新形勢下如何把飯碗牢牢端在自己手里

陸禪

2021年底中央經濟工作會議指出，正確認識和把握初級產品供給保障，把提高農業綜合生產能力放在更加突出的位置。2022年中央一號文件提出今年“三農”工作的首要任務是全力抓好糧食生產和重要農產品供給。當前，糧食安全形勢怎么樣，重要農產品供給是否有保障，下一步政策重心聚焦哪里，如何穩住農業基本盤、實現高質量發展？為此，本刊記者專訪了清華大學中國農村研究院副院長張紅宇。

《領導文萃》：我國糧食生產已連續18年豐收，為什么2021年底中央經濟工作會議、中央農村工作會議以及2022年中央一號文件還反復強調抓好糧食生產？

張紅宇：悠悠萬事，吃飯為大。糧食安全是一個重大戰略性問題，不容有半點閃失。2021年又是一個豐收年，全國糧食總產量達到68285萬噸，比2020年增加1336萬噸，增長2.0%，再創新高，也是自2004年以來全國糧食連續第18年獲得豐收。在這樣的背景下，中央反復強調糧食安全，我認為，可以從以下三個方面去觀察。

第一，從宏觀政策看，這與中央穩中求進工作總基調相一致。2021年中央經濟工作會議系統總結了我們黨對做好經濟工作的規律性認識，其中重要一條就是必須堅持穩中求進，并明確提出2022年經濟工作要穩字當頭、穩中求進。我理解，穩中求進的核心是經濟高質量發展。在關乎生存與發展的問題上，只有生存的問題解決了，才能講發展的問題。怎么樣才能守住經濟大盤，必須牢牢穩住農業這個基本盤，這是前提。當前，有效防范化解各類風險挑戰，只有穩住了農業生產，糧食和重要農產品供給有了保障，才能確保我國經濟社會大局穩定，為應變局、開新局創造有利條件。

第二，從現實情況看，這是消除農產品進口影響加劇的主動舉措。近年來我國農產品進口越來越多，自2004年農產品進出口出現46億美元逆差以后，逆差逐漸成為常態，逆差擴張勢頭也越來越猛。2017-2020年農產品貿易逆差為503億美元、574億美元、719億美元、948億美元，2021年更是一舉突破千億美元大關。更需要關注的是，我國糧食對外依存度越來越高，包括大豆在內的糧食進口量越來越大，2021年達1.62億噸，相當于我國糧食產量的24%。此外，這幾年肉類、奶類進口占比越來越高，2021年進口肉類938萬噸、乳制品391萬噸，意味著其對外依存度分別達到了9%和30%左右。如果這些農產品換算成糧食的話，我國糧食對外依存度將更高。作為一個擁有14億人口的大國，如果在吃飯問題上被卡脖子，就會“一劍封喉”。

第三，從未來發展看，這是應對食物消費需求剛性增長的必然選擇。盡管2021年我國人口僅增長了48萬，由于人口凈增長帶來的農產品增量需求在2022年后很可能越來越小，但其他需求仍將繼續增長。一方面，經濟增長、收入增加帶來新的食物結構升級需求。2021年我國人均GDP已超過12000美元，即將跨入高收入國家門檻，由此將帶來消費結構變化和農產品需求增長，勢必大大增加供給壓力。2013-2018年我國城鄉居民口糧消費從149公斤減少到127公斤，但同期對肉禽奶蛋水產品等農產品消費卻從63公斤增加到了72公斤，升級需求持續上漲。另一方面，工業化城鎮化持續推進，農村勞動力和人口大量向城市轉移，由農產品生產者轉變為了農產品消費者。2021年農民工總量為2.93億，人均工資月收入為4432元，比2020年增長8.8%。由于收入增加，消費能力變強，對食物結構轉變帶來的需求將會明顯增長。

可見，農產品需求不斷增長，我國對外依存度不斷提高，給我們敲響了糧食安全的警鐘，需要引起高度重視。我們必須牢牢把住糧食安全主動權，糧食生產年年都要抓緊，進一步筑牢國家糧食安全防線。

