財政透明度提高對地方政府債務績效的影響研究

湯非平

摘?要：2015年新《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新《預算法》）的實施，首次將財政信息公開寫進法律，進一步提升了政府預算的公開透明，加強了地方政府債務的信息公開，究竟對地方債務產生何種影響，能否有效提高債務績效？本文利用2012—2016年（除西藏外）30個省級面板數據作為觀測樣本，運用雙重差分模型考察在財政透明度不同的地區，新《預算法》的實施對地方政府債務績效的影響，并探究其作用機制，進一步分析異質性因素對政策實施效果產生的差異。實證結果顯示：相比于財政透明度較高的地區，新《預算法》的實施有效提高了低財政透明度地區的債務績效;新《預算法》的實施加強了低財政透明度地區的人大預算監督，進而提高其債務績效;在新《預算法》實施的政策背景下，政府間競爭提高了低財政透明度地區的債務績效。

關鍵詞：財政透明度;債務績效;新《預算法》

一、前言

地方政府債務問題在我國受到廣泛關注，地方債務彌補了財政資金缺口，促進了經濟增長。但過大的債務規模易導致地方債務違約行為的發生，引發地方的債務違約風險，影響地方政府的財政安全，甚至威脅經濟發展的可持續性。我國地方債務違約行為的發生，不僅是由于過大的債務規模，還可能是因為債務資金使用績效的低下。因此，提高地方政府的債務績效，將債務控制在合理的范圍，減少地方債務違約行為的發生，降低債務風險乃至財政風險具有深刻的現實意義。2015年1月1日實施的新《預算法》首次將財政信息公開寫進法律，以立法的形式保障財政信息公開，規定“四本賬”信息都要向公眾公開，并明確提出細化預算編制，本級一般公共預算、政府性基金預算等支出，按其功能分類應當編列到項，各級人大常務委員會應重點審查經批準舉借債務的使用等情況。以上明確規定包括地方債務在內的政府全部收支都應納入預算，接受人大監督。新《預算法》的實施普遍提高了地方的信息透明度，且低財政透明度地區提升幅度更大，加強預算約束，因此新《預算法》的實施能否有效提高低財政透明度地區債務績效是本文需要檢驗的問題。

二、文獻綜述

國內文獻主要從測度方法、成因與影響、對策幾方面對地方政府債務績效展開研究。

關于地方政府債務績效的測度方法方面：郭月梅和胡智煜考慮了環境變量的影響，利用數據包絡分析與Malmquist指數這兩種方法，對我國地方政府債務支出效率進行測度。金榮學和毛瓊枝運用主成分分析法選取指標，再運用DEA模型測算地方政府的債務績效。金榮學和徐文蕓依據CRITIC法對指標賦權，再考慮項目產出效果的滯后性，采用“投入—產出”分析法測度各地方政府的債務支出效率。胡穗和吳文值以人均政府債務余額作為投入變量，選取直接和間接產出變量，通過兩階段DEA模型評價地方政府的債務績效。王鋒等利用零和收益DEA模型（ZSG-DEA）對我國2013年省級政府債務績效進行測算。張子榮使用一階段包絡數據分析模型，測算我國2012—2018年地方政府債務使用績效。

關于地方政府債務績效的成因與影響方面：洪源等指出，隨著債務規模的擴大，稅收競爭和支出競爭都不利于地方政府債務績效的提高，且地方政府的債務績效有正向的空間溢出效應。李一花等認為財政競爭激烈，地方政府為了吸引外部流動性生產要素，同時防止本轄區內流動性資源的流失，傾向降低稅收努力程度，此時地方面臨的財政壓力擴大，促使其增加債務融資，而對債務支出效率的關注減少;隨著縱向財政缺口的擴大，財政競爭對債務績效的負向影響更加顯著。吳粵等構建了一個包括家庭、中央銀行、財政部門以及廠商四個主體的DSGE模型，推導出債務支出效率與債務風險負相關，隨后通過廣義矩估計方法得出地方政府債務支出效率與債務風險顯著負相關。賈聰聰認為地方政府債務績效的提高可以強化地方的償債能力，降低債務風險。

中國證券期貨2022年6月

第2期財政透明度提高對地方政府債務績效的影響研究

關于地方政府債務績效的對策方面：李一花等認為全國人大預算監督的加強有利于提高債務績效;全國人大預算監督對地方政府債務績效的影響伴隨財政縱向缺口的擴大而呈現非線性特征;利用面板分位數模型發現當債務績效處于適中水平時，全國人大預算監督對債務績效的影響更加顯著。

