全國和各地“十四五”農業農村現代化規劃指標體系比較研究

李竣 張斌 王真

摘 要：實現農業農村現代化是實施鄉村振興戰略的總目標，是全面建設社會主義現代化國家的重大任務。本文以全國“十四五”農業農村現代化規劃中的指標體系為藍本，對比分析了國家鄉村振興戰略規劃、地方農業農村現代化規劃與其指標體系的異同。研究發現，全國“十四五”農業農村現代化規劃中的指標體系延續了國家鄉村振興戰略指標體系中10項指標、新增了7項指標、刪除了12項指標;從各地“十四五”農業農村現代化規劃中的指標體系來看，12個樣本省市與國家指標體系的平均銜接率為48%，最高的是山東和天津，最低的是浙江;國家指標體系具有較好的代表性，有4項指標對接度超過90%，只有3項對接度低于50%;樣本省市的農業農村現代化指標體系中共增加了158項地方特色指標。為做好“十四五”時期的農業農村工作，建議推動其他地方盡快出臺規劃，明確新階段目標任務，加強各項指標的監測考核，有效推動規劃落實落地。

關鍵詞：農業農村現代化;鄉村振興;指標體系;比較研究

一、問題的提出

實現農業農村現代化是實施鄉村振興戰略的總目標，是全面建設社會主義現代化國家的重大任務[1]。2022年2月，國務院正式印發《“十四五”推進農業農村現代化規劃》，明確了未來五年農業農村現代化建設的思路目標和重點任務，建立了推進農業農村現代化的指標體系。這是我國首部將農業現代化和農村現代化一體設計、一并推進的規劃，也是首次提出農業農村現代化指標體系，意義重大、影響深遠。準確理解和把握新時期農業農村工作的重點任務，有效推動農業農村現代化規劃落地實施，是當前推進三農工作的一項重要課題[2-4]。據不完全統計，截至2022年4月底，全國已有12省（區、市）公開發布了“十四五”農業農村現代化規劃。本文以國家“十四五”農業農村現代化規劃（以下簡稱“農業農村現代化規劃”）中的指標體系為藍本，對全國和各地農業農村現代化規劃中的指標體系進行了比較分析，并在此基礎上提出了推進農業農村現代化規劃落地實施的思考建議，以期為更好把握新時期的三農工作要點提供決策支撐。

二、全國農業農村現代化規劃和鄉村振興戰略規劃指標體系比較

實施鄉村振興戰略的總目標是農業農村現代化。鄉村振興的過程，也是農業農村現代化的過程[5， 6]。2018年9月，中共中央、國務院正式印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》從產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等五個方面建立了包括22個具體指標的鄉村振興指標體系;2022年2月印發的《“十四五”推進農業農村現代化規劃》，沒有細分維度，建立了包括17個具體指標的農業農村現代化指標體系。比較兩個指標體系的差異，既可以看到我國鄉村振興戰略實施以來取得的顯著成效，也可以明確全面建設社會主義現代化國家新征程背景下農業農村發展的新要求。

（一）相同指標

農業農村現代化規劃與鄉村振興戰略規劃的指標體系中，相同或相近的指標有10個（如表1所示）。其中，表述完全相同的指標有4個，表述不同但內涵一致的指標有3個，內涵相近但統計口徑略有不同的指標有3個。由此可見，這10項相關工作是鄉村振興和農業農村現代化的關鍵內容。

表述完全一致的4個指標分別是糧食綜合生產能力、農業科技進步貢獻率、畜禽糞污綜合利用率和農村自來水普及率。其中，糧食綜合生產能力和畜禽糞污綜合利用率是約束性指標，另外2個指標為預期性指標。2020年，全國糧食總產量6.69億噸，畜禽糞污綜合利用率達到75%，農業科技進步貢獻率達到60%，農村自來水普及率達到83%，如期實現了鄉村振興戰略規劃確定的2020年目標要求，“十四五”時期仍將作為重點工作。

