韌性城市：內涵認知、國際經驗與中國策略

【摘要】2020年新冠肺炎疫情的全球大流行使得韌性城市建設成為全球普遍關注和熱議的重大議題，也成為我國“十四五”時期重點推動實現的城市建設目標。韌性是城市的一種特性，它使城市系統在面臨不確定、災難和風險時能夠繼續生存和發展。不同學科對韌性內涵的界定不盡相同，建設韌性城市是一個涉及政治、經濟、文化、社會、生態等多領域的綜合行動。西方國家在韌性城市建設中積累了組織創新、城市規劃、設施布局、制度建設、技術應用、應急體系等方面的經驗。我國推動韌性城市建設的重要策略選擇可以是軟硬兼施，注重設施韌性、功能韌性、過程韌性建設，同時政府、市場、社會協同參與。

【關鍵詞】韌性城市? 理論內涵? 功能韌性? 過程韌性

【中圖分類號】C913? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.009

當今世界，有一半以上人口已經居住在城市當中，隨著21世紀經濟和社會的深度發展，全球將有更多人口不斷進入城市尋求發展機會，但與此同時，全球城市系統無一例外地面臨碳排放、氣候變化、極端天氣、水資源短缺、傳染病、社會沖突等多種風險，尤其是沿海城市，更容易受到氣候變化和環境相關風險的影響。自20世紀80年代以來，歐美發達國家率先開展韌性城市的理論研究和實踐探索。2020年新冠肺炎疫情的全球大流行以及近年來全球各大城市接連發生的極端天氣災害、公共安全事件等，使得創建韌性城市成為全球各大城市促進城市安全發展的共同戰略。中國城市化水平已經超過60%，是未來全球城市化發展的重點區域?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》首次提出了“韌性城市”的建設目標。因此，厘清韌性城市的理論內涵，借鑒全球城市韌性建設的經驗，尋求中國韌性城市建設方略，是統籌發展和安全，全面推動經濟高質量發展，推動實現全體人民共同富裕的重大戰略任務。

韌性與韌性城市的緣起及演進

韌性的英文單詞為“resilence”，通常翻譯為“彈性”“復原力”等，在不同學科領域，韌性具有不同的內涵和解釋，是一個具有足夠可塑性的多元概念。[1]韌性城市是“韌性”理念在城市規劃建設領域應用的結果，是一個當前全球非常熱門的概念。所以，在研究韌性城市之前，先對“韌性”到“韌性城市”的演變過程做一個簡明的回顧，是理解韌性城市的基礎和前提。

韌性最早來自于物理學領域描述材料對外部沖擊力的吸收能力。有研究表明，[2]早在17世紀的古籍中就已經出現了韌性這一詞匯?！绊g性”概念的正式出現則是在1867年的力學研究領域，[3]主要出現在材料科學及冶金學上，是指當材料受到使其發生變形的外部沖擊力量時所表現出的抵抗并使自身不斷裂的能力，以及發生塑性變化和破裂過程中吸收能量的能力;材料的韌性程度越高，其承受外力沖擊時發生斷裂的可能性就越小。這是韌性的最原始概念，即采用“保持平衡的能力”來定義韌性，也是20世紀下半葉之前定義韌性概念的主導方法。

20世紀50年代以后，相關概念開始從“工程韌性”“生態韌性”向“城市韌性”拓展。20世紀50年代以來，韌性概念首先在工程領域得到使用，形成“工程韌性”?！肮こ添g性”是指某個線性系統或者個體在壓力下保持功能并返回原功能的能力，強調通過增強物理基礎設施的抵抗力和堅固性來最小化災害的易損性。20世紀60至70年代以來，韌性概念開始被一些生態學家采用，其中加拿大生態學家霍林（Holling）圍繞生態系統的動態平衡特點提出了“生態韌性”的相關概念及理論體系，主要指當生態系統受到外部干擾而遠離原有平衡狀態時的自身重組能力、適應恢復到穩定狀態的速度和能力[4]。20世紀90年代起，韌性概念開始向人類學、災害學、經濟學、社會學、城鄉規劃等社會科學領域過渡，[5]并得到了快速推廣和發展，產生了大量相關研究成果。正是在這種演變背景下，自20世紀末到21世紀初，為了應對越來越嚴峻的氣候變化形勢和多發的城市自然災害，2002年，宜可城—地方可持續發展協會（ICLEI）首次提出“城市韌性”（urban resilience）議題，并將其引入城市與防災研究，[6]旨在增強城市系統對氣候變化和災難風險的綜合應對能力。這一概念一經產生，就得到了聯合國人居署、聯合國防災減災署、經濟合作與發展組織、韌性聯盟等國際社會和相關研究機構的熱烈響應，產生了廣泛而深遠的影響。例如，聯合國2015年發布的《聯合國2030年可持續發展議程》中多處明確提出“加快韌性基礎設施建設”，“建設更加包容、安全和韌性的城市和居住區”，“增強社會韌性，降低貧窮者面對氣候災難和諸多沖擊災難的脆弱性”等具體發展目標。2016年，第三屆聯合國住房和城市可持續發展大會（簡稱“人居三”）發布《新城市議程》，直接將“韌性城市”作為未來城市建設的核心目標。截至目前，城市韌性抑或韌性城市，已經成為城市建設、規劃、管理和治理研究的一個前沿焦點議題，也成為全球各大城市防范風險的戰略路徑和政策工具。