《領導文萃》：這種農產品供求緊張的形勢，是哪些因素造成的？

張紅宇：當前，我國主要農產品已從過去的供求相對平衡狀態轉向緊平衡狀態，這背后是資源稟賦、成本收益以及貿易格局等多重因素影響傳導的。

第一，從農業資源看，耕地減少趨勢一時難以逆轉。在嚴格的耕地保護約束下，我國耕地數量仍由第二次全國土地調查的20.31億畝減少到第三次全國國土調查的19.18億畝，10年間減少了1億多畝，主要原因是農業結構調整和國土綠化。同時，伴隨著工業化城鎮化持續推進，有的耕地可能會繼續被占用，如果占補平衡不規范，將導致耕地數量或質量下降;還有的耕地用于養殖、種植果樹或者搞綠化等，都有可能造成耕地流失。

第二，從農民主體看，由于糧食價格總體上升勢頭偏弱，種糧近幾年呈負收益，種糧積極性受到一定程度影響。據國家發展改革委成本收益調查顯示，2012年以來種糧凈利潤不斷下降，2016年開始出現虧損。2004-2020年，稻谷、小麥、玉米三大主糧畝均生產成本從395元上漲到1120元，漲幅達183%，同期三大主糧平均銷售價由0.71元上漲到1.22元，漲幅僅72%，比畝均成本低111個百分點。畝均凈利潤由2004年的197元下降到2019年的-31元，2020年糧價上漲，恢復到46元。若不考慮自用人工與自有土地成本的現金收益，2014年每畝為710元、2019年為541元、2020年為613元。由于種糧效益不高，2017-2019年糧食播種面積連續3年下降，從17.88億畝減少到17.09億畝，2020年才恢復到17.52億畝。這導致在糧食主銷區和產銷平衡區出現耕地撂荒半撂荒現象，“非糧化”問題比較突出。

第三，從國際競爭力看，我國農產品價格尚不具備優勢。2014-2018年，我國小麥、玉米、大豆畝均成本是美國的3倍、1.5倍和1.4倍，稻谷成本是印度的3倍。早期由于我國物料費用高，近年來主要是地租、人工成本比較高。從最新數據看，2021年10月配額內1%關稅的國外玉米運抵我國港口稅后價為1.30元/斤，比國內低0.07元;大豆到港稅后價2.27元/斤，比國內低0.8元;棉花到港稅后價每噸19273元，比國內低2132元;食糖配額內15%稅率到岸稅后價每噸4857元，比國內低716元。由此可見，在這些資源性農產品上我國缺少競爭力。

農業資源只會減少，不會增加;消費結構不斷優化，需求只會增加，不會減少。資源性農產品生產出口大國具有成本、價格優勢，競爭力短期內不會失去，進口沖擊不會逆轉，將會深入影響我國農業產業鏈、供給鏈和價值鏈。

目前，我國農業資源只會減少，不會增加;消費結構不斷優化，需求只會增加，不會減少。資源性農產品生產出口大國具有成本、價格優勢，競爭力短期內不會失去，進口沖擊不會逆轉，將會深入影響我國農業產業鏈、供給鏈和價值鏈。

《領導文萃》：近年來全球經濟社會持續動蕩，比如俄烏沖突導致小麥價格不斷上漲。在這種背景下，網絡上有一種擔憂，我國的農產品供應有保障嗎？

張紅宇：當前糧食價格上漲，除了局部地區沖突之外，原因是多方面的。整體上看，全球經濟呈現恢復性增長態勢，但疫情防控形勢并不樂觀，這種不穩定、不確定還是基本常態。在此背景下，全球供需出現明顯結構性錯配，資源性產品價格相互傳導和放大導致糧價上漲。全球產業鏈、供應鏈、運輸鏈受阻，石油、礦產等能源價格上漲帶動化肥生產成本上升，隨之帶動農業生產成本上漲，推高糧食等農產品價格，各國概不例外。

