代表性官僚制：代表性與國家構建

張曉彤

【摘要】代表性是代議制相關理論乃至政治學理論的重要議題，也是官僚制與民主間張力的焦點。作為對官僚制及相關理論的一種批判性反應，代表性官僚制被賦予修正官僚制所缺失的代表性特征的重要潛力。已有相關研究表明，代表性官僚制蘊含著消極代表性、積極代表性及象征代表性等潛能。這些不同代表性潛能的實現與不同時期不同國家的特定公共政策聯系在一起，其現實效應則提示代表性官僚制對發展中國家的國家構建可產生值得關注的影響。

【關鍵詞】代表性官僚制? 肯定性行動政策? 國家構建

【中圖分類號】D62? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.013

代表性（representativeness）是代議制相關理論乃至政治學理論的重要議題。1944年，金斯利（John Donald Kingsley）提出“代表性官僚制”的概念以批評韋伯式官僚制所內含的非代表性（unrepresentative）特征。有些矛盾的是，代表性與代表性官僚制其后常被置于共同的理論討論空間，后者有時還被視為前者的重要補充。在經驗層面的相關討論中，代表性官僚制則往往與特定國家的公共政策（特別是肯定性行動政策）被聯系在一起加以研究。

代表性官僚制：關乎官僚制還是代表性

官僚制與民主之間存在張力——這是一個在政治學研究中得到大量討論的議題。官僚制與對民主而言至關重要的代表性的結合，不僅可紓解官僚制與民主的緊張關系，似乎還能產生有利于民主的積極影響。

官僚制的構成與資產階級民主政治。1944年，金斯利提出代表性官僚制概念，用以解釋英國代表中產階級利益的官僚機構的演進對于資產階級民主的意義。金斯利認為在一個國家中，如果官僚機構主要由社會中居于支配階級地位的成員構成，該國家的官僚機構便具有代表性。

具體而言，隨著英國由貴族壟斷的國家轉變為由資產階級支配的民主國家，英國公務員等級也成了外部社會等級和經濟狀況的“鏡像”。英國通過一系列行政改革打破了貴族對官僚機構的壟斷，從而使曾經主導英國公務員制度的貴族逐漸讓位于杰出的新貴族——中產階級，使文官制成為自由主義國家的理想工具。[1]在當時的英國，行政長官絕大多數來自人口的上層和中產階級，他們接受了大學精英教育，為統治階級利益服務，進而維持著資產階級民主國家統治。他還做出了這樣的預見，即如果工人階級在未來成為國家的支配力量，那么文官制將會被從上而下徹底改革。[2]

在社會意義上，金斯利的代表性官僚制理論有著明顯的拉斯基式根源，認為公務員制度反映了社會結構的基本不平等，表現出馬克思主義國家理論的意識形態特征。作為一種官僚制理論，金斯利的理論突破了韋伯的官僚制理論的中立性要求，強調官僚的社會出身、精英教育經歷對官僚情感偏向的潛在影響，主張將代表性官僚制作為統治階級維護資本主義國家發展的有效工具。

官僚代表性：對政治代表性的補充。立法機構通常被視為官僚代表性得到最好體現的國家機關。相關的美國憲制主義觀點認為，與立法機構相比，美國的官僚機構更具有代表性，在階級、種族、經濟利益、技能等方面更接近于美國社會的人口特征。[3]具體而言，官僚機構在形式和功能上都具有代表性，能夠通過政策制定和執行表達人民的普遍意愿，以彌補國會和政治行政機關的缺陷。因此，具有代表性的官僚機構被認為是憲制民主的重要組成部分，代議制政治機構與代表性官僚制也被聯系在一起加以分析。

20世紀60年代有關丹麥、英國、法國、美國、土耳其、印度等六國高級文官的社會背景的一項實證研究發現，在這六個國家中，中產階級（由小店主、政府雇員、熟練工人等構成）普遍占據文官制度中的高級職位。在美國社會主要支配力量為中產階級的情形下，中產階級在聯邦文官機構中的充分代表，確保了官僚機構的代表性，從而使官僚機構更具回應性。[4]