綜上，目前對于測度地方政府債務績效的研究成果頗豐，債務績效的影響研究大多落實到債務風險，認為其與債務風險負相關，少量文獻從政府競爭視角分析債務績效，對解決地方政府債務績效較低的問題也缺乏系統性考量，因此本文從新《預算法》實施的背景下分析財政透明度的提高對地方政府債務績效的影響，再從該政策背景下分析政府間競爭對債務績效的影響。具體研究如下：一是考察相對于財政透明度較高地區，新《預算法》實施對低財政透明度地區債務績效的影響。二是分析新《預算法》的實施對低財政透明度地區全國人大預算監督的影響，進而對債務績效的影響。三是考慮在新《預算法》實施的政策背景下，政府間競爭對低財政透明度地區債務績效的影響。

三、理論分析

財政透明度越低，公民收集財政信息的成本越高，對政府行為的監督動力越低，社會公眾對政府的約束機制難以有效發揮作用，在“經濟增長”和“官員晉升”的激勵下，地方政府傾向于運用債務資金增加生產建設性支出，而對公眾最為關注的民生領域缺乏增加支出的積極性，一定程度上降低了債務資金的使用效率。財政透明度的提升可以有效降低公眾與政府之間的信息不對稱程度，保障社會公眾的監督權，實現公眾對政府權力的監督，社會公眾通過對債務資金使用情況的監督，規范債務資金的支出行為，提高政府債務資金的使用效率;信息透明化加強了審計監督，提高了審計效率，便于政府審計獲取相關債務的信息，如地方政府債務支出方向、規模、項目收益等，對地方的受托經濟責任履行情況做出相應評價，根據評價結果對未有效承擔經濟受托責任的地方政府追究相關責任人的行政責任。審查與評價、處理與問責形成一個閉環監督系統，有效規范政府對債務資金的使用，促使政府債務支出符合社會公眾利益，提高債務資金支出效率。

2015年1月1日實施的新《預算法》首次將財政信息公開寫進法律，以立法的形式保障財政信息公開，規定“四本賬”信息都要向公眾公開，其中包括公開地方政府債務信息、債務規模、期限結構、項目支出方案、項目收益等，加強地方政府債務信息化建設，提高債務透明度，強化對地方政府債務的管理。新《預算法》規定了債務資金的用途并對其進行編制，一般、專項債務資金都用于公益性資本支出，其支出分別在一般公共、政府性基金預算支出合計線上體現，根據相關用途列入預算科目，實現債務支出管理的規范化。新《預算法》明確指出各級人大常務委員會和人民代表大會應對批準舉借債務的使用情況進行重點審查。實施條例中也提出，財政部門應監督債務資金的使用情況，人大常務委員會審查重點支出的績效情況，各級政府開展績效評價。根據債務資金建設項目的具體情況，審查該項目的社會、經濟效益，開展債務績效評價工作，提升建設項目效益，提高債務資金支出效率。新《預算法》明確指出對違反地方政府債務管理的主管人員給予撤職、開除的處分。明確處罰力度，促使政府在債務管理方面嚴格遵守法規，按照規定披露債務信息，規范資金用途，開展績效評價工作，提高債務績效。

對于財政透明度原本較高的地區，財政信息公開狀況一直較為良好，在新《預算法》出臺之后，其公開財政信息的力度提高相對有限，而對于財政透明度原先較低的地區，由于之前財政信息公開較少，預算約束較弱，財政信息公開的提升空間更大，在新《預算法》政策壓力下財政信息公開幅度更大，財政透明度得到提升，預算約束加強;財政透明度較低的地區，債務資金管理不規范，資金使用效率偏低，新《預算法》的實施強化了低財政透明度地區的預算約束，加強了債務資金的管理，顯著提高其債務績效。

①?溫來成和馬昀利用2015年新《預算法》實施前一年全國各省的財政透明度中位數作為分組標準，財政透明度小于中位數的省份為低財政透明度組，財政透明度大于中位數的省份為高財政透明度組。

②?人均城市道路面積（平方米/人）、人均建成區面積（平方千米/萬人）、城市人均日污水處理能力（萬平方米/萬人）、人均城市道路照明燈數（千盞/萬人）、人均綠地面積（平方米/人）、人均醫療機構床位數（張/萬人）、義務教育在校生數（人）。