韌性城市的研究簡述與內涵新知

國內外韌性城市理論成果總體呈現“尚未達成統一界定”“更多關注氣候變化”“具有多維度特征”三個顯著特點。首先，國內外多學科對韌性城市進行了大量研究，成果極其豐富，[7]但至今尚無統一界定。對此，美國學者Sara Meerow通過分析1973～2013年172篇研究“城市韌性”的文獻后認為，城市韌性這一術語還沒有被明確定義，現有的韌性城市概念并沒有將韌性理論和城市理論的關鍵概念完美地結合，而是仍處于爭論之中。[8]同時，也有幾個比較經典的韌性城市定義得到一定范圍的認可，如美國洛克菲勒基金會“全球100韌性城市”項目將城市韌性定義為“城市（個體、社區、機構、商業體或系統）在遭受任何持續慢性的壓力或突然的災害沖擊時生存、適應并發展的能力”;聯合國減災署將韌性城市定義為“面對沖擊和壓力，能夠做好準備、恢復和適應的城市”。盡管觀點各異、表達不一，但韌性城市是“在面對災難和風險時保持足夠抵御力、適應力和功能快速恢復力，最大程度降低災難的易損性，使生活和工作在城市中的人們——特別是窮人和弱勢群體，無論遇到什么壓力或沖擊，都能保持生存和繁榮的城市”的這一基本內涵，還是得到了學界的普遍認可。

其次，應對全球氣候變化，仍然是當今韌性城市討論的核心議題。目前很多研究將韌性城市視為一個涉及多領域、多學科的綜合系統工程，旨在從經濟、制度、技術、文化、社會等多方面出發，提高城市應對沖擊風險的抵御力、適應力和恢復力，增強城市韌性程度。2019年，新冠肺炎疫情的全球流行及反復肆虐使傳染病防范成為韌性城市研究的新興領域，近期國際上發表了數千篇相關論著，但韌性城市的研究重點仍在氣候變化上，減少碳排放抑制大氣升溫、預防洪水等極端天氣災害等，是當前韌性城市研究努力解決的重點問題。

最后，韌性城市具有多維度顯著特點，韌性測評成為研究熱點和難點。聯合國國際減災戰略秘書處認為，韌性城市具有穩健性、可恢復性、冗余性、智慧性和適應性等五大特征。洛克菲勒基金會認為，韌性城市具有靈活性、冗余性、魯棒性、智謀性、反思性、包容性和綜合性。赫恩（Ahem）認為，一個韌性城市具備多能性（強調城市功能的混合和疊加）、冗余度和模塊化（強調在時空上分散風險）、生態和社會的多樣性、多尺度的網絡連結、有適能力的規劃和設計等五個特征。[9]與此同時，學術界努力構建韌性測評體系，通過定性和定量的方法，旨在客觀測度一個城市的韌性程度。典型的評估指標體系及評估方法包括奧雅納公司和洛克菲勒基金會合作制定的“韌性城市指數”，其由領導力及策略、健康及福祉、經濟及社會、基礎設施及環境4個維度組成，細化為12個目標、52個績效指標及156個二級指標;還有美國多學科地震工程研究中心的七維度評估框架;[10]美國國家標準技術研究院的“韌性矩陣”;美國紐約的緊急事件與災害韌性指數，等等。很明顯，因對韌性城市的界定不同，不同機構采取的指標體系與評價路徑存在顯著的多樣性、差異性特點。[11]

從五個方面認識和理解韌性城市的理論內涵。城市韌性系統是一個復雜的、動態的社會生態系統，城市韌性是城市系統擁有抵御、吸收和減輕外部沖擊危害、快速恢復系統基本功能，并優化升級到更好的系統配置狀態，從而更好、更有效地適應突發災害，實現持續發展的能力。筆者認為，為了準確理解韌性城市的理論內涵，需要從以下五個方面加以把握和認識。

