掛職學習。以西藏為例，干部援藏歷來是對口援藏的重要組成部分。第七批援藏干部總領隊王奉朝曾說，“西藏最缺的是人才，甚至連人都缺。”3這不僅是西藏人力人才匱乏的現狀，也是對口援藏工作亟待解決的重大問題。

長期以來，中央及各地方政府對干部援藏工作的開展與實施給予了高度關注。《西藏和平解放與繁榮發展》白皮書顯示，1994年至2020年，對口援藏省市、中央國家機關及中央企業共選派9 682名優秀干部援藏，4極大改善了西藏干部短缺的局面。其中，選派東部地區城市干部到西藏工作，是一種較為常見的人事安排。一般而言，援藏干部結束任期回到原單位以后，其對口援藏的工作經歷將被組織部門視為其個人后期人事任用的重要依據，其中有相當部分援藏干部獲得了一定的職務和職級提升。除此以外，援助方政府還通過“長期支援、自行輪換”的辦法，力爭形成各兄弟省市長期幫助西藏發展的工作機制。正是由于援助方城市給予了大力支持和高度配合，有組織、規模化的黨政干部和專業技術人員進藏工作才成為可能。一言以蔽之，干部援藏為緩解西藏人力資源匱乏現狀發揮了重要作用，有力支持了西藏經濟社會發展。

對口援藏中人力資源扶持的另一重要舉措是選派西藏干部赴內地掛職鍛煉和跟班學習。在教育、衛生等對口援藏重點領域，雙向度的干部交流使得西藏干部進一步開拓視野、學習經驗。在教育領域，2017年5月，那曲市比如縣歷史上規模最大、時間最長、跨度最大的駐點培訓正式啟動，19名校（園）長在寧波市第八批援藏干部楊周宏的協調下來到寧波參加為他們量身定制的培訓項目，通過校長論壇、教育沙龍和實地參觀，系統學習寧波的教育經驗。5通過沉浸式學習，比如縣的教育管理者得以學習沿海城市先進的教育理念、借鑒良好的教育經驗，最終服務于教育質量的改革提升。在醫療衛生領域，援助方和受援方普遍堅持“請進來授課”和“派出去培訓”相結合，通過設立專項資金等方式，不僅邀請醫療專家赴藏指導工作，而且選派西藏優秀醫療人才赴北京、上海等大中城市學習進修，系統提升醫療水平，為西藏打造“帶不走的醫療隊”。

（三）雙線模式：城市出場中的央地互動

在我國這樣的單一制國家，堅持黨的領導、發揮制度優勢是破解國家規模治理難題的重要法寶。對口支援中的城市合作遵循中央統一領導、地方發揮比較優勢的基本思路。在對口支援制度化的過程中，中央政府的宏觀調控與政策布局是這一制度得以穩健實施的關鍵保障。

歷史反復證明，堅持黨的領導是對口支援取得實效的根本保障與勝利路徑。以對口援疆為例，2000年，中央新疆工作協調小組成立。起初，該小組由中央政法委書記擔任組長，國務院、新疆維吾爾自治區、公安部、國家發改委等多部門共同參與。1十八大以后，又改由全國政協主席擔任組長。2020年9月，第三次中央新疆工作座談會在京召開，習近平總書記在座談會上強調，“各援疆省市要加強同新疆協調配合，長期堅持對口援疆，提升對口援疆綜合效益。”22021年9月召開的第八次全國對口支援新疆工作會議中，中共中央政治局常委、全國政協主席、中央新疆工作協調小組組長汪洋再次明確，“對口援疆是黨中央交辦的重大政治任務。”3從中央層面的協調小組，到聚焦新疆事務的座談會、工作會，高規格、高配置的背后體現出中央對于新疆工作的一貫重視，體現出中央始終是對口援疆工作最堅強的組織保障。

在地方層面，對口援疆工作在前線和后方共同展開，并通過支援方在受援地建設指揮部的形式實現組織嵌入，在分工支援過程中，城市出場也得以完成。事實上，對口援疆早在1979年就已經正式提出，并于1995年發展為全國性的對口支援。2010年3月和5月，全國對口支援新疆工作會議和中央新疆工作座談會召開后，對口援疆工作面臨重大調整，全國十九省市與新疆十二地州結對力爭在2020年前確保新疆實現全面建設小康社會目標。為了更好對接受援方的項目需求，支援方政府普遍采取了在本地成立領導小組、在受援地建設指揮部的前后方聯動模式，通過形成工作合力共同推進援疆工作取得長足發展。以浙江省為例，在后方，根據《浙江省人民政府辦公廳關于成立浙江省援疆工作領導小組的通知》（浙政辦發〔2005〕72號），省政府決定成立浙江省援疆工作領導小組，組長由副省長擔任，省政府副秘書長以及省發改委副主任擔任副組長，成員包括省委組織部、省經貿委等多個部門的主要領導同志，下設領導小組辦公室負責對口援疆工作的具體開展。在前線，援疆工作由浙江省對口支援新疆阿克蘇地區和兵團第一師指揮部負責日常管理，并成立市級援疆指揮部，形成了“一對一”對口援建機制（如表2所示）。此外，在組織領導上，援助方和受援方還通過高層互訪、實地調研、簽署協議等多種形式不斷強化合作關系。值得肯定的是，這種前線有抓手、后方有保障、前后聯動合作機制的建立，使得相距數千公里的浙疆兩地建立起穩定的合作交流平臺。以對口援疆為契機，兩地城市間經濟、技術、人才交往日益密切的同時，也通過“組團式”援疆促進對口支援工作持續改進和完善。

五、結 語

在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平總書記莊嚴宣告：“我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。”1在國家全面建成了小康社會以后，作為一項長期性的國家治理與區域發展制度，對口支援也進入到了新的歷史階段。而城市，尤其是發達地區的城市，日益承擔了對口支援的主體責任。以深圳為例，深圳市的對口支援專項資金按性質用途分為：援疆資金、援西藏和援四川甘孜藏區資金、援三峽庫區巫山縣資金、對口廣西扶貧協作資金、省內精準扶貧資金、省內全面對口幫扶資金等。2不難發現，從資金、資源到人事，城市間的互動機制日益強化。這也充分說明，在基于城市合作的對口支援中，城市政府不僅僅是國家、省級政府任務的承擔者，也是自主介入跨域發展的積極行動者。而在國家層面，需要正視中國城市化的階段性成就，正視中國基于城市發展的區域戰略，正視地方政府的行動智慧與治理能力，從而更好發揮對口支援的制度優勢。

責任編輯：張昌輝