理論假說：相對于高財政透明度地區，新《預算法》的實施能夠顯著提高低財政透明度地區的債務績效。

四、模型設定和數據說明

（一）模型構建

本文利用雙重差分法，考察相對于財政透明度較高的地區，新《預算法》實施對低財政透明度地區債務績效的影響，計量模型如下所示：

其中，被解釋變量be代表地方政府債務績效，參照溫來成和馬昀分組做法，確定實驗組和對照組，低財政透明度地區是實驗組，treat=1;高財政透明度省份為對照組（處理組），treat=0①。2015年及以后的年份post取值為1，2015年之前的年份post取值為0。控制變量fde代表財政支出分權，cd為財政壓力，fdi是對外開放程度，density為人口密度，self為財政自給率，tr為轉移支付。

（二）變量說明與數據來源

1被解釋變量

地方政府債務績效（be），本文運用DEAP?21軟件對債務績效進行測算，由于規模報酬不變不符合現實情況，且債務績效衡量的是一定產出下必要的債務投入，因此本文選擇投入導向BCC模型。在測算地方政府債務績效的過程中，最為關鍵的是確定地方債務的投入變量和產出變量，本文的投入指標為人均政府性債務余額，數據來源于Wind資訊、各省審計報告和地方政府債務信息平臺。由于政府債務資金一般用于基礎設施建設和公益性項目，因此選擇如下產出指標②，數據來源于EPS數據庫。

2解釋變量

財政透明度（trans）指標（這個指標是筆者用來分成實驗組和對照組的，所以沒有進行描述性統計分析）采用上海財經大學公布的《中國財政透明度報告》中省級財政透明度指數，由于《中國財政透明度報告》2013年之前公布的財政透明度數據滯后三期，2012年之后公布的數據滯后兩期，因此缺失2010年省級財政透明度的數據，本文采用插值法補充，最后選擇的樣本數據為2012年至2016年。

控制變量（控制變量為后文提到的變量）的計算公式如表1所示，描述統計性分析見表2，數據均來源于《中國統計年鑒》和EPS數據庫。

五、實證分析

（一）基準回歸結果分析

如表3所示，第一列沒有加入控制變量，treat*post的系數為00664，在5%水平下顯著。第二列考慮了控制變量對政府債務績效的影響，treat*post的系數為00690，在5%的水平下顯著，結果都顯示新《預算法》的實施提高了低財政透明度地區的債務績效（理論假說成立）。

（二）識別假定檢驗

1平行趨勢檢驗

雙重差分法要求在政策實施之前，實驗組和對照組的債務績效維持基本平行的時間趨勢。如表4所示，第二列相對于第一列考慮了控制變量對債務績效的影響，其結果均顯示在新《預算法》出臺之前系數估計值不顯著，實驗組和對照組債務績效的差異沒有發生顯著變化，滿足事前平行趨勢這一條件，更進一步地，考慮到各省份在新《預算法》實施之后，政策的落實存在一個漸進過程，新《預算法》的實施對低財政透明度地區債務績效的影響會隨著時間變化顯現差異。第一列和第二列均顯示政策實施后一年的系數估計值大于政策實施當年的系數值，且顯著為正，表明隨著新《預算法》的推進，對低財政透明度地區債務績效的正向效應持續提高。

2安慰劑檢驗

盡管前文考慮了控制變量對債務績效的影響，但本文難以將影響債務績效的因素全部控制，如果這些無法控制的因素與本文所要考察新《預算法》的實施存在重疊，會影響本文估計結果的穩健性，因此為了證明低財政透明度地區債務績效的提高不是由其他非觀測因素造成的，下面對樣本數據進行安慰劑檢驗予以驗證。假設新《預算法》的實施分別在2014年、2013年發生，若treat*post系數依然顯著，則說明2015年不頒布新《預算法》，低財政透明度地區債務績效依然會提高;若不顯著則說明2015年實施的新《預算法》確實能夠提高低財政透明度地區的債務績效。實證結果如表5所示，第二列和第四列相對于第一列和第三列，考慮了控制變量的影響，因此對第二列和第四列的結果進行分析。第二列和第四列分別以2014年、2013年為政策實施時間的結果，treat*post系數均不顯著，說明低財政透明度地區債務績效的提高，確實是由2015年新《預算法》的實施所導致。

3穩健性檢驗

本文通過更換債務績效度量方式進行穩健性檢驗。鑒于地方政府債務績效的核心是債務資金投入產出的對比關系，債務績效的度量方法借鑒洪源等設定本地區地方政府債務資金使用的最終產出為本地區GDP，采用人均GDP與債務增速的比值表示。如表6第二列所示，考慮了控制變量對債務績效的影響，did系數為4936，在1%的水平下顯著，再次印證了新《預算法》的實施提高了低財政透明度地區的債務績效，基準回歸結果具有較高的可靠性。