從理念上看，韌性城市是由人本、安全、綠色、公平、包容、可持續發展等新理念引領的理想城市愿景。城市是人類重要的居住之所和經濟交易場所，到底應建設什么樣的城市，歷來是人們孜孜探求的問題，而在探索過程中，創新城市、綠色城市、人文城市、公平城市、人民城市等理念層出不窮。筆者認為，韌性城市實質上就是通過提升確定的“韌性力”來有效應對“不穩定、不確定、不可預測”的未知風險，全方位、系統性構筑城市安全防線，創造“安全之城、繁榮之城、人文之城、創新之城”，讓所有人都能共享“城市美好生活”，這是適應時代特征、尊重城市規律、彰顯人類公共價值的美好理想城市愿景。具體說，韌性城市體現了人本性和人民性、低碳化和綠色化、公平性和包容性、智能化和智慧化的特色，是一座符合人民根本利益的理想城市。

從對象上看，防范自然和人為的“不確定性”風險是韌性城市建設的重點內容。這些“不確定性”主要包括：其一，傳統的氣候變化帶來的極端天氣，包括城市特大暴雨、臺風、冰凍、洪水、干旱、海平面上升等。其二，重大流行疾病的暴發。除了SARS、禽流感、埃博拉病毒、新型冠狀病毒外，城市還有可能面臨由氣候變暖導致的極地凍土層病毒外溢、基因突變引發的各類流行病等。其三，流動性風險。如高速移動中的飛機、高鐵、地鐵，高速公路上的交通工具，以及通過城市管道運輸的水氣電煤等城市生命線工程，都存在發生重大不可預知災難的可能和壓力。其四，技術變革引發的風險。互聯化、網絡化、智能化積累起大量的數據，這導致城市更容易受到網絡攻擊、數據安全、隱私泄露等技術安全風險的沖擊。其五，能源和經濟危機的風險。受各類不確定風險因素的干擾，城市經濟可能出現短期或中長期危機（包括金融危機），同時，城市面臨能源供需的相關問題，因此，增強城市經濟產業鏈、創新鏈、價值鏈的危機應對能力，提高經濟韌性，實現災后經濟的快速復蘇，也是韌性城市的內在議題。

從內容上看，軟硬結合、“多維一體”是城市韌性系統的基本框架。韌性城市建設以全面提升城市應對多元化“不確定性”風險或災難沖擊的“抵御力、適應力、恢復力、學習力”為核心目的，重點從城市硬件設施（城市房屋建筑、道路橋梁、隧道堤壩、工廠學校、醫院等）和制度、技術、組織、心態、文化等軟件出發，全面開展政治、經濟、社會、生態、文化、治理等“多維一體”的綜合系統優化提升，確保城市以最堅固的城市建筑設施、最合理高效的資源調配體系、最完備的組織制度體系、最團結的社會凝聚力量，有效預防、沉著應對、快速適應各類內外部不確定性風險和危機，促使城市在各種風險中不斷走向強大和繁榮。其中，“硬韌性”主要是指城市交通設施、管網能源生命線設施、城市建筑、生態維護設施、數字化新基建等應對災害風險的抵抗力和適應力。“軟韌性”主要是指城市產業鏈價值鏈韌性、政府應急處置能力、城市人力資本、社區管理、城市精神文化等，有利于應對災害的制度優勢和人文環境。

從過程上看，強調時間維度，實施事前、事中、事后的全周期治理是韌性城市建設的核心要義。從時間角度看，城市韌性是一個時間維度的函數，就單次危機災難而言，注重城市災前預防、災中響應、災后恢復全過程。一旦災難來臨，城市進入對災難的抵抗期和適應期，城市韌性讓城市在最短的時間內，消除災難影響，盡快恢復城市基礎設施、經濟、社會等方面的正常功能，減少災害給人民群眾生命財產帶來的損失。在此基礎上，總結災害應對中的經驗教訓，注重查漏補缺、補短板，優化城市風險防范體系，為防范下一次更大威力的災害風險（極端天氣或傳染?。┳龊酶浞值臏蕚?，周而復始，與災難共存，在一次次災難斗爭中，增強城市的安全保衛能力。

