CPTPP中有關海洋捕撈漁業條款及其對中國的影響分析

陳曄

摘 要：CPTPP是目前世界水平和標準最高的自由貿易協定，2021年9月16日，中國正式申請加入CPTPP。CPTPP第20.16條專門涉及海洋捕撈漁業，海洋捕撈漁業已成為CPTPP關注重點。中國已簽署的自由貿易協定中都沒有專門涉及環境保護的章節，更沒有與海洋捕撈漁業相關的內容，CPTPP勢必會對中國海洋捕撈漁業產生影響。CPTPP中有關漁業補貼的條款，很可能發展成為貿易壁壘，而CPTPP中有關IUU的條款可能進一步推進中國打擊IUU捕撈的力度，但是也可能演變為技術貿易壁壘，對中國海洋捕撈漁業發展產生負面影響。為了更好地應對CPTPP，建議加強原產地管理、增進各部門協調、構建可追溯體系、推進認證企業發展擴大國際互認、加強國際履約和談判團隊建設等。

關鍵詞：CPTPP;漁業補貼;IUU;應對措施

一、CPTPP的發展歷程

《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP），由《太平洋伙伴關系協定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）演變而來，是美國退出TPP后的新名稱。TPP 的雛形為始于 2002 年新西蘭、智利、新加坡三國的自由貿易協定談判。2005 年文萊加入后，四國簽訂《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership， TPSEP），俗稱“P4協定”。2009年美國加入“P4協定”，還宣稱要將其建設成為高標準、多領域的亞太區域一體化協定。秘魯、越南和澳大利亞亦宣布加入，“P4協定”轉變為“P8協定”。此后，美國全方位主導談判，并將TPSEP更名為TPP，TPP進入快速迅速擴張時期。2010年馬來西亞加入TPP，2011年日本加入，2012年墨西哥與加拿大加入。2015年10月，結束談判，于2016年2月正式簽署TPP協定。

美國國內對TPP分歧非常大，競選時，特朗普明確表示反對TPP，就職當日立即宣布退出協定。美國的退出對TPP產生巨大影響，其余11國舉棋不定，開始尋求替代品。在日本大力推進下，11個國家繼續推進TPP，并于2018年3月8日在智利首都圣地亞哥簽訂新的貿易協定，命名為CPTPP，并于同年12月30日生效。

與TPP相比，刪減后的CPTPP雖然不如TPP，但CPTPP保留TPP的主體部分，未改變TPP協議的市場準入承諾，僅暫停29個項目。因此在國際經貿規則方面，CPTPP依舊為高標準高水平的自由貿易協定。

2021年9月16日，中國商務部部長王文濤向CPTPP保存方新西蘭貿易與出口增長部長奧康納提交中國正式申請加入CPTPP的書面信函。雙方還舉行電話會議，就中方正式申請加入的有關后續工作進行溝通。中國漁船隊規模世界第一，海洋捕撈機動漁船達136，784艘，其中遠洋捕撈漁船達2，705艘。CPTPP在環境領域設置了非常高的標準規則體系，其中的第20.16條還專門涉及海洋捕撈漁業，加入CPTPP必定會對中國海洋捕撈漁業，尤其是遠洋漁業產生影響，因此有必要對CPTPP中相關條款進行深入分析，并提出應對方案。

二、海洋捕撈漁業已成為CPTPP關注重點

CPTPP是在環保環境的大背景下，關注海洋捕撈漁業問題。CPTPP的第20章為環境，CPTPP對于環境保護提出較高要求。一國經濟發展水平與該國的環境保護存在倒“U”型，即環境庫茲涅茨曲線（見