閩粵兩地僑批檔案政府規章的立法比較與啟示

葛博強 陳祖芬

摘? 要：我國現有的福建、廣東僑批檔案保護規章為當地保護與利用僑批檔案工作的開展提供法律保障。選取福建、廣東兩省僑批檔案政府規章的條文，運用比較研究法對兩省僑批檔案政府規章的定義與收集范圍、保護原則、保護主體的責任與義務、數字化問題、利用問題和特色內容進行分析并比較其異同點，總結地方立法的經驗與不足，為我國僑批檔案立法提供啟示和借鑒。

關鍵詞：僑批檔案;地方政府規章;立法比較

Abstract：? The existing regulations on the protection of Qiaopi Archives in Fujian and Guangdong provide legal protection for the local protection and utilization of Qiaopi Archives. This paper selects the provisions of government regulations of Qiaopi Archives in Fujian and Guangdong provinces， and uses comparative research method to analyze the definition and collection scope， protection principle， responsibility and obligation of protection subject， digitization problem， utilization problem and characteristic content of government regulations of Qiaopi Archives in the two provinces， and compares their similarities and differences， summarizes the experience and disadvantage of local legislation， and provides enlightenment and reference for the legislation of Qiaopi Archives in China.

Keywords：? Qiaopi archives; Local government regulations; Legislative comparison

《福建省僑批檔案保護與利用辦法》（以下簡稱《福建辦法》）自2021年12月1日起施行，《廣東省僑批檔案保護管理辦法》（以下簡稱《廣東辦法》）自2018年1月24日起施行，《廣東辦法》是全國第一個出臺的關于世界記憶遺產保護的地方政府規章。

1 閩粵兩地政府規章出臺背景

2013年，福建、廣東兩省聯合申報的僑批檔案被列入《世界記憶遺產名錄》（以下簡稱《名錄》），這是福建、廣東兩省首個被列入世界記憶遺產的項目。根據聯合國教科文組織出臺的《世界記憶——保護文獻遺產總方針》的條款規定，被列入名錄的文獻遺產如果沒有完善的保護和管理機制，并且其安全完整性遭到損害，需要對該項遺產的保護機制進行整改，情節嚴重者面臨著被《名錄》除名的風險。

廣東、福建兩省聯合申報并入選《名錄》的僑批檔案約16萬件，其中廣東的僑批數量約15萬件，福建的僑批檔案共1萬余件。錢淑儀（2018）指出目前三分之二以上的僑批檔案為社會組織或者個人收藏所有，其中廣東省的15萬件僑批檔案中，約5萬件由公立機構保存，約10萬件由社會組織或私人博物館保存[1]。由于缺少對僑批檔案的管理與保護的規范，由非官方保存的僑批檔案面臨著損毀、丟失、外流等風險。廣東、福建兩省相繼以政府規章的形式組織立法工作，希望能為僑批檔案的管理與保護提供法律保障。2018年，廣東省頒布《廣東辦法》，這是國內首部由政府制定頒布的關于記憶遺產保護的政府規章，開創了中國世界記憶遺產保護法制化、規范化的先河。2021年，福建省頒布《福建辦法》，為僑批檔案的規范化保護與利用提供法律保障。

2 閩粵兩地僑批檔案政府規章內容比較

《福建辦法》共27條內容，《廣東辦法》共16條內容。兩份規章的主要內容包括：制定依據;僑批的定義和收集的范圍;檔案保護原則;各保護主體的責任與義務;法律責任;僑批檔案的利用問題;開展數字化工作和其他規定等。