從主體上看，政府、企業、社會民眾多主體共建共治是韌性城市建設的根本方法。城市作為一個覆蓋全要素、全過程、全時段的巨型復雜系統，各相關子系統之間高度關聯、相互影響。韌性城市建設是一個融合政治決策、政府管理、技術應用、市場參與、社會動員、制度創新等為一體的綜合系統工程，需要政府、企業、社區、民眾等多元主體的協同參與、緊密合作。其中，就政府而言，其主要從城市規劃、健全法規、標準制定、政策創新、應急管理、民眾教育、數字治理、預警監測、城市更新等方面，發揮頂層設計、統籌協調、科學決策等職能和作用，構筑全方位的風險綜合應對體系。就市場企業而言，其應在加強自身風險防范、確保本質安全的基礎上，加強風險科技投入及產品研發制造，積極構建產業鏈安全同盟關系，借助數字化轉型，提升災害物資的市場精準供給能力，滿足搶險救災需求，提高災后經濟復蘇速度，維持社會經濟系統的穩定性、持續性、創新性。就社會民眾而言，其要積極學習掌握風險預防的知識和技能，參與社區公共安全事務治理和社會公益事業，構建、維護強有力的人力資本，共同塑造自救互救、風雨同舟、互幫互助、堅韌堅強的良好社會風向和社會心態。

全球韌性城市建設的實踐經驗

韌性城市是紐約、巴黎、倫敦、東京等全球城市較早啟動的一項重大戰略，其不斷積累的成功經驗值得廣大發展中國家學習借鑒。總體而言，主要表現在以下幾個方面。

組織先行：為韌性城市建設提供有力的制度保證。韌性城市作為政府的一項重大戰略任務，需要專門的領導和管理機構在城市層面進行統一領導、頂層設計，以為韌性城市建設提供強有力的組織領導保障，這是西方全球城市推動韌性城市的首要經驗。例如，紐約設立有專門的“韌性城市建設辦公室”“應對氣候變化城市委員會”等機構，確保韌性理念在不同類型規劃、不同部門之間的一致性與延續性，其中“韌性城市建設辦公室”承擔著關鍵項目實施及評估的職能，包括加快損失補償審查和建設項目啟動，有助于推動韌性城市建設新政策制定和項目的持續實踐。倫敦從2002年開始，每年舉辦“倫敦韌性峰會”（London resilience forum），并逐步探索建立了一套以“倫敦韌性峰會”為中心，包括“倫敦地區韌性項目委員會”“風險顧問小組”“韌性工作組”“消防和應急規劃局”“地方韌性論壇”“市區韌性論壇”等6個不同性質機構在內的城市風險管理組織體系，以此提高城市風險防范和應急管理能力。另有一些城市在“全球100韌性城市”項目框架下設立了城市的首席韌性官，引領與推動城市韌性優化提升，在各行各界培育城市韌性的擁護者，推動韌性理念在城市管理與城市文化中的傳播與深入。[12]與此同時，從城市韌性建設的整體性、綜合性和系統性要求出發，西方全球城市注重創建跨地域、跨部門、跨領域的協同建設機制，克服“煙囪”效應，整合資源，形成合力，確保韌性城市建設項目的有效實施。

規劃引領：為韌性城市建設提供有力的法律保障。城市規劃是公共政策，其中，韌性規劃對于城市提升防災減災和氣候變化適應能力有著不可小覷的重要價值。在規劃編制中充分體現韌性城市理念，將氣候變化的潛在影響積極融入城市規劃編制與實踐中，并編制應對氣候變化的專門韌性規劃來指導韌性城市發展，是近年來西方發達城市推動韌性建設的重要經驗之一。[13]例如，紐約2013年制定了應對氣候變化的韌性城市計劃——《更加強壯、更富韌性的紐約》，提出了一個10年的韌性城市建設項目清單;2014年，紐約又發布了《一座城市，一起重建》報告，強化和擴大韌性城市建設內容;2015年，紐約發布了更全面的韌性建設規劃——《一個紐約規劃：建設一個強大而公正的紐約》，提出了全面應對氣候變化的韌性發展項目與策略。倫敦的《倫敦規劃》《倫敦韌性戰略》《管理風險和增強韌性》等規劃文件，旨在增強倫敦抗洪水、干旱等風險的治理能力。東京根據日本《國土強韌化基本法》的要求，制定出臺了《東京都國土強韌化地域規劃》《創造未來——東京都長期戰略報告》《東京都長期展望規劃》《東京都地域防災規劃》《東京的防災計劃》《都市營造的宏偉設計——東京2040》等規劃文件，全方位推進實施不確定性風險的事前預防和災后恢復重建策略。[14]

