農村“三權分置”抵押貸款的困境與對策

孫淑萍

農村金融是推動農業技術發展的重要因素，政府為解決農戶融資難、無抵押等難題推行了“三權分置”制度，但是在實際推行過程中仍存在很多不足。本文將對農地經營權抵押的現狀、困境進行分析，針對“三權分置”推行中存在的問題制定解決對策，以改善農地經營權抵押貸款困難的現狀。

農地的擔保融資以及生存保障功能應怎樣平衡以及能否設定抵押等問題一直是社會的討論熱點。怎樣在符合政策并尊重農民意愿的情況下，因地制宜發展規模化農地，有效發揮耕地的資本功能是目前亟待解決的難題。中國農村土地制度的發展經歷了實踐先行、法律回應、政策指導。從部分嘗試到全面實施，再加上中央政府公報和重要文件的主推，將部分可推廣、復制的經驗及做法進行總結。然而，進退兩難的是農業經營權的抵押貸款仍然存在很多障礙，導致抵押工作進展緩慢。因此，有必要從“分權”的角度進一步澄清政策執行中的困難，并在法律層面上解決這些問題。

一、農地經營權抵押貸款的現狀與困境

“三權分置”是指對農地經營權、所有權、承包權進行分置，發揮經營權的作用但保留了集體組織成員權，以達到激活土地、提升土地流轉速度的目的。這是一個現實的選擇，符合理論上的權利結構，并激活了生產要素。但是“三權”模式下農地經營權抵押貸款的情況并不樂觀，對土地權利進行改革不等于解決了農地經營權抵押問題。

（一）農地經營權抵押貸款的現狀

農地經營權抵押貸款的推廣主要受到土地級差收益的影響。歸根結底，貸款人關心的是農業用地的盈利能力和價值。 如果抵押品沒有足夠的“吸引力”，農民和經營者僅依靠市場調節很難實現其融資目標。如今對抵押貸款農地的地理位置要求較高，極差收益較大、土壤及地理位置等條件良好的農地比較適用農地經營權抵押貸款，但是市場不敢輕易介入位置偏僻沒有優勢條件的農地，沒有優勢條件的農地即使在行政力量介入下也看不到市場的影子。我國農地的價值受到用途、分散等特點的限制，部分試點農地多是在政府的干預下才能達成抵押貸款的目的。目前我國農地經營權轉讓以及區域固定性等特點使得農地二級市場的活躍度較低，不僅影響農地變現還使其流動性降低。此外由于我國傳統思想“以地防老”的思想在農民中根深蒂固，農民們對于農地抵押的興趣度不高，一定程度上降低了農地的財產功能以及融資能力。自農地抵押貸款政策出臺以來，農地抵押貸的現象逐年增加，但總體上還是比較少。

農地抵押貸款授信額度受到價值評估的影響。因為農地具有二次流轉難以及用途限制等特點，從貸款人角度看，土地使用權的價值極低，僅以土地使用權作為抵押的貸款只能提供極低的信用額度。此外土地經營權抵押由于沒有專業人員的評估及價格參考使得農地的價值得不到正確評估。成都市溫江區的郭某通過122畝農地經營權抵押貸款62萬元，但是該農地經營的苗木花卉等市場價值遠大于62萬元，銀行敢于貸款也是看中了農地所附帶花卉的市場價值。由此可以看出若農地市場價值較低那么貸款額度則會降低。

（二）農地經營權抵押貸款的困境

《擔保法》《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等立法對于農地承包經營權抵押持否定態度。目前對于農地抵押的規定較為缺乏。農地經營權抵押目前還沒有直接的法律規范，對于相關問題的規定也較為分散。例如：《農村土地承包法》中第三十二條“家庭承包的土地經營權可以進行轉讓、出租等”，“農地承包方可享有土地收益、使用、經營權流轉等權力”。三十四條“承包方是土地經營權流轉的主體”，承包方有權決定是否進行土地承包經營權的流轉。四十九條“通過拍賣等方式承包的土地在取得林權證、經營權證后可享有抵押、出租等權力。”在上述法律條例中明確了家庭承包土地可流轉，然而流轉方式沒有進行具體規定，也不清楚抵押貸款是否符合轉讓方式。雖然國家在推進農地使用權抵押貸款的過程中，以規范性文件的形式發布了相關的實施宣言，在試點地區出臺了相關的過渡性措施，推進了創新試點工作，但這些規范性文件效力較低。立法的不及時以及不清晰導致試點地區制度不規范，因此造成農地經營權抵押的推廣較難。