有學者認為，官僚制中的代表性對于官僚機構成為立法機關、利益集團之外的第三種代表性支柱地位而言，正在變得越來越重要。[5]代表性官僚制意味著當政策制定時，多元化和沖突的社會集團利益表達將會被考慮在內。譬如，在荷蘭、瑞士、澳大利亞比例性原則的運用已經擴展到公共行政管理中。

在有關代表性官僚制的研究中，政治代表性與行政代表性被區分開來，其中政治中立的官僚機構的行政代表性可彌補政治代表性的缺陷，承載社會集團利益聚合和表達的政治功能，并使官僚機構成為國家與社會之間的溝通渠道。

作為官僚制內部控制工具的代表性官僚制。官僚的專業優勢以及官僚制運作的諸多特性使官僚獲得了相對于民選政治家的獨立性。20世紀初，韋伯一方面樂觀地預見了官僚機構促進資本主義發展的前景;另一方面則對如何使擁有專門知識和權威的官僚機構服從民選政治家及其所代表的公共利益極為關切。在韋伯的相關思考中，政黨、議會制甚至“克里斯瑪型領袖”都可對官僚制加以制衡。[6]

在實踐中，對官僚制進行外部控制就成為常見的做法。例如，政治任命、立法監督、預算監督、司法審查、聽證會等方式。但是，這些外部控制不僅實施困難，效果也不理想，在發展中國家則凸顯了政黨與司法制度的虛弱。于是，代表性官僚制作為一種官僚權力的內部控制機制，就成為外部控制手段的替代或者補充。這種制度能夠反映社會多元化狀況，也有助于產生更具回應性的公共政策，同時還可避免官僚因隔絕于政治家與社會而產生自主性過分擴張的傾向，進而使官僚機構具有負責制的特征。

作為一種理論，代表性官僚制可以理解為是對韋伯式官僚制的一種批判性回應。它強調官僚制的代表性，卻也留下了諸多需要回答的相關問題。譬如，官僚機構的代表性是否僅僅局限于社會階級，以及官僚制中的代表性是否會自動轉化為對公眾需求的回應性，等等。這些問題都在后來的研究中得到了探討。

代表性官僚制的三重面向

受20世紀70年代美國肯定性行動政策的現實影響，代表性官僚制研究開始關注平等就業與消極代表性。隨著肯定性行動政策備受質疑與攻擊，公共政策開啟了從肯定性行動政策向多樣性管理（diversity management）的范式轉型，[7]代表性官僚制的研究轉向積極代表性。20世紀末身份政治興起，相關學術研究也從象征政治擴展到了象征代表性。

肯定性行動與平等就業：消極代表性。隨著20世紀60年代美國民權運動的興起，對于平等權的追求也從反歧視走向了肯定性行動政策。從20世紀70年代開始，政治家開始著手在就業領域提升女性、非白人群體等的代表性，以糾正過往的歧視政策帶給這些少數群體的劣勢地位?？隙ㄐ孕袆诱咭埠芸斐鼍蜆I領域，延伸到大學錄取、創業等方面?？隙ㄐ孕袆诱咴诠膊块T中實施的必然結果，便是通過提升劣勢群體在官僚機構中的代表性，促進社會流動，實現平等就業。[8]這種女性、少數群體就業平等導向的肯定性行動政策極大地影響了其他國家的實踐。譬如，1995年，以色列對1959年公務員法的修正案中，規定女性都應在文官雇員中有適當的代表，這是以色列文官制中的肯定性行動首次被載入法律。后來的修正案則將受益群體擴展至殘疾人、阿拉伯人，包括德魯茲人、切爾克斯人及埃塞俄比亞裔等身份。[9]