在新冠疫情暴發之前，全球每年農產品的總供給是能夠滿足總需求的。但是，各國各地區之間存在資源稟賦、經濟社會發展方面的差異，一些國家或地區出現糧食供大于求的情況下，另一些國家或地區由于缺乏購買能力和本國生產能力不足導致缺糧，出現貿易不平衡。與此同時，在糧食供給方面尚未建立起富國援助窮國的機制。如東亞地區的中國、日本、韓國，由于人多地少，資源性農產品生產成本高，加之需求仍在持續增長中，供給增速趕不上消費增速，因此這些國家資源性農產品的國內市場價格近年來普遍高于國際市場價格。

毋庸置疑，我國重要農產品滿足基本需求是沒有問題的。2021年中國糧食、肉類和水產品產量分別達到6.83億噸、8887萬噸和6693萬噸，總量繼續保持全球第一，人均占有量也遠高于世界平均水平。同時，2020年蔬菜、水果等農產品總產量也分別達到7.5億噸、2.9億噸，總產量位居全球第一，人均占有量也超過世界平均水平。盡管我國糧食供求總量處于緊平衡狀態，但總量是充裕的。雖然國際農產品價格持續波動，但對我國影響有限，作為主糧的小麥和水稻，我國基本上不需要進口。2021年中國自俄羅斯進口大豆、小麥、玉米、大麥的數量，在我國進口總量中的占比均不足1%。因此，可以這么說，不管國際形勢怎么變化，我們的“飯碗”都可以端穩。

盡管我國糧食供求總量處于緊平衡狀態，但總量是充裕的。雖然國際農產品價格持續波動，但對我國影響有限，作為主糧的小麥和水稻，我國基本上不需要進口。2021年中國自俄羅斯進口大豆、小麥、玉米、大麥的數量，在我國進口總量中的占比均不足1%。因此，可以這么說，不管國際形勢怎么變化，我們的“飯碗”都可以端穩。

也要看到，今年的糧食生產確實面臨一些困難，一些省份受罕見秋汛影響，約三分之一的冬小麥存在晚播情況，苗情也比較差。為此，習近平總書記、李克強總理多次做出批示指示，各地迅速行動，一些地方黨委政府的主要負責同志到一線調研指導，做好技術支撐、農資供應、防災減災等各項工作。從今年一季度看，全國小麥、稻谷意向播種面積總體穩定，大豆意向播種面積增加較多;豬牛羊禽肉產量2395萬噸，同比增長8.8%;牛奶產量增長8.3%，禽蛋產量增長2.5%。總之，我們是有能力、有信心保證糧食生產和農產品供應的，對此不必擔心。

《領導文萃》：今年兩會政府工作報告明確提出糧食產量保持在1.3萬億斤以上，并納入了發展主要預期指標。為什么我們要確保糧食產量穩定在1.3萬億斤以上？

張紅宇：這并非首次，其實在2021年政府工作報告的發展主要預期指標中，就提出了糧食產量保持在1.3萬億斤以上。2022年繼續提出了這一預期指標，充分體現了糧食安全的極端重要性。我理解，糧食安全最具體和最直觀的體現，就是總量安全。

第一，保糧食總量是推進農業高質量發展的基本要求。習近平總書記多次強調，實施鄉村振興戰略，必須深化農業供給側結構性改革，走質量興農之路。換句話說，對照人民群眾對美好生活的向往，推進農業高質量發展，就是要讓大家吃得飽，還要吃得好。吃得飽是前提，在此基礎上才能多元化、高端化、品牌化、差異化。我國糧食人均占有量從1978年的318.7公斤增長到2020年的474公斤，同期水果人均占有量從1978年的6.9公斤增長到2019年的196公斤，在糧食穩定增長的同時，多樣化農產品消費在迅猛增長。觀光旅游休閑、生態環境保護、“互聯網+”等在不斷涌現，成為農業農村經濟的新增長點，也是建立在糧食總量得到滿足的前提之下的。

第二，保糧食總量決定了我們應對國際風云變幻的底氣。近幾年國際形勢復雜多變，突發事件不斷出現，對我國經濟運行帶來深刻影響，不穩定性不確定性越來越大。為此，中央多次強調，一定要堅持底線思維，全面做好“六穩”“六保”工作，其中任務之一就是保糧食能源安全。習近平總書記指出，要依靠自己保口糧，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全。“十三五”時期，我國小麥和水稻自給率保持在100%以上，玉米自給率超過95%，保障了我國經濟發展的安全線，為應對各種風險挑戰贏得了主動權。