貸款需求量受到農地適度規模經營主體的影響。從農地價值來看，具有規模經營的農地具有更高的抵押價值。目前農地的經營方式還是以自耕農為主，沒有進行規模經營因此也就無法實現土地資源盤活，同現代化農業發展相違背。《暫行辦法》規定，承包農戶和農業主體可以保證土地經營權，但 “在機會均等、人口均等的承包模式下，承包地非常分散”，承包農戶能夠保證的土地經營權價值太低，導致銀行貸款金額較低。從貸款人角度來看，貸款資金需求量較高的多為規模經營主體，規模經營主體提高土地貸款增信，才能為生產提供更高的經濟收益，才能實現抵押貸款提升的目的。為了建立商業上可持續發展的農村金融機制，必須推動農業和農村生產向現代化、高效率、高附加值的管理方式轉變，形成金融支持產業升級、產業帶動金融創新的農村資本價值鏈循環。中國農村目前的情況是：農民身份仍然受到限制，過分強調農地的保障功能，削弱了農地的處置權，因此難以形成規模化的耕地經營方式。農村土地流轉正在加速，農地具有一定的規模化和集中化，但進展緩慢，由于沒有跨區域的土地流轉平臺，農民仍然只耕種自己的承包地，或從在同一地區工作的親戚和朋友那里租用少量的承包地，造成農地的抵押總體規模小，其融資功能得不到有效發揮。

銀行放貸的意愿受到農地處置難、價值低的影響。《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》規定將農村土地納入了承包耕地的范圍，排除了生態、觀光、休閑農業等土地資源，將抵押財產局限于耕地。農田的價值較低主要是由于農地的高度分散性和對農田使用的嚴格監管，而糟糕的市場分布也影響了農田的價值。因此，在考慮以土地為抵押的貸款時，銀行更注重土地上的附屬物的價值，而不是土地本身的價值。 如果附屬物的價值很低，就更難獲得以土地為抵押的貸款。法律障礙和轉讓的二級市場不足也使種植權難以實現，這是銀行貸款意愿受到影響的另一個重要因素。

農地抵押貸款受輔助性制度不足的影響。因為試點地區的農地抵押處于時間初期，許多配套制度改革明顯滯后，使得農地抵押貸款政策實施不穩定，導致其面臨的風險不可控。

1.農村金融市場供應不足。1996年四大國有商業銀行均退出了農村金融市場，只剩下農業發展銀行這一政策性金融機構，提供國家監管的農業金融服務，并作為農業和農村經濟發展的財政援助分配者。因為職能定位問題，所以在農業生產經營的資金供給上還存在不足，造成資金匱乏現象較為嚴重。2.農地抵押貸款缺乏風險分散機制。比如：農業經營會受到市場以及自然環境的影響，面臨的經營風險較大，然而我國的保險金融機構在農業市場的介入很少，不僅缺乏分散風險的機制，能夠選擇的險種也較為單一，所以銀行機構在涉及農業經營權的抵押交易中面臨著巨大的風險。3.農地的市場價值評估機制不健全。在實際情況中農地的市場價值一般由借貸雙方商定或是政府統一規定。因此可以看出農地經營權的價值評估缺乏市場的介入，往往導致農地價值的評估忽視農民的利益更加注重金融機構的利益。

二、破解農地經營權抵押貸款困境的對策

針對以上“三權分置”在實施中面臨的困難，本次研究將從法律方面進行回應，充分調動借貸雙方的積極性，同時不斷完善農地經營權抵押貸款機制。

（一）對農地經營權抵押貸款效力進行明確，并完善《農村土地承包法》

如上所述，創新試點需要規范性文件進行推進，然而因為法律規定上的不及時和不明確，直接導致農地經營權抵押試點的制度供給不足，最終導致農地抵押貸款的推進較為艱難。所以針對以上現象，政府還需要完善《農村土地承包法》從法律的角度對農地的經營權、承包權分離的改革成果進行鞏固，此外還需要不斷明確農地經營權抵押貸款效力，將貸款的抵押物、用途、條件、主體、處置方式等進行明確，擴大可抵押農地范圍，充分調動雙方的積極性。