1968年，莫舍爾（Frederick C. Mosher）在其研究中首次區分了消極代表性與積極代表性。消極代表性（passive representation）意味著官僚的社會出身反映社會構成的程度，譬如，父輩的職業、教育、社會階級、族群、宗教等。積極代表性（active representation）則意味著官僚行為，指官僚積極表達其理應代表的群體的利益和愿望。[10]莫舍爾支持消極代表性，抵制積極代表性：某些群體的積極代表性尋求特殊利益，會威脅普遍利益。

基于莫舍爾確立的積極代表性與消極代表性分析框架，后來的代表性官僚制研究大體上呈現兩個方面的變化：第一，由主要關注社會階級構成，擴展到包括種族、性別、階級、宗教、地區、教育水平等人口學特征;[11]第二，代表性官僚制的關鍵性定義，從局限于是否反映統治階級的支配地位，轉變為所有社會群體在官僚制中呈現比例代表性。受美國20世紀70年代肯定性行動政策提供的政策框架約束，這一時期的代表性官僚制研究主要關注女性與種族的代表性，認為代表性意味著平等性與開放性的實現。

消極代表性是否必然會轉化為積極代表性，或消極代表性是否必然轉化為社會群體的實質性利益的問題，引發了一系列關于社會出身影響官僚政策偏好的研究，并形成了某種流行觀點：社會出身影響社會化過程，進而影響官僚的政治態度，最終影響官僚行為;不同的階級、族群等有不同的社會化經驗，會形成不同態度。因此，當某人成為官僚并享有自由裁量權時，他很可能以推進其所屬的社會群體的利益的方式行事。

梅耶爾（Kenneth John Meier）對社會出身影響官僚政策偏好的觀點提出了質疑，并強調了官僚機構社會化的影響。在他看來，相比于社會出身對官僚態度的影響，機構社會化的影響更大。[12]后來有研究者則認為不管社會出身是否會影響官僚態度，在政府雇傭官僚多年后，社會出身的影響將會消失。[13]這種“社會出身—社會化—態度—行為”的假設仍存在某種邏輯斷裂，態度與行為之間并不存在線性關系，而官僚政治的復雜性則使其間關系更為復雜。

多樣性管理與積極代表性。在美國，有關肯定性行動政策構成“逆向歧視”（reverse discrimination）的疑慮，使肯定性行動政策實踐在20世紀80年代受到打擊。時任美國總統里根明確反對肯定性行動實踐中的配額、比例原則，采取了一系列手段縮減肯定性行動政策。譬如，削減監管機構的職員和經費，放松對私人企業雇主相關雇傭規定的限制，任命因反肯定性行動立場而知名的聯邦法官等。在肯定性行動政策備受質疑的環境中，支持肯定性行動政策的研究者試圖將相關問題置于多樣性管理的話語體系，通過運用新公共管理中的理念與倡議（如績效導向），證明積極代表性可產生良好的政策效果，以捍衛肯定性行動政策的正當性。[14]

多樣性管理也倡導通過雇傭少數群體和女性，認可、接受少數群體，創造包容性文化，以使組織更有效率、更具創新力與更好的組織績效。多樣性管理用新的概念（如公共組織、多樣性、績效）取代肯定性行動政策中常見的術語（如官僚制、消極代表性、積極代表性），相關概念直接影響了其他國家的代表性官僚制實踐。例如，南非1996年憲法將代表性作為公共部門的指導原則，1997年的官方文件對此進行了具體解釋，認為廣泛代表性的存在根基是包容性、多樣性、回應性，其中多樣性是代表性的關鍵和本質。[15]再如，比利時（2004年正式出臺多樣性政策）、荷蘭（2005年中央政府多樣性管理白皮書）、澳大利亞（2010年澳大利亞公共部門正式文件）的代表性官僚制政策倡議，致力于多樣性和包容性，以提升組織績效。[16]可以看出，伴隨肯定性行動被移置于多樣性管理的框架中，代表性官僚制的積極代表性功能也得到了某種辯護。

身份政治與象征代表性。伴隨20世紀末興起的身份政治爭論，代表性官僚制研究也轉向關注象征代表性（symbolic representation）。身份政治關于代表性的討論，最早主要集中于象征性政治相關研究。這些研究認為對少數群體的賦權，可以增加少數群體代表性，進而引導少數群體對政府的積極態度，最終培育公民的政治參與。