（三）機制分析和異質性檢驗

1機制分析

如前文所述，新《預算法》的實施通過加強低財政透明度地區的全國人大預算監督，提高其債務績效，本文將采用兩步回歸法（Zhao等，2010）對這一影響路徑進行深入分析。全國人大預算監督指標本文借鑒李一花等選取其他支出決算數與一般公共預算支出的比重表示。①

如表7第二列所示did的系數值為00616，新《預算法》的實施能夠提高低財政透明度地區債務績效這一直接作用渠道（理論假說再次得到驗證）。第一列did系數估計值-000655，在5%的水平下顯著，說明新《預算法》的實施能夠顯著加強低財政透明度地區的全國人大預算監督，第二列顯示全國人大預算監督對債務績效的影響系數為-1983，在10%的水平下顯著，說明加強全國人大預算監督提高了債務績效，具體表現為新《預算法》的實施通過加強低財政透明度地區全國人大預算監督進而提高債務績效，這一間接效應值約為0013[-000655*（-1983）]。

2異質性檢驗

由于各地區在資源稟賦等方面存在差異，新《預算法》的實施對低財政透明度地區債務績效的影響可能會隨省級差異而有所不同，接下來從地方政府間競爭程度考察政策實施對低財政透明度地區債務績效的異質性影響。本文通過借鑒張國建等的方法，考察政策是否存在異質性差異，構建模型如下：

其中，compete為政府間的競爭變量，本文政府間競爭變量采用地區稅收收入占地區GDP的比重與樣本地區稅收收入的總和占GDP的比重占比表示，該值越大代表政府間競爭程度越低。

如表8所示，第一列did*compete的系數為-0264，在10%的水平下顯著，第二列考慮了控制變量的影響，did*compete的系數為-0278，在10%的水平下顯著，說明在新《預算法》的實施背景下，政府間競爭程度的提升有利于促進低財政透明度地區債務績效的提高，這可能是因為在新《預算法》對地方政府債務進行限額管理的背景下，地方為吸引外部流動性生產要素，同時防止本轄區內流動性資源的流失，激勵其提高債務資金的使用效率，完善基礎設施建設，促進經濟增長。

六、結論和建議

本文以2015年新《預算法》的實施這一事件做為擬自然實驗，采用雙重差分、中介效應模型研究該政策對地方政府債務績效的影響及作用機制。研究結果表明：①政策的實施有效提高了低財政透明度地區的債務績效。②新《預算法》的實施通過加強低財政透明度地區的人大預算監督有效提高其債務績效。③在新《預算法》實施的背景下，政府競爭程度的強化有效提高了低財政透明度地區的債務績效。

基于此，筆者提出政策建議如下。

（1）深入貫徹落實新《預算法》對財政信息公開的要求，解決預算的信息不對稱問題，細化預算科目，具體到類、款、項，量化預算執行以及審計信息，提高信息公開的質量，扎實推進“四本賬”的編制和信息公開，提高財政透明度，加強社會公眾監督，規范政府行為。

（2）細化績效管理，從預算的編制、審批、決算等環節細化地方政府債務支出效率管理，以法的形式對細化且明晰的規則予以規定，如明確設定債務支出效率目標的客觀標準，因為在預算編制環節，支出部門可能會主觀設定較低的績效目標值，滿足自身利益，最終造成預算資金使用效率大打折扣。

（3）落實“問責—追責”的債務績效預算，若支出部門的債務資金使用效率嚴重偏離績效目標，對相關負責人員依法追究行政責任，以避免支出部門短期逐利行為。同時強化激勵機制，將債務績效評價結果，逐步納入政績考核的范圍，使地方政府有足夠的激勵主動地提高債務支出項目績效水平，提高債務資金的使用效率。

（4）注重區域差異，由于資源稟賦不同，各地區預算公開的情況也不相同，進而對地方政府債務管理的約束力不一致，因此各地區應結合自身條件，取長補短，不斷規范和完善預算執行約束機制，提高預算的公開透明化，同時界定不同地區債務管理的特征，債務績效低的地區向債務資金使用效率較高的地區進行借鑒，尋找其債務管理需加強的側重點，以最優路徑提高其債務使用績效。

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A?study?on?the?impact?of?fiscal?transparency?on?the?efficiency??of?local?government?debt?expenditure

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Key?words：Financial?Transparency;Debt?Performance;new?Budget?Law