表述不同但內涵一致的3個指標分別是農產品加工業與農業總產值比、鄉村義務教育學校專任教師本科以上學歷比例、農村居民教育文化娛樂消費支出占比。在鄉村振興戰略規劃中，3個指標對應的表述分別為農產品加工產值與農業總產值比、農村義務教育學校專任教師本科以上學歷比例、農村居民教育文化娛樂支出占比。2020年，我國農產品加工業與農業總產值比達到2.4：1，如期實現了鄉村振興戰略規劃目標要求;鄉村義務教育學校專任教師本科以上學歷比例達到了60.4%，相比于2016年的55.9%，提高了4.5個百分點，但是相比于鄉村振興戰略規劃確定的68%的目標，還有一定的差距;教育文化娛樂消費支出是反映農村居民精神文化生活的重要指標，農業農村現代化規劃中的指標增加了“消費”兩字，表述更加準確，2019年該指標達到了11.12%，但2020年受新冠疫情影響，出現了明顯下降，因此“十四五”時期的目標值有所下調。

內涵相近但統計口徑略有不同的3個指標，分別是較大人口規模自然村（組）通硬化路比例、集體收益5萬元以上的村占比、縣級以上文明村占比。在鄉村振興戰略規劃中，3個指標對應的分別是具備條件的建制村通硬化路比例、集體經濟強村比重、縣級以上文明村和鄉鎮占比。2020年，我國具備條件的建制村通硬化路比例已達到100%，按照農村基礎設施建設往村覆蓋、往戶延伸的總體思路，“十四五”設定了“較大人口規模自然村（組）通硬化路比例”指標，要求2025年達到85%。發展壯大村級集體經濟是實現鄉村振興、促進共同富裕的重要舉措，近年來各地農村集體經濟加快發展，“十四五”規劃采用了內涵更加明確、更具有普遍適用性的“集體收益5萬元以上的村占比”指標，要求2025年達到60%。開展文明村鎮創建，是推進鄉村精神文明建設的重要抓手，現代化規劃刪除了“鄉鎮”兩字，聚焦村莊，指向性更加明確。2020年縣級以上文明村占比達到53.2%，已實現了原定規劃目標，未來還將持續穩步提升。

（二）新增指標

相比于國家鄉村振興戰略規劃，農業農村現代化規劃指標體系新增了7個指標，包括1個約束性指標、6個預期性指標。其中，新增約束性指標為高標準農田面積，新增預期性指標分別是肉類總產量、農作物耕種收綜合機械化率、農產品質量安全例行監測合格率、鄉村醫生中執業（助理）醫師比例、鄉鎮（街道）范圍具備綜合功能的養老服務機構覆蓋率、農村居民人均可支配收入增速。這些指標涵蓋提升重要農產品保供能力、提升農業質量效益和競爭力、促進城鄉有機融合等3個方面內容，順應了近年來國內外農業農村發展的新變化、新趨勢，既是“十四五”時期三農工作的重要內容，也是立足國情農情推進農業農村現代化的必要舉措。

（三）刪除指標

相比于國家鄉村振興戰略規劃，農業農村現代化規劃指標體系刪除了12項指標。從鄉村振興的五個方面的要求來看，產業興旺相關指標刪除了2項，即“農業勞動生產率”和“休閑農業和鄉村旅游接待人次”;生態宜居相關指標刪除了3項，即“村莊綠化覆蓋率”“對生活垃圾進行處理的村占比”“農村衛生廁所普及率”;鄉風文明相關指標刪除了1項，即“村綜合性文化服務中心覆蓋率”;治理有效相關指標刪除了4項，即“村莊規劃管理覆蓋率”“建有綜合服務站的村占比”“村黨組織書記兼任村委會主任的村占比”“有村規民約的村占比”;生活富裕相關指標刪除了2項，即“農村居民恩格爾系數”和“城鄉居民收入比”。

從刪除原因來看，主要有三種情況。一是部分指標已普遍實現，“十四五”時期只需鞏固，無須作為重點工作推進，如“有村規民約的村占比”“村黨組織書記兼任村委會主任的村占比”“村綜合性文化服務中心覆蓋率”“對生活垃圾進行處理的村占比”等。二是部分指標已采用相關指標替代，無須再重復強調，如農業農村現代化規劃指標體系中使用了“農村居民教育文化娛樂消費支出占比”“農村居民人均可支配收入增速”替代鄉村振興戰略規劃中“農村居民恩格爾系數”“城鄉居民收入比”。三是部分指標需進一步完善，如“村莊綠化覆蓋率”“農業勞動生產率”等指標因內涵不夠明確，在實踐中存在統計困難;“農村衛生廁所普及率”“休閑農業和鄉村旅游接待人次”等指標在短時間低質量完成不僅可能造成財政資金的浪費，還可能對村莊長期發展形成負面制約，需要更加務實推進。