與積極代表性相關研究強調行政主體（即官僚）行為達致良好政策績效不同，象征代表性相關研究則認為行政相對人感知到行政主體中有所屬群體的代表而積極行動，才能達致更好的政策結果。這一影響機制可以表述為，“消極代表性可以轉化為象征代表性，其中官僚機構中的代表可以改變被代表群體的態度和行為，而無需官僚采取任何行動”。[17]這種象征性的代表性假定公民在性別、種族、民族，甚至其他共同身份在官僚機構中得到代表時，公民將認為政府行動更具有合法性，更認同官僚機構發布的政策，在政策執行中更愿意合作，進而產生積極的制度績效。

自“代表性官僚制”提出以來，作為一個復合概念，其中的修飾性限定詞“代表性”得到的關注遠超過核心詞“官僚制”。其中，消極代表性強調官僚制應該復刻社會整體的多樣性，使官僚機構成為社會整體的“鏡像”和縮影;積極代表性則更多關注官僚是否代表本群體積極行使自由裁量權;象征代表性更強調行政相對方中被代表群體成員的態度與行為，指被代表群體意識到官僚制中有所屬群體的代表存在，也會積極配合官僚機構的政策、命令與執行。代表性的三種面向對于提升少數群體、劣勢地位群體在官僚機構中的代表性，將其吸納并整合進社會主流具有不同的影響，也表現為不同的影響機制。

超越代表性：發展中國家的代表性官僚制

在許多發展中國家，肯定性行動政策借由官僚制的制度依托而產生了廣泛的影響，也使代表性官僚制成為一個較為顯著的官僚制特性。譬如，印度規定為某些落后階層保留公共職位（1950年憲法），馬來西亞規定為馬來族及沙巴州或沙撈越州土著保留在公共服務中的職位（1957年憲法），孟加拉國規定落后階層、教派、性別在政府部門有適當代表（1972年憲法），巴基斯坦規定少數教派的代表應在聯邦和省公務員系統中有一定配額（1973年憲法），納米比亞規定公共服務中改善以往歧視性政策導致的不平等要取得實效（1990年憲法），南非以建立廣泛代表南非人民的公共行政為目標（1996年憲法），尼日利亞聯邦政府應反映尼日利亞的聯邦特征（1999年憲法），等等。很大程度上，官僚機構中的種族（族群）代表性已成為理解發展中國家構建的重要維度。

在發展中國家，提升特定群體在官僚制中代表性的肯定性行動政策實踐，經常成為政黨進行政治動員的工具，也為庇護政治和分配策略提供了新技術，誰應該被給予優惠、應該提供什么樣的特殊優惠等政治議題則成為決策者的重要關切。譬如，在印度，隨著肯定性行動政策受益群體的擴大和優惠范圍的延伸，非受益群體在政府部門就業競爭加劇，受益群體和非受益群體圍繞著肯定性行動不斷發生沖突，政治家不管是支持還是反對，都樂見將保留配額作為競爭選票的政治工具，而不會完全失去支持者。[18]也有研究認為代表性官僚制盡管增加了國家開支，但是可以通過庇護安排、政策自由裁量權等渠道，減輕被排斥群體與從公共部門就業中受益群體間的沖突，增強政治包容性。[19]

關于與肯定性行動政策相關的代表性官僚制的影響，不同研究得出了不同的結論。有研究認為，肯定性行動政策和代表性官僚制是對有能力者的一種變相懲罰，會降低行政效率。[20]基于印度代表性官僚制與官僚績效的一項研究發現，職位保留制發揮積極效果的一個途徑是通過增加特定低種姓但具有專業能力的人在官僚制的比例，既創造了潛在的可效仿的榜樣，又在依賴于個人網絡關系的政治經濟活動中賦予政策受益群體以真正的優勢。[21]這種觀點捕捉到了受益群體中象征代表性發揮作用的機制。