第三，保糧食總量決定了現代化進程的發展基礎。在國際形勢復雜多變的背景下，習近平總書記多次強調，手中有糧、心中不慌在任何時候都是真理。這次新冠肺炎疫情如此嚴重，但我國社會始終保持穩定，糧食和重要農副產品穩定供給功不可沒。事實上，如果真到了一個艱難的局面，只要有幾樣東西還掌握在自己手里，很多問題就有戰略回旋空間。一是糧食，特別是口糧，只要總量絕對安全，就可以保證我們餓不死;二是能源安全，煤、電、油、氣等有保障，正常經濟社會秩序就不會亂，復工復產就有基礎;三是工業門類齊全，可以構建以國內大循環為主的雙循環發展格局。只要這些都在我們手中，堅持穩中求進的總基調，我國現代化進程、中國夢的宏偉目標就一定可以實現。

《領導文萃》：今年3月23日，李克強總理考察農業農村部，強調始終緊繃立足自身保障糧食安全這根弦，保障14億多人的“米袋子”“菜籃子”。當前，需要從哪幾個方面入手著力抓好糧食安全？

張紅宇：李克強總理指出，糧情連著民情，民以食為天。糧食安全、穩產保供，對于穩定物價、穩定經濟運行、穩定社會大局至關重要。如何抓好糧食安全，我認為可以在以下幾個方面進一步加大工作力度。

第一，抓耕地，守住耕地紅線，夯實種糧基礎。貫徹落實黨中央國務院決策部署，把穩耕地、穩面積、穩產量作為重中之重，不論是糧食主產區、主銷區，還是產銷平衡區都需要保面積保產量。一是確保18億畝耕地紅線不動搖。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線。耕地保護要實至名歸，壓實責任，實施終身追責制。對于工業化城鎮化用地需求，以盤活存量為基本原則，輕易不要在增量上打主意。二是確保足夠的糧食播種面積，特別是小麥、水稻等口糧播種面積必須穩定。提高糧食復種指數，增加雙季稻播種面積，千方百計確保總量穩定增長。城鄉居民對農產品的需求多元化，要求供給必須多元化，但這種供需平衡必須先滿足吃飽，才能追求吃好，順序不能亂。三是確保土地產出能力可持續。加快農業補短板重大工程項目建設，重點在永久基本農田保護區、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區開展土地整理，小塊變大塊，建設排灌設施、田間路網等。大力推進鹽堿地改造，據有關數據，我國有15億畝鹽堿地，其中有近2億畝可以改造，潛力巨大。

第二，抓科技，實施種業振興行動，提升增收潛力。在資源稟賦受約束的情況下，確保糧食總量和農產品供給，需要科技水平的提升。要堅定不移實施種業振興行動，這是下一步保產業安全、保糧食總量穩定的不二法寶。一是更加重視生物技術，包括雜交技術、基因技術研發應用，研發推廣有利于提高小麥、水稻、玉米單產提升的新品種，最大程度提升科技在增加產出總量方面的潛能。二是更加重視農業機械裝備在糧食生產重要作業環節的應用，開展南方丘陵地區土地宜機化整治，增加可用于糧食生產的有效面積。更加重視農業機械在農產品生產、運輸、儲藏、加工等領域的應用，降低產中、產后損耗，最大化提高土地產出率、勞動生產率和資源配置率。三是更加重視節水、節肥、節藥等技術轉化應用，節約集約利用多種資源要素。堅持綠色發展理念，在確保總量穩定增長的同時，實現農業可持續發展。四是更加重視互聯網、物聯網、大數據、云計算、遙感等數字技術的推廣應用。