三、全國和各地“十四五”農業農村現代化規劃指標體系比較

據不完全統計，截至2022年4月底，全國已有12個省市公開發布“十四五”農業農村現代化規劃，分別是天津、廣東、重慶、江蘇、浙江、四川、吉林、湖北、湖南、陜西、山東、河南。本部分將對樣本地區與國家規劃的總體銜接情況、國家規劃指標的具體對接情況和地區層面的特色指標情況進行簡要分析。

（一）地方規劃指標與國家規劃指標的總體銜接情況

從指標體系結構設置來看，12個樣本省市中，只有陜西和河南的指標結構與國家農業農村現代化規劃指標體系相似，沒有分維度設置，直接設定具體指標;山東、天津等9個省市從農業高質高效、鄉村宜居宜業和農民富裕富足3個維度建立指標體系;江蘇在指標結構設置上特色鮮明，按照目標的短期和長期、監測的頻率和周期等，構建了以核心指標、導向性指標和常規監測指標為一級指標的指標體系，同時充分考慮蘇北、蘇南、蘇中發展水平差異，對部分指標的基期值和目標值進行了單獨設置。

從具體指標個數來看，樣本地區農業農村現代化規劃指標體系中平均包含25項具體指標，其中與國家規劃相同指標數量平均為12項。其中，浙江的具體指標數量最多，為35項;其次是河南，為30項;湖北和四川的指標數量最少，分別為17項、19項;其余省市的指標數量在20 —30項之間。同國家規劃指標相比，保留國定指標最多的是天津、重慶、吉林和山東4省市，均為14項;其次是湖南和河南，均為13項;另外，湖北、四川、廣東、江蘇、陜西5省的相同指標也在10 —12項之間;相同指標最少的是浙江省，僅4項。

從總體銜接率來看，即國定指標數量占地方規劃指標體系的比重，12個樣本地區的平均銜接率為48%。其中，山東和天津的總體銜接率最高，分別為63.64%和60.87%;其次是湖北、四川、吉林、重慶和廣東，和國家規劃指標體系的總體銜接率均超過了50%，說明國定指標是這些省市“十四五”規劃指標體系中的主要內容。江蘇、浙江、湖南、陜西、河南5省的總體銜接率不足50%，說明這些地區的指標體系主要以地方特色指標為主。

值得一提的是，按照鄉村振興戰略規劃要求，“東部沿海發達地區、人口凈流入城市的郊區、集體經濟實力強以及其他具備條件的鄉村”應在2022年率先基本實現農業農村現代化。浙江省作為2022年率先基本實現農業農村現代化要素最齊備的省份之一，其銜接率僅為11%，遠低于其他地區。這說明浙江省已率先實現了大部分國定目標，開始因地制宜追求更高水平的農業農村現代化，充分發揮引領示范作用。

（二）地方規劃指標與國家規劃指標的具體對接情況

以“國定指標對接度”指數來測度國家農業農村現代化規劃指標體系中各項指標與地方的對接情況，即“單個國定指標在地方規劃指標體系中的出現次數占樣本地區個數的比重”。國定指標對接度越高，表明該指標在工作落實上更具有普適性，在全國范圍內進行比較的參考價值越高，在推進和實現農業農村現代化中的標志性更突出;國定指標對接度越低，表明受自然地理、經濟社會等因素制約，該指標在全國范圍內難以科學設定統一的發展目標。

從統計結果來看（如表5所示），對接度最高的指標是“農業科技進步貢獻率”和“農作物耕種收綜合機械化率”，對接度均達到100%，即12個樣本地區規劃都采用了這兩項指標。其次是“高標準農田面積”和“農產品質量安全例行監測合格率”，11個樣本地區采用了這兩項指標，對接度均超過了90%。

對接度低于50%的國定指標有3項，分別是“較大人口規模自然村（組）通硬化路比例”“鄉鎮（街道）范圍具備綜合功能的養老服務機構覆蓋率”和“農村居民人均可支配收入增速”。其中，“鄉鎮（街道）范圍具備綜合功能的養老服務機構覆蓋率”指標的對接度最低，僅為8%，只有浙江省采用了該指標。事實上，不少地區也設定了農村養老相關指標，如吉林、湖北、重慶、山東4省市采用了“農村養老保險待遇水平”指標。