有關南非多數群體的代表性與官僚績效關系的研究發現，政府部門雇傭歷史上受種族隔離制度壓迫的黑人進入公共組織，能夠提高公共組織的績效，但女性代表與組織績效提升關系并不明顯。其具體機制則表現為歷史上劣勢群體的代表性越高，越能夠引發公民的支持性回應、服從與協作，也越能夠提升多語言族群社會中官僚有效溝通的能力，實現更好的行政績效。[22]對印度尼西亞代表性官僚制的研究，也得出了類似的結論：增加女性和少數群體在行政職位上的代表性，對公共物品提供具有積極效應，并增強了民眾對于官僚的信任感。信任會產生合法性，使公民更加自愿服從政府規則和管制（如積極納稅），進而提高國家能力。[23]

有研究關注尼日利亞聯邦文官機構中的族群多樣性與公共服務提供關系，證明了公共組織中族群多樣性與項目完成率間存在正相關關系。[24]但是，也有研究直接指出尼日利亞代表性官僚不過是庇護主義的一種裝飾。[25]

在新獨立的國家和轉型國家中，代表性官僚制主要是一種權力地位賦權，有助于提升受益群體的公民地位、塑造想象的共同體，相關研究對國家權力的集中與鞏固的關注超過常見的平等就業敘事。此外，發展中國家的代表性官僚制強調公共服務提供與績效等官僚能力，以服務于政治穩定與國家秩序。

結語：代表性與國家構建

作為現代社會極其重要的行政資源，官僚制早已得到廣泛的研究，代表性官僚制因其在代表性維度上對民主政治的意義也得到了廣泛探討。但是，在發展中國家，特別是在種族（民族）維度上呈現多元性的社會中，代表性官僚制對于國家構建的意義尤其值得關注。

消極代表性是形成性的，可“塑造公眾的信念與欲望、公民看待自己和他人的方式，以及公民如何理解和行動”。[26]官僚制中社會群體的比例代表性有助于使作為一種全國性制度的官僚制發揮將國家各個部分聯系在一起的凝聚力作用。官僚機構的代表性，可以彌補立法機構和法院等其他國家機構的代表性赤字，象征并促進機會平等。在這種意義上，消極代表性蘊含著重要的制度建設資源。

發展中國家官僚機構中某些群體代表性的缺乏，影響著公共物品的供給質量;而廣泛有效的代表性則有助于官僚更好地感知與回應社會需求，并在特定條件下轉化為正式的分配性政策或庇護主義等非正式制度安排，改善公共物品供給，實現更好的行政績效。積極代表性可促使代表性官僚制產生積極的分配性影響，因而，也意味著更好的制度績效。

象征代表性是表達性的，官僚機構中沒有某個/些族群的代表，可使這一/些族群成員產生被剝奪感，并對其合法性感知產生負面影響;相反的情形則可以提升公民對官僚機構的信任。在這種意義上，象征代表性似乎可稱為促使官僚制提供合法性與認同資源的催化劑。

很大程度上，消極代表性、積極代表性以及象征代表性不僅僅意味著某種代表性功能，更隱藏著重要的國家構建潛能。因此，代表性官僚制相關制度設計與實踐，影響著資源分配、政策結果和政治認同，也在塑造著國家構建的進程。

（本文系國家社會科學基金重大委托項目“國家治理中的積極政策比較研究”階段性研究成果，項目編號：19@ZH046）

注釋

[1][2]Kingsley， J. D.， Representative Bureaucracy： An Interpretation of the British Civil Service， Yellow Springs， Ohio： Antioch Press， 1944， p. 151， p. 305.

[3]Long， N. E.， "Bureaucracy and Constitutionalism"， American Political Science Review， 1952， 46（3）.

[4]Subramaniam， V.， "Representative Bureaucracy： A Reassessment"， American Political Science Review， 1967， 61（4）.