第三，抓主體，提高種糧效益，發揮農民積極性。保產業安全，最堅強的保障還是組織基礎。要堅定不移貫徹落實糧食安全黨政同責，提高政治站位，加大工作力度，強化監督指導，把責任落實落地。通過價格支持、金融支撐、保險避險等多種手段，充分調動億萬農民群眾的積極性，發揮他們在保產業安全特別是保糧食總量安全方面的主力軍作用。一是大力發展以糧食生產經營為主業的家庭農場、農民合作社和農業企業，推進農業和糧食適度規模經營。二是大力發展生產性服務業，在糧食和重要農產品生產的耕、種、防、收等重要作業環節，通過托管、半托管等方式，為農戶提供省錢、省力、省心的解決方案。三是大力培養新型農民。適應務農勞動力大量減少的趨勢和農村勞動力分工分業的格局，培養造就一批具有愛農情懷、工匠精神、創新意識、社會責任感的新型農民，提升他們的人力資本，產出越來越多的農產品、越來越多的糧食。

第四，抓政策，加大支持保護力度，提供堅強保障。現代農業發展到今天，一方面需要強調基于國情發揮農業的比較優勢，提升農業競爭力;另一方面需要正視我國農業的弱質產業特性，糧食產出效益低的客觀事實，加大對農業的支持保護力度。一是加大農業投入力度。實施一批有利于增強糧食等農產品產出能力，包括高標準農田建設在內的重大農業工程項目，擴大投資規模，健全投入機制，拓寬投資渠道，優化投資環境。二是加大價格支撐作用。價格的政策效應遠大于有限的各類補貼對生產經營主體的作用，需要穩定釋放價格引導產業發展的信號。與此同時增強前瞻意識，與人多地少的日本、韓國相似，隨著農產品自給率不斷下降，農產品價格上漲勢頭不會逆轉，需要有應對高成本導致農產品高價格時代來臨的思想準備，做到未雨綢繆提前考慮。三是加大對糧食生產經營的獎補力度。公共財政向保總量、保能力傾斜，加大耕地地力保護補貼、農機購置補貼、生產性服務業項目補貼、玉米和大豆生產者補貼力度，增加產糧大縣獎勵，充分釋放政策效應。四是實施全面節約戰略，將節約戰略貫穿于“從田間到餐桌”全過程。通過節約每一粒糧食，提升糧食保障能力。五是加快建設多層次的農業風險管理體系。利用金融、保險、期貨、再保險、擔保等政策工具，釋放其在規避農業各種自然、經濟、市場和社會風險方面的功能作用。

保產業安全，最堅強的保障還是組織基礎。要堅定不移貫徹落實糧食安全黨政同責，提高政治站位，加大工作力度，強化監督指導，把責任落實落地。通過價格支持、金融支撐、保險避險等多種手段，充分調動億萬農民群眾的積極性，發揮他們在保產業安全特別是保糧食總量安全方面的主力軍作用。

此外，需要做好兩個前置條件：一是在復雜多變的國際環境下，怎樣有效利用國際國內兩個資源兩個市場。需要搞清楚，什么農產品靠自己生產來保障供給，什么農產品可以依靠國際市場來滿足多元需要。核心是谷物盡最大能力自給保供，小麥、水稻等口糧必須盡最大努力、最大可能靠國內生產、保國內供給，務必要絕對安全;依賴國際資源、國際市場調劑的只能是糧食以外的其他農產品。二是綠色發展是永恒主題，保產業安全、總量安全要統籌兼顧山水田林湖草沙等農業自然資源，宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁，宜耕一定要耕。牢記習近平總書記要求，農田就是農田，而且必須是良田。耕地要種糧食，這是原則，也是底線。在此前提下，充分釋放一切積極因素，優化要素組合，統籌產業產品生產，確保產業安全，將總量目標任務落到實處。

《領導文萃》：根據有關報道，目前相當一部分種地農民都是小農戶，年齡比較大，種植面積也比較小。如何引導他們在保障糧食安全中發揮更大作用？

張紅宇：大國小農是我國的基本國情農情。據第三次農業普查數據，我國小農戶數量占到農業經營主體的98%以上，小農戶從業人員占農業從業人員的90%，小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%。可以看出，以小農戶為主的家庭經營是我國農業經營的主要形式，是農業發展需要長期面對的現實。