硬軟結合：推行韌性城市建設的全方位、系統性舉措。城市韌性既體現在城市設施具有超強抵抗力的“硬實力”，更體現在社會民眾能夠自救互救、社區韌性、社會組織健全有效等方面的“軟實力”，是一個綜合安全防范體系。從具體措施上來看，軟硬兼施、剛柔并舉，全方位構筑核心基礎設施韌性（防洪堤壩、垃圾回收、清潔水提供、廢水處理和街道維護等）、個人韌性（提高個人防災減災意識和自救互救能力等）、社區韌性（協作互聯等）、社會韌性（社會規范、社會資本、互惠信任等）和制度韌性，是西方發達城市推動韌性城市建設的重要手段。一方面，注重城市“硬韌性”建設，如美國紐約聚焦老化的基礎設施體系，特別強調老舊基礎設施、防災設施、老建筑等的韌性改造和升級，以增強對自然災害等風險的安全防范能力，尤其對基礎設施給予了巨資投入。2015年，為了解決長期以來洪水對皇后區東南部的困擾，紐約市計劃在其后10年投資19億美元，建設一個覆蓋全域的強大的排水系統?！都~約2050規劃》針對紐約基礎設施改善與更新提出三條倡議：其一，對基礎設施和城市防災減災提供前瞻性投資（著眼于提升基礎設施應對未來不確定性的韌性）;其二，不斷更新信息技術基礎設施以適應嶄新發展需要;其三，完善與維護固定資產管理方案，按時按預算完成基礎設施新項目的交付。另一方面，高度重視以人為本和以社區韌性為主要目的的“軟韌性”建設，如日本東京在2016年編制的《東京都國土強韌化地域規劃》中，將構建“自助、共助、公助”為一體的防災社會體系作為一個重要的規劃內容;美國的社區應急響應隊（CERT）著重培養社區的第一響應、快速響應能力。

分散布局：注重城市設施的分布式、去中心化布局設置。韌性城市必須與各種各樣分布式基礎設施、分布式生命線、分布式服務系統結合在一起。例如，日本東京作為世界上規模最大的城市，在“2040規劃”中提出韌性壓倒一切。東京的韌性城市規劃把整個東京劃分為30多個片區，提出每一個片區都將逐步改造并擁有獨立的能源供應、供水、水處理系統、水循環利用和通訊保障、醫療保障等城市設施。超大規模的城市進行分組團改造實際上是必然趨勢，這種多組團分布式的體系，其韌性要明顯強于原來單一的基礎設施。[15]又如日本的神戶，神戶在2015年遭受了超級大地震，重建后的神戶就是一個典型的分布式布局的韌性城市，其顯著特點是神戶整個城市被分為五個組團，每個組團都有一套獨立的供水、污水處理、能源供應設施，并且都有足夠的冗余。如果再次遇到極端災害，某個組團失效后其功能可以被其他組團承擔，不至于造成城市功能的全城中斷或整體癱瘓，有效提高了城市的韌性。

技術支撐：構筑針對城市安全威脅的數字化風險感知預警系統。在大數據、人工智能等新技術快速發展的數據化網絡時代，韌性城市的建設離不開數字科技的幫助和支持，尤其是如何利用現代科技手段，在全面收集城市安全運行多部門多領域數據、實時互通共享的基礎上，第一時間監測并捕獲感知危險風險的來源，為科學決策、及時響應、快速恢復提供科技支撐，成為韌性城市建設的關鍵環節，也是西方發達城市開展韌性城市建設的重要依托。例如，倫敦重點構筑公開、透明、共享的“倫敦數據存儲中心”（London Datastore），它支持公共機構解決倫敦人面臨的某些最復雜的城市挑戰，如糟糕的空氣質量、住房和不平等等，既為應對各種可能性危機提供決策信息，又通過模型分析研判城市發展的未來趨勢和結果，幫助城市提高韌性水平。美國紐約應對海平面上升挑戰，利用多項數據開發網站來評估和顯示因海平面上升而引起的潮汐泛濫，并開發“洪水災害映射器”的智能工具，以查找基礎設施的位置，然后根據當前站點的基礎洪水高程、設施的使用壽命和臨界水位來確定設計供水高程。[16]英國倫敦的盎格魯配水網（Anglian Water，英國自來水公司）采用了集成式泄漏和壓力管理（ILPM）解決方案，該系統能夠監測漏水現象，甚至預測漏水位置，使盎格魯配水網可以根據數據分析結果主動作出響應，而不必等待服務中斷以后才獲知潛在問題。[17]洛杉磯提出“重視數據與技術在政府管理中的應用，通過建模、指標等樹立情景意識和增強災后恢復能力”;芝加哥提出“引入新技術手段提升預警信息發布與通訊能力”等，具體舉措如開發氣候服務工具，使決策者和用戶可以通過網絡、電視、電腦、手機 APP等技術或設備收集與分享極端天氣（如熱浪）信息，進行合理決策，同時提供熱浪風險和可能的避熱建議，等等，具有信息溝通便捷、速度快等優點，也為市民參與和多方協作提供了有效平臺。[18]