畜禽糞污綜合利用率、糧食綜合生產能力等其他10項指標的對接度在50%到90%之間，即有6—10個樣本地區采用了該指標。說明這些指標有一定的地區差異，但總體上仍具有較好的全國代表性。

（三）地方特色指標比較

為增強工作針對性和突出區域特色，樣本地區在銜接國家規劃指標體系的基礎上，因地制宜增加了地方特色指標。據統計，12個樣本省市共增加了158項地方特色指標，可分為農業高質高效、鄉村宜居宜業和農民富裕富足3個方面。

一是農業高質高效方面。部分地區將穩產保供任務進行了分解，如山東提出“畜禽規模養殖比重”和“水產健康養殖示范面積比重”，四川提出“肉類總產量”和“生豬出欄量”，陜西提出“油料作物產量”“水果產量”“羊存欄數（含奶山羊）”“設施農業產量（蔬菜、瓜果、食用菌）”等指標。部分地區對農業綠色發展有所側重，如天津提出“農田灌溉水有效利用系數”，吉林提出“主要農作物化肥利用率”“主要農作物農藥利用率”“秸稈綜合利用率”“農膜回收率”等指標。部分地區聚焦數字農業農村，如江蘇提出“數字農業農村發展水平”，浙江提出“新建數字農業工廠和數字化改造規模種養基地累計數”“農產品網絡銷售額”“‘浙農碼賦碼量”等指標。

二是鄉村宜居宜業方面。大部分地區都根據鄉村振興戰略規劃指標體系設置了美麗鄉村建設、人居環境改善方面的指標，如“美麗村莊數量”“農村垃圾無害化處理率”“生活污水處理設施村莊覆蓋率”“農村衛生廁所普及率”等。部分地區對鄉村治理設定了目標任務，如天津提出“實施鄉村治理積分制村莊占比”，浙江提出“省級善治（示范）村占比”，河南提出“縣級以上平安村占比”等指標。部分地區加強了鄉村基礎設施和公共服務的重視程度，如江蘇提出“縣鄉公交直通建設水平和農村基本公共服務標準化實現程度”，浙江提出“快遞主要品牌平均進村覆蓋率”“行政村通雙車道及以上公路占比”“新時代鄉村電氣化村建成數”“行政村5G通信網絡覆蓋率”“全科網格規范化建設達標率”等指標。部分地區強調生態環境保護，如江蘇提出“農村生態河道覆蓋率”，四川提出“全省森林覆蓋率”，陜西提出“新增‘三化一片林森林鄉村”等指標。

三是農民富裕富足方面。部分地區重視城鄉居民收入縮差工作，提出“城鄉居民人均可支配收入之比”指標。部分地區重視社會兜底和保障工作，如江蘇等7省市提出“城鄉（農村）居民基本養老保險待遇水平”等指標。部分地區重視教育培訓工作，如河南、廣東和江蘇提出“農業從業者培訓持證人員”“農村人才及培育高素質農民數量”等指標。部分地區強調鄉村振興與脫貧攻堅的有效銜接，如浙江提出“山區26縣人均GDP與全省比例”，河南省提出“脫貧人口鞏固率”等指標。

四、結論和建議

構建科學合理的指標體系是推進三農工作的重要方法和有效抓手，有助于發揮目標引領和問題導向作用。相比于國家鄉村振興戰略規劃指標體系，國家農業農村現代化規劃指標體系延續了10項指標、新增了7項指標、刪除了12項指標。對具體指標進行比較發現，“十三五”時期，尤其是2017年啟動實施鄉村振興戰略以來，我國農業農村現代化建設加快推進，鄉村振興實現良好開局。除鄉村義務教育學校專任教師本科以上學歷比例、農村居民教育文化娛樂消費支出占比等個別指標外，鄉村振興戰略規劃中的大部分發展指標都如期實現了2020年目標值，特別是糧食綜合生產能力和農產品加工能力穩步提升，農業科技進步貢獻率和縣級及以上文明村占比大幅提高，農業綠色發展和農村基礎設施建設提效升級，農村產權制度改革取得突破性進展，促進農村共同富裕邁出關鍵步伐，為“十四五”時期加快推進農業農村現代化奠定了堅實基礎。