2.1 閩粵兩地僑批檔案概念、范圍與保護原則比較。僑批檔案的定義不同。《廣東辦法》規定了從清代至上世紀70年代末為僑批檔案產生的時間范圍，除了兩省法規所共同規定的信件、票據、證書、賬冊、照片、印章等載體外，還包括譜牒、廣告、匾額等載體也被認定為屬于僑批檔案。《福建辦法》則沒有規定僑批檔案的產生時間，除了上述二者包含的載體外，還將文書列入僑批檔案的范圍。由此可見，《廣東辦法》對于僑批的定義范圍更加細致廣泛。由于海外華人華僑在寄送僑批的時候，需要附上與信件相關聯的物品，因此福建廣東兩省在僑批檔案的定義方面不僅僅局限于信件單一形式的載體，擴大了僑批檔案的載體范圍。僑批的產生范圍還包括在從事僑批經營管理中產生的僑批檔案，寄送信件的僑批局或者其他的民間機構在業務來往的過程中，形成賬冊、廣告、票據、照片、證書、譜牒、印章、匾額等，也是僑批檔案的組成部分。

僑批檔案收集范圍不同。《廣東辦法》僅適用于15萬件已收錄于《名錄》且館藏保存的僑批檔案，并且規定除已收錄于《名錄》的15萬件僑批檔案外，由其他單位或者個人保管的僑批檔案從進館之日起納入《廣東辦法》的管理范圍[2]。與《廣東辦法》相比，《福建辦法》收集的范圍不僅僅局限于已收錄于《名錄》的僑批檔案，一是目前福建省收錄于《名錄》的僑批檔案僅1萬件，還有大量的僑批檔案散落在民間，所以法規的出臺不僅是對已經集中保管的僑批檔案的保障，也是對未被收藏于檔案館散落在民間的僑批檔案的保護。二是散落在民間的僑批檔案是僑批檔案收集工作的重難點。此外，兩省的辦法中共同提到了鼓勵社會組織或個人向檔案館捐贈或寄存僑批檔案的做法，對捐贈者予以嘉獎等措施，有利于僑批檔案的保護。

《福建辦法》與《廣東辦法》的制定依據和保護管理的原則一致。從制定依據來看，兩省都是以檔案法和文物保護法為依據，因為僑批不僅是檔案而且也具有文物屬性，同時也是參照相關的檔案法規和世界記憶遺產的公約規定修訂的辦法，可見其制定依據重要性。明確保護管理的原則規定了檔案工作的原則以及確保檔案的完整、安全與可靠性的要求。

2.2 閩粵兩地僑批檔案各保護主體的權責義務比較。《福建辦法》與《廣東辦法》在明確省人民政府、檔案主管部門、保管單位及個人的責任與義務的規定上存在差異，從行政機關、保管單位以及個人來劃分權責主體。

2.2.1 政府部門和檔案主管部門的權利與責任。兩省法規的制定單位不同。《廣東辦法》的制定由省人民政府編制并公布，再落實到各縣市實施，并且人民政府負責制定到實施貫穿全程，體現省政府對立法工作的重視。《福建辦法》由省檔案主管部門編制，省政府負責規劃實施，再落實到各縣市執行，法規的制定由省檔案主管部門負責更具專業性和針對性。兩省根據自身工作特點和實際情況組織制定法規工作。兩省檔案主管部門的工作內容有所不同。

一是在僑批檔案的利用方面。《廣東辦法》利用僑鄉優勢，提出檔案行政主管部門要充分利用當地資源積極開展僑批檔案的對外交流工作，搭建溝通的橋梁以提升僑批檔案在海外的關注度，吸引海外華僑對僑批檔案現狀的關注。《福建辦法》則提到各檔案主管部門可根據實際情況，因地制宜，開展僑批檔案的相關工作[3]。

二是在僑批檔案的保護方面。《廣東辦法》規定檔案行政部門定期對轄區內的僑批檔案保存情況進行檢查和報備，如有發現安全隱患可及時采取搶救措施[4]，保障了僑批檔案的存放安全。《福建辦法》建立僑批檔案備案登記制度，規定縣級以上檔案主管部門應定期對本行政區域內僑批檔案相關情況進行調查和登記[5]。