應急體系：為城市災后快速恢復提供有力的制度保障。城市韌性是集災害評估、災難準備、災難適應、災后恢復等過程為一體的全生命周期過程，災難發生以后的城市功能恢復力，直接體現著城市韌性的強弱。全方位加強城市應急管理體系建設，為可能發生的各類災害做好最充分的準備，當災難發生后，確保城市能夠快速恢復，是西方發達國家建設韌性城市的主要方略。就增強城市災后恢復力建設而言，突出體現在以下兩點：一是注重城市風險脆弱性評估。精準評估風險的危險程度，是制定有效、合理應對方案的前提。如日本東京都防災會議在2012年公布了《首都直下型地震等災害引發的災害情況預測》，并經過5年之久的綜合調查研究，將對東京都的最高預測震度從6級強提升至7級，據估算，如果地震在冬季傍晚來襲，將造成約1萬人遇難，經濟損失約達112萬億日元（約合人民幣9萬億元），這為提高災難防范的有效性提供了科學支撐。二是注重緊急救援物資的儲存保障。如重建后的神戶市提出“三個三”的儲備計劃：每個家庭儲備應對三天的水、食物和藥品;社區避災中心可以維持整個社區居民三天的吃住;在市民最容易到達的地方有一個城市級的避災中心，可以提供全體市民生存三天所需的物品。也就是說，遇到特大地震或其他災害時，這個城市可以自我維持九天的基本生活保障。

中國韌性城市建設的路徑與策略

在韌性城市成為全球共同戰略，我國城市化加快發展的大背景下，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出建設“韌性城市”，“提高城市治理水平”，以及“加強特大城市治理中的風險防控”。同時，國內上海、北京、深圳、廣州等一大批特大或超大城市，也紛紛提出推動“韌性城市”建設的計劃，全國韌性城市建設進入新階段。我國的韌性城市建設，在吸收借鑒國際經驗的基礎上，重點需要采取如下路徑和策略。

樹立韌性，形成適應城市復雜巨系統特點的動態風險綜合防范意識。韌性城市更多是指在未來各種不確定性風險面前，城市既具有嚴密的預防體系，能夠作出積極有效的應對和抵抗，更重要的是，城市在經歷災難過程中有強大的適應力，能夠從災害中快速恢復，讓城市功能恢復到原來或更高的水平，動態增強城市安全防范能力和水平。因此，我們建設韌性城市的首要工作應該是無論規劃、建設還是管理，都要把安全放在第一位，自覺踐行“生命至上、人民至上”的“人民城市”理念，全面認識并理解城市韌性的真正內涵，并切實轉變傳統的城市規劃、建設和管理理念，形成符合韌性特點和要求的綜合風險治理意識。具體而言，韌性城市建設要樹立兩個新的風險治理理念。

其一，從單一災害防范向多災害綜合風險防范轉變。除了關注傳統地震、海嘯以及因氣候變化引發的極端天氣災害等自然災害外，要從系統關聯性角度出發，探索氣候變化風險的連鎖反應，統籌考慮城市公共衛生事件、安全事故、突發事件等公共安全潛在風險，尤其要關注概率小、損害嚴重的“黑天鵝”“灰犀牛”等經濟、社會、自然的不確定性風險，做到多方協同，未雨綢繆、防微杜漸。

其二，從靜態的預防向動態的全周期風險治理轉變。城市安全不僅要關注災前的預防，更要關注“災中的適應”和“災后的恢復”，應涵蓋風險發生、應對、恢復的全周期運行過程，在每個階段都做好最充分的準備，努力減輕災中城市功能受損程度，縮短災后功能恢復時間，讓城市在應對一次次不確定性風險中逐漸走向強大。

軟硬兼顧、剛柔并舉，全面提升城市功能或結構韌性。城市功能或結構韌性可以分為技術韌性、經濟韌性、社會韌性和政府韌性等幾個方面，既包括城市應對災難風險的硬件設施體系建設，也包括優化決策、提升動員、增加社會交流互動等軟件系統建設，為各類災害和不確定性風險的沉著應對，提供不同系統的最強功能及相互支持體系，這是我國建設韌性城市的重要路徑和戰略選擇。具體而言，要強化以下相關具體工作。

全方位提升以城市生命線為核心的工程技術韌性。按照“城市生命線系統鏈”的思維出發，樹立“大城市更新”理念，加大城市工程韌性的投資力度，實施城市硬件的全方位升級改造，提高城市硬件的災難抵御力，對切實提高城市的整體韌性具有至關重要的作用。一方面，加大能源（電力、燃氣）、交通、電信、水等管網廊道建設，不斷修訂基礎設施、海防工程等領域的改造升級標準，徹底解決“設施陳舊、標準偏低、超期服役或超負”等問題，提高通信、能源、供排水、污水處理、交通、防洪、防御系統對風險的應對的能力。另一方面，針對老建筑、老舊小區、城中村乃至家庭等，采取“集中成片”“微更新”等多種方式，推進以人為本的高質量城市更新和綜合改造，改善設施標準、服務標準和治理能力，在改善民生的同時根除隱藏在其中的安全風險隱患。