第一，培育好家庭農場和農民合作社。習近平總書記高度重視家庭農場和農民合作社，強調要突出抓好這兩類農業經營主體。經過多年努力，家庭農場、農民合作社培育發展取得重要進展，在組織農民、幫助農民、帶動農民、富裕農民方面發揮了重要作用。全國家庭農場名錄系統填報數量超過380萬家，農民合作社質量提升整縣推進試點工作取得階段性成果。截至2021年11月底，全國依法登記的農民合作社超過221.9萬家，輻射帶動近一半農戶。在新型農業經營主體轉型升級的關鍵階段，推動高質量發展，核心要聚焦兩方面：一是為成員生產經營提供更多、更好的服務;二是形成高素質農民基礎。

第二，發揮農業企業的引領作用。我國已培育縣級以上龍頭企業9萬家，其中國家重點龍頭企業1959家，對助力脫貧攻堅、提升農業經濟效益、推進農業現代化發揮了重要作用。為充分發揮農業企業在發展現代農業，特別是推進農業科技研發應用方面的引領、導向作用：一是不斷完善農業企業與其他經營主體，尤其是與小農戶之間的利益聯系機制，增加小農戶在農業現代化進程中的參與感、獲得感、幸福感。二是不斷提升企業自身實力，增強現代性、創新性、示范性。加大對科技創新、質量控制、品牌建設、渠道拓展等發展模式的投入，實現高質量發展。三是完善扶持政策，引導農業企業深度參與縣域經濟發展，強化財政支持、金融支持、用地保障，引導農業企業布局鄉村，帶動鄉村產業振興。

第三，提升農業社會化服務組織能力。近年來，與土地經營權流轉形成的土地規模經營相比，農戶不流轉土地經營權，而是將重要的田間作業環節委托給新的服務主體，即通過全托管、半托管形式，形成服務規模經營的發展道路，在我國發展越來越具有生命力。2021年，全國農業社會化服務組織數量已超95萬個，服務面積16.7億畝次，服務了全國7800多萬小農戶。2021年前三季度，僅全國供銷合作社系統土地全托管面積就達到5133.4萬畝，配方施肥、統防統治、農機作業等農業社會化服務3.25億畝次。據農業農村部對19個省875個托管案例的定量分析，農戶采取全程托管，小麥每畝節本增效356.05元，玉米每畝節本增效388.84元。另據有關蹲點調查發現，生產托管服務與農民自種相比可實現調查點玉米畝均增產18.1%。未來，隨著農業人員絕對數量大幅減少和占全部勞動力比例大幅降低，我國農業生產經營會越來越呈現出“傳承者兼業+外來者專業”的局面。推進農業社會化服務向農業生產全過程、全產業和農村生態、農民生活服務領域延伸，形成功能多樣、經濟便捷、專業高效的新型農業社會化服務體系。

《領導文萃》：您長期關注農業風險管理，在促進糧食生產方面，如何更好發揮風險管理的作用？

張紅宇：從廣泛意義上講，我們一切對農業的支持和保護政策，都可以理解為風險管理政策。所謂風險就是不確定性，而風險管理就是減少不確定性，并且把不確定性減少到最低，避免災難性。從這個角度講，不能簡單地把保險、期貨等風險管理工具，主要用于受損以后的補償，是不是可以把相關的理念前置。換句話說，預防重于止損，或者叫重于減損，有三個問題需要重視。

一是基礎。加大農業基礎設施建設，比如高標準農田建設，在更大程度上防止澇災、旱災、蟲災、雹災。如果這些做好了，損失可以減少到最小范圍。再有就是加大科技良種攻關，有的種子只能產500斤，但有的可以產1000斤，潛力很大。

二是信息化。如果我們善于運用數字技術，就可以在第一時間，無論是發生自然災害，還是市場滯銷，都能及時應對、調整政策。抓數字農業和信息技術，提前發現問題，在最小層面上采取各種措施來減少損失。

三是能力。過去我們更多是通過保險這種政策工具來止損。僅僅保險，甚至再保險都不夠，保完全成本也不夠。對企業化經營、規模化經營來講，一定要在保險的基礎上加期貨，切實提高抗風險能力。