三是政府部門的經費保障。《福建辦法》規定了縣級以上的政府可根據僑批檔案保護與開發利用的實際情況制定所需的經費并列入政府預算予以統籌保障，這項舉措對于僑批檔案的保護管理與開發利用工作的展開提供了經費的保障，有利于相關工作的順利開展。《廣東辦法》中并未提到經費保障方面的內容，但是鼓勵社會組織和個人通過捐贈等方式設立僑批檔案保護基金，用于僑批檔案的保護管理、研究和開發利用[6]。

四是僑批檔案所有權的變更。《福建辦法》在《廣東辦法》規定列入《名錄》的僑批檔案所有權變更需要向檔案行政管理部門報備的基礎上，對報備的時間期限限制在60天范圍內，此規定有利于及時知曉僑批檔案的去向，便于管理，同時在文中提到鼓勵社會組織和個人配合僑批檔案相關情況的調查工作[7]。兩省辦法的起草編制到貫徹實施需要橫向的同級部門之間的合作，也需要縱向的上下級部門之間的密切配合。

2.2.2 保管單位以及個人的責任與義務。兩省保管單位以及個人的責任與義務有所不同。

一是在僑批檔案的保管環境與個人權益方面。《廣東辦法》規定僑批檔案所有權人或者保管人應當妥善保管僑批檔案并且鼓勵社會組織與個人向檔案館捐贈或寄存僑批檔案，同時明確雙方的權利與義務。《福建辦法》特別規定保管單位要按照國家標準配置僑批檔案的保管環境，在強調科學管理的同時指出依法保障僑批檔案保管單位與個人的合法權益[8]，這些權益是在保障僑批檔案的完整與安全的基礎上所享受的。

二是各保管單位開展交流工作方面。《福建辦法》指出僑批檔案保管單位可以根據各自身業務范圍，開展僑批檔案的學術研究、開發推廣、共享利用、宣傳教育、展覽展示、交流合作等工作[9]，《廣東辦法》鼓勵各單位積極開展館際間的合作交流活動，與其他有條件的單位例如高校、博物館等開展對僑批檔案的開發與利用的研究工作，并且提出與之合作的單位應該充分尊重相關單位的合法權益。

2.3 閩粵兩地僑批檔案利用與法律責任比較

2.3.1 僑批檔案信息化建設。《廣東辦法》中提到建立全省僑批檔案管理信息系統，進行數字化管理。《福建辦法》在此基礎上提出了建立區域性的僑批檔案信息共享數據庫，建立信息共享平臺，實現互享互通。

2.3.2 僑批檔案資源開發與利用。兩省法規注重僑批檔案資源的開發與利用。《福建辦法》規定各保管單位和檔案主管部門可根據自身的特點與業務范圍對僑批檔案的資源進行開發與利用，開展館際間跨區域的交流活動。《廣東辦法》則提出開展僑批檔案管理的咨詢服務，同時鼓勵社會組織和個人參與僑批檔案的開發與利用工作。兩省法規在僑批檔案資源的開發與利用方面各有不同的側重點。

2.3.3 閩粵僑批檔案立法特色內容。兩省的法規各有自身的特色內容。《福建辦法》中規定單位與個人要合法使用記憶遺產的標識，同時指出保障由聯合國教科文組織世界記憶遺產項目機構認證或政府部門授權的民間組織的研究與交流工作的條件，鼓勵其開展國際性的交流活動。《福建辦法》對條例中出現的專有名詞進行解釋和限定范圍，對僑批檔案世界記憶標識的所有權進行解釋。《廣東辦法》提出開展僑批檔案的對外交流工作，鼓勵建立僑批檔案專項基金會。

2.3.4 僑批檔案的法律責任問題比較。兩省法規在明確法律責任方面，福建法規更為細致。一是兩省辦法共同提到了對違反規定所需擔負的法律責任，以及對做出巨大貢獻的社會組織與個人進行表揚或獎勵的措施。二是《福建辦法》在《廣東辦法》的基礎上對法律責任的獎懲措施進行細分，除了獎勵措施外，還特別強調對違反僑批檔案所有權發生變更未在規定時間內上報的主體責令改正，對于不規范使用世界記憶遺產標識的責令改正。三是《福建辦法》中強調對國家機關的工作人員違反規定所擔負的法律責任，而《廣東辦法》中并未提到。