全面構筑以內循環為主的新發展格局，增強城市應對各類極端風險災害的經濟韌性。此次新冠肺炎疫情的大流行，充分說明了一個國家或城市的經濟，在面對突如其來而有巨大殺傷力的沖擊時，保持足夠的韌性程度，具有極端重要性。同時也說明，增強城市經濟韌性，使得城市經濟體系在承受外部沖擊、疫情挑戰等情況時，產業鏈保持快速對接、工廠快速復工、工人快速到崗，實現經濟快速復活，這也是韌性城市建設的重要內容。具體而言，應重點強化以下相關工作：第一，圍繞城市戰略性新興產業，努力打造以國內循環為主的本土化產業鏈、價值鏈和創新鏈，構筑互動合作的產業集群，預防提升外部國際不確定性因素或環境對本地經濟帶來沖擊。第二，高度重視并大力發展數字經濟，做大做強數字經濟平臺，提高實體和線下經濟應對危機沖擊的運轉能力。第三，在推動傳統產業不斷轉型升級的基礎上，要大力發展創新型經濟，打造具有包容性的城市產業結構，優化經濟結構體系，實現經濟創新發展的“多點開花”，為經濟韌性打下堅實的結構性基礎。

面向基層和全體市民群體，穩步提升理性、沉著應對危機的社會韌性。社會韌性是指城市社會各個主體在威脅或者災難來臨時能夠保持理性，不放大危險，這既涉及全體民眾的危機認知，更體現城市的社會互動交往和社會資本。具體而言，需要重點加強以下幾點：第一，加大韌性知識、政策、技術的社會宣傳教育，讓全體居民知曉應對各種危機的相關方法和技能，增強社會民眾的憂患意識，主動增加防范，做好各種準備，確保在重大危機和風險來臨時，保持社會大局的安全穩定。第二，全力推行基層社區營造戰略，規劃建設公共空間，舉辦公共活動，加大民眾參與，為廣大民眾提供更多社會交往、互動交流的機會和空間，構筑家門口的“熟人支持網絡”，增強應對危機或風險的集體合作能力。第三，重點針對低收入群體、弱勢群體、社會邊緣群體等，加大更有針對性的社會救助和社會幫扶，切實提高弱勢群體抵御防范各類危機的綜合能力，避免危機帶來更大的不平等，降低危機風險給低收入群體造成的損害。

全面建立健全風險治理新機制，增強應對危機風險決策管控的政府韌性。政府韌性就是通過韌性城市的建設使得政府在任何情況下都能夠準確地搜集到情況，能夠率領民眾抗擊災害，保證自身職能的正常運行。具體而言，重點強化以下幾點：第一，建立健全風險管控的全周期治理機制，明晰不同階段、不同部門的職責權限，確保在危機應對中，政府不缺位、不錯位、不越位，保持卓越的領導力，堅強領導、科學決策、有序組織引導防災救災活動。第二，搭建收集各類不確定性風險或危機全過程、全要素的數據信息整合平臺，時刻做到“心中有數”，增強決策科學性、透明性和公平性，避免危機引發次生輿論災難。第三，搭建縱向多層級、橫向多部門協同高效工作的跨部門協同工作機制，減少內耗、割裂，增強整體應對的合力和集體行動能力，實現資源最優配置，推動城市總體防御體系轉型升級。

注重全周期治理，提升城市應對風險挑戰的過程韌性。過程韌性是針對危機或不確定性風險的事前、事中、事后進程而言的韌性界定，分別對應“維持力”、“恢復力”和“轉型力”。韌性城市建設重點要圍繞事前、事中、事后三個階段，在全周期采取應對措施，螺旋式提升城市應對災難風險的韌性能力。具體而言，重點采取以下建設舉措。