從地區規劃指標體系來看，大部分樣本地區在有效銜接國家指標的基礎上，圍繞農業高質高效、鄉村宜居宜業和農民富裕富足三個方面，因地制宜構建了地區指標體系，平均指標數量為25個，與國家指標體系的銜接率為48%，銜接率最高的是山東和天津，最低的是浙江。從國家指標對接度來看，有4項指標的對接度超過90%，3項低于50%，10項在50%到90%之間，說明國家指標總體上具有較好的代表性。從地方特色指標來看，為增強工作針對性和突出區域特色，12個樣本地區在規劃指標體系中共增加了158項地方特色指標。

各地的指標項目、基期值和目標值都顯示不同區域在農業農村現代化方面發展基礎、發展速度、發展優勢、發展重點不盡相同，不能“一刀切”“一鍋煮”，必須根據本地資源稟賦因地制宜、因勢利導、精準施策，體現區域間差異性和不平衡性。為做好“十四五”時期的農業農村工作，推進鄉村振興規劃和農業農村現代化規劃的有效銜接，提出如下幾點建議。

一是推動地方盡快出臺規劃，明確新階段目標任務。各省市“十四五”時期農業農村現代化規劃是本地未來五年三農事業發展的重要指引，也是各類市場主體參與農業農村現代化的行動指南。必須立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，根據本地省情市情，明確新階段農業農村發展的目標任務，制定符合本地實際和特色的指標體系[1-3]。

二是有效推動規劃落實落地，加強指標的監測考核。統籌謀劃農業農村現代化重點任務，部署重大工程、重大行動、重大計劃，聚焦階段任務，突出重點，梯次推進，確保規劃有效落實落地。建立健全監測評估機制，組織第三方專家隊伍，對農業農村現代化進展情況定期跟蹤、監測和評估，為研究、分析、判斷和決策提供參考，為進一步開展工作指導和人員培訓等提供依據。

三是處理好鄉村振興與農業農村現代化的關系，做好兩個規劃的銜接工作。系統梳理鄉村振興與農業農村現代化的關系[5， 6]，加強宣傳引導，凝聚社會共識，調動多方力量投入農業農村現代化建設。進一步總結《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》實施以來的做法、成效和經驗，分析存在的不足和短板，為做好兩個規劃的銜接工作和“十四五”時期推動農業農村現代化提供借鑒。

參考文獻

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[3] 彭超，劉合光.“十四五”時期的農業農村現代化：形勢、問題與對策[J].改革， 2020（02）：20- 29.

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[5] 王文隆，夏顯力，張寒.鄉村振興與農業農村現代化：理論、政策與實踐——兩刊第五屆“三農”論壇會議綜述[J].中國農村經濟，2022（02）：137-144.

[6] 陸益龍.鄉村振興中的農業農村現代化問題[J].中國農業大學學報（社會科學版）， 2018（06）：48-55.

（中文校對：朱云云）

A Comparative Study on the Index System of Agricultural and Rural Modernization Planning in the “14th Five Year Plan” at the National and Local Levels

LI Jun1 ZHANG Bin1 WANG Zhen2

（1.Rural Economic Research Center of Ministry of Agriculture and Rural Affairs，Beijing 100810; 2.Management of Academy of China Cooperatives， Beijing 100028）

Abstract： Realizing agricultural and rural modernization is the general goal of implementing the Rural Revitalization Strategy and the major task of building a socialist modern country in an all-round way. Based on the index system in the national agricultural and rural modernization plan in the 14th five year plan， the author compares and analyzes the similarities and differences of the index system between the national agricultural and rural modernization plan and the Rural Revitalization strategic plan， and compares and studies the connection between the indicators in the local agricultural and rural modernization plan and the national planning indicators. The study found that the index system in the national agricultural and rural modernization plan in the 14th five year plan continued the 10 indexes in the National Rural Revitalization Strategy index system， added 7 indexes and deleted 12 indexes; From the index system in the agricultural and rural modernization plan， the average connection rate between the 12 sample provincial level administrative regions? and the national index system is 48%， the highest is Shandong and Tianjin， and the lowest is Zhejiang; The national index system has good representativeness. The docking degree of four indicators is more than 90%， and only three indicators are less than 50%; A total of 158 indicators with local characteristics have been added to the agricultural and rural modernization index system of the sample provincial level administrative regions . In order to do a good job in agricultural and rural work during the 14th five year plan， it is suggested to promote other places to introduce plans as soon as possible， clarify the objectives and tasks of the new stage， strengthen the monitoring and assessment of various indicators， and effectively promote the implementation of the plan.

Keywords： agricultural and rural modernization; rural vitalization; Index system; comparative study

（英文校譯：朱云云）