3 閩粵兩地僑批檔案政府規章立法啟示

3.1 國家立法時機已成熟。國家性的法律出臺有利于開展僑批檔案的保護工作，完善僑批檔案保護與利用體系，提升僑批檔案在全國范圍的關注度，也體現國家對華人華僑工作的重視程度。

3.2 廣東可考慮修訂法規，完善法律機制。廣東省僑批檔案保護辦法于2018年出臺施行，作為全國第一個世界記憶遺產的地方性法規。隨著僑批檔案保護工作的深入開展，工作的內容更加精細化，在此過程中會出現某些問題的處理措施在法規中無據可循的現象，因此需要更加完善和規范的法規支持僑批檔案保護工作的順利開展。在僑批檔案保護利用工作中需要通過法律來對各主體的行為進行規范和制約，《廣東辦法》對各主體違反條例所需擔負的法律責任并未展開說明，不利于僑批檔案的保護與利用。

3.3 量化法律責任，增加剛性條款。2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》中提到對違反規定的各主體的處置辦法，對于玩忽職守、擅自買賣交易、篡改等非法行為進行警告和一定數量的罰款，情節嚴重構成犯罪的依法追究刑事責任。閩粵法規可在《檔案法》基礎上，根據僑批檔案的工作特點制定詳細的法規條例。量化的法律法規可以更好地衡量違法者的法律責任，剛性條款提升大眾對法律的敬畏感。

3.4 閩粵兩地僑批規章可增加地方特色。閩粵兩地在制定政府規章時可以多突出地方特色，使得規章內容可精準反映本地區實際情況和需求，可從當地的文化、風俗、民風等體現立法內容的創新之處。

福建廣東兩省的僑批檔案有所區別，因地緣影響分別形成閩南語系和粵語系的僑批檔案，這兩派系的華僑外出地域不同，寄回的僑批構成成分也不同，閩南語系的華僑主要以東南亞等距離較近的國家為目的地，粵語系的華僑主要以美洲、澳洲等距離較遠的國家為主，閩南語系的華僑通常直接將銀錢寄回并且寄信頻率高，粵語系的華僑因為距離遙遠銀錢貴重通常以支票的形式寄回并且寄信頻率低。閩粵兩省的規章可根據實際情況展現地方特色文化，避免僑批檔案保護辦法同質化。

3.5 帶動其他世界記憶遺產法規的出臺。目前，中國共有13項的檔案文獻遺產入選世界記憶遺產名錄，但是只有僑批檔案有相應的地方政府規章支持保護與利用工作的開展，其他的世界記憶遺產項目還沒有出臺相應的法律法規。例如《本草綱目》《黃帝內經》等單體文獻遺產被保管單位完整保存，未面臨著保管安全等風險可能不需要出臺相應的法規。僑批檔案由于大量分布在民間，所以亟須法律保障。《廣東辦法》的順利出臺與實施為國內其他世界記憶遺產保護辦法的出臺提供了經驗指導，在充分的實踐中總結普適性的規律與特點，以推動全國性世界記憶遺產項目的保護法規出臺。

參考文獻：

[1]錢淑儀.保護列入《世界記憶名錄》檔案的立法實踐——《廣東省僑批檔案保護管理辦法》解讀[J].中國檔案，2018（06）：22-23.

[2][4][6]廣東省僑批檔案保護管理辦法[J].廣東省人民政府公報，2018（04）：2-4.

[3][5][7-9]福建省僑批檔案保護與利用辦法[N].福建日報，2021-11-04（008）.

（作者單位：葛博強，福建師范大學社會歷史學院;陳祖芬，莆田學院文化與傳播學院 來稿日期：2022-02-26）