全面做好動態風險感知和防范準備，提高城市的風險抵抗力或維持力。具體措施包括：第一，針對城市物理系統和工程設施，提前進行全面風險和隱患排查，尤其是要充分利用“一網通管”等現代城市智慧系統，以物聯網、人工智能、云計算等為依托，搭建城市全方位的風險動態感知系統，實時收集來自地面、地下、空中、水面、陸地等領域設施（交通設施、地下管網、高空設施、水域監測等）全時空風險類型的數據，第一時間感知城市安全危機和風險，做到早發現問題、早補短板、早做預判、早預防。第二，健全完善城市各行各業的應急預案體系、物資儲備體系建設，適時開展針對不同災難風險的實戰演練，為減少災害風險的破壞性以及促進城市有效應對、快速恢復提供經驗借鑒。第三，合理規劃建設城市應急避難場所，明確城市空間“留白”和區域生命應急廊道建設，確保應急產業用地布局，最大程度地提升城市空間的冗余性和功能轉換，促進常態化管理狀態向戰時狀態的有機轉換。第四，加大城市綜合災害普查工作，制定城市災害地圖，編制災害分區規劃，針對易受災地區（沿海低洼地區、城中村、老舊小區等）積極開展設施加固重建、提高設施標準、加大公共服務供給、制定專門應急方案等，減少災害風險可能帶來的巨大損失，提高城市防范恢復能力。

全方位調動整合多元資源，提高城市重大不確定風險的應急救援執行力及恢復力。一旦不確定性災難和風險來臨，有無領導有力、指揮有方、執行有效的應急救災救援行動力、執行力，以及相關能力的高低，直接關系著城市恢復力的強弱，這也是城市韌性的重要體現。在韌性城市建設實踐中，城市政府需要以強有力的決策力、指揮力、執行力，最大可能地縮短災難持續的時間，讓城市受損的功能在最短時間內得到恢復運行。為此，需要重點做好以下幾點：第一，搭建適時高效的應急救援指揮平臺，尤其是當面對突如其來的重大不確定性風險時，城市黨政部門要第一時間成立縱橫互動融合的領導組織體系，主要負責領導第一時間進入指揮平臺，根據形勢發展，適時作出人、財、物等方面的重大決策，并向社會公開，盡快實現應急救援的供需對接、減少災害損失。第二，針對發生的災難風險類型，充分發揮不同專業部門的優勢，加大資源和政策向主體部門的傾斜，形成多部門、多隊伍、多力量共同參與、有序行動的搶險救援格局，最大程度縮短災難的延續時間，快速恢復斷裂的相關城市服務功能。

建構完善的災難應對反饋機制，提高城市風險治理的學習力、轉型力。與災難共生，痛定思痛，亡羊補牢，在一次次災難的應對中，不斷構筑起更具韌性、更強大的城市風險綜合防控和適應能力，讓城市做好成功迎接下一次更大風險的準備，是韌性城市建設的關鍵環節。從這個意義上說，不確定性風險災難，既是城市發展面臨的巨大挑戰，也是不斷構筑安全發展新格局、不斷提升風險治理新能力的重要機遇。對此，我們需要重點強化以下幾點：第一，全面開展災難損失評估工作，全面梳理城市安全運行和風險治理中存在的短板和不足，總結災難應對中的主要教訓，為進一步提升城市安全防范措施提供依據。第二，因城制宜、因地制宜，強化研究，對城市韌性建設進行矩陣評估，更加明晰不同階段、不同部門的權限職責，全面構筑更具韌性的運行制度和政策體系，增強面對未來更大不確定性風險的綜合防范能力和水平。第三，加強應急防范隊伍的專業能力培訓學習，加大社會風險認知防范的宣傳教育，創新針對風險易發地區、弱勢群體的政策支持和韌性投資力度，吸引社會資本在韌性城市建設的參與比重，在社會包容、公平進程中不斷提高社會整體韌性程度。

（本文系《國際城市發展報告（2022）》的主報告成果）

注釋

[1]Joseph， J.， "Resilience as Embedded Neoliberalism： a Governmentality Approach"， Resilience， 2013， 1（1）， pp. 38-52.

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[14]邵亦文、徐江：《城市規劃中實現韌性構建：日本強韌化規劃對中國的啟示》，《城市與減災》，2017年第7期。

[15]仇保興：《邁向韌性城市的十個步驟》，《中國名城》，2021年第1期。

[16]丁國勝、付晴：《紐約市城市規劃響應氣候變化的經驗與啟示——基于“3個規劃”的分析》，《現代城市研究》，2021年第4期。

[17]盧敏：《AVEVA五大案例分析：借數字化轉型提升城市韌性》，IT168網，https：//net.it168.com/a2020/0423/6183/000006183709.shtml，2020年4月23日更新。

責 編∕桂 琰

陶希東，上海社會科學院社會學研究所研究員。研究方向為城市治理、社會治理、區域治理、行政區劃。主要著作有《全球城市區域跨界治理模式與經驗》《全球超大城市社會治理模式與經驗》《轉型期中國跨省市都市圈區域治理：以“行政區經濟”為視角》等。