[5]Peters， B. G. and von Maravi?， P.， "Reconsidering Political and Bureaucratic Representation in Modern Government"， in B. G. Peters; P. von Maravi? and E. Schr?ter， （eds.）， Politics of Representative Bureaucracy： Power， Legitimacy and Performance， Cheltenham， UK： Edward Elgar Publishing Limited， 2015， p. 88.

[6][德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》，閻克文譯，上海世紀出版集團，2010年，第1585～1599頁。

[7]王麗萍：《國家治理中的公共政策范式轉型：從肯定性行動到多樣性管理》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第3期。

[8]Tummala， K. K.， Politics of Preference： India， United States， and South Africa， London and New York： CRC Press， 2015， pp. 95-145.

[9]Galnoor， I.， Public Management in Israel： Development， Structure， Functions and Reforms， London： Routledge， 2011， p. 79， p. 169.

[10]Mosher， F. C.， Democracy and the Public Service， New York： Oxford University Press， 1968， pp. 11-12.

[11]Krislov， S.， "Representative Bureaucracy"， in Dolan， J. and Rosenbloom， D. H. （eds.）， Representative Bureaucracy： Classic Readings and Continuing Controversies， New York： Routledge， 2015， pp. 23-30.

[12]Meier， K. J.， "Representative Bureaucracy： An Empirical Analysis"， American Political Science Review， 1975， 69（2）.

[13]Rosenbloom， D. H. and Featherstonhaugh， J. G.， "Passive and Active Representation in the Federal Service： A Comparison of Blacks and Whites"， Social Science Quarterly， 1977， 57（4）.

[14]Gool， B. V.， "From Plutocracy to Diversity： The （De）construction of Representative Bureaucracy Theory"， in B. G. Peters; P. von Maravi? and E. Schr?ter， （eds.）， Politics of Representative Bureaucracy， pp. 161-178.

[15]Referred to https：//www.gov.za/documents/conceptual-framework-affirmative-action-and-management-diversity-public-service-green。

[16]Peters， B. G.; von Maravi?， P. and Schr?ter， E.， （eds.）， Representative Bureaucracy in Action： Country Profiles from the Americas， Europe， Africa and Asia， Cheltenham， UK： Edward Elgar Publishing Limited， 2013， pp. 69， 133， 220.

[17]Gade， D. M. and Wilkins， V. M.， "Where Did You Serve？ Veteran Identity， Representative Bureaucracy， and Vocational Rehabilitation"， Journal of Public Administration Research and Theory， 2013， 23（2）.

[18]Parikh， S.， The Politics of Preference： Democratic Institutions and Affirmative Action in the United States and India， Ann Arbor： The University of Michigan Press， 1997， p. 26.

[19]Pepinsky， T. B.; Pierskalla， J. H. and Sacks， A.， "Bureaucracy and Service Delivery"， Annual Review of Political Science， 2017， 20（1）.

[20]Hassan， Z.， Politics of Inclusion： Castes， Minorities， and Affirmative Action， Oxford University Press， 2011， p. 82.

[21]Lee， A.， "Does Affirmative Action Work？ Evaluating India's Quota System"， Comparative Political Studies， 2021， 54（9）.

[22]Fernandez， S.， Representative Bureaucracy and Performance： Public Service Transformation in South Africa， Switzerland： Springer， 2020.

[23]Pierskalla， J. H.; Lauretig， A.; Rosenberg A. S. and Sacks， A.， "Democratization and Representative Bureaucracy： An Analysis of Promotion Patterns in Indonesia's Civil Service， 1980–2015"， American Journal of? Political Science， 2021， 65（2）.

[24]Rasul， I. and Rogger， D.， "The Impact of Ethnic Diversity in Bureaucracies： Evidence from the Nigerian Civil Service"， American Economic Review， 2015， 105（5）.

[25]Dauda， B. and Falola， T.， Representative Bureaucracy， Meritocracy， and Nation Building in Nigeria， Amherst， New York： Cambria Press， 2016.

[26]Zacka， B.， "Political Theory Rediscovers Public Administration"， Annual Review of Political Science， 2022， 25.

責 編∕肖晗題