（二）需要加強對貸款的刺激，加大培養規模農地經營主體

在上文中提到，想要解決農地抵押貸款推行的阻礙，需要符合銀行貸款的需求條件，提供規模經營的農地進行抵押物貸款。如今，我國的農地經營權主體主要有三種方式，家庭農場、農業合作社、農業企業等。政府需要出臺相關政策鼓勵大家發展規模農業經營主體，不僅能夠活躍農地的流傳市場，還能夠推進農地規模經營，該措施有利于農地抵押的推行。

本文認為推動農地規模化主要有3方面：

1.想要促進農業主體的成長，需要不斷優化稅收政策，提高經營主體的經營利潤激發其積極性。

2.不斷降低農民“以地防老”的傳統思想，加強對農村社會保障體系建設，提高農民長期出租土地經營權的意愿，提高農地規模化經營。

3.為提升農民土地規模化經營的積極性，還可以讓農民參與到經營利益的分享中來，讓農民以入股形式參與經營。

（三）解決二次流轉問題，并建立跨區域的農地經營權流轉平臺

如今，農地經營權主要在朋友、親戚間流轉，農地的流轉規模和時間都較短，農地的流轉主要受到流轉市場以及地理位置的影響，不利于借款人償還貸款，也不利于規模經營主體的培養。為解決農地流轉的問題，還可以建立相關跨區域的流轉平臺，加強對土地流轉的規范化管理。流轉平臺主要對農地流轉信息的發布、審核等進行管理，在農地流轉中進行專業的指導，農地流轉后進行權益保障、農地用途管理等。

建立跨區域流轉平臺主要有以下優點：

1.能夠促進農地經營權流轉的正常進行，降低農地流轉過程中糾紛事件的發生，提高農地流轉的規范化。

2.能夠提高土地流轉信息的公開透明度，方便全國農業生產企業和大型生產企業的結算，解決土地碎片化的問題。

3.能夠加強土地流轉價格彈性機制的建立，能夠根據農地的區域位置、土質條件、氣候狀況等因素調節農地流轉價格。

4.建立流暢的流轉平臺能夠有利于銀行處置農地經營權抵押，提高農地經營權的變現能力。

（四）優化風險控制和補償機制，建立“三權分置”抵押貸款獎勵機制

以政府為主導，對農業金融機構進行正確指導，并經營全國范圍內的農業保險公司，加強對農業半包機構的投入，創建多元化的金融產品，加強對農業經營主體的支持，提高其融資擔保能力。建立“三權分置”抵押貸款風險補償基金，形成非營利性機構即農業土地政策銀行，對專項基金補償銀行發放貸款損失的流程進行明確，充分發揮金融機構的積極作用。政府為了提升農業規模經營主體的增信及擔保服務，為其資金的獲取提供便利，還可以實施融資擔保專項資金。在抵押權處置以及違約處理時進行補償或是收購，以降低放貸風險。低息貸款通過金融擔保組織為大公司提供貸款擔保提供便利。

為確保農地經營權的價值評估合理，需要建立較為完善的評估體系結合市場進行農地經營權評估。為確保農地經營權抵押相關條例的合理規定，可以讓銀行對農地進行信用評價、價值評估、審核等，從而加強了貸款機制運行的可信度。在農地經營權抵押過程中需要明確農地是否屬于“非農化農地”，嚴守法律的紅線對于打破紅線違法違規的抵押現象進行嚴厲打擊并加強監督力度，以防止農作耕地受到影響。

針對風險控制方面，政府可以鼓勵相關保險金融機構提高對農業市場的開拓，依照農業市場中常見的風險自然災害、市場風險等制定合適的險種，有效擴大農業保險的規模和范圍，分散風險加強對農業的保障。此外政務對于農民生產運營得到改善的抵押貸款項目，可以進行相應的獎勵，例如：少征營業稅或是“三權分置”抵押貸款部分的利息免征，這樣還能充分調動農民貸款的經濟性。

（作者單位：浙江金融職業學院）

基金項目

浙江省哲學社會科學規劃課題 （項目編號：19NDJC223YB）;教育部人文社會科學研究青年基金項目（項目編號：17YJCZH151）;浙江金融 職業學院 2019 年度基本科研業務費重點項目（項目編號：2019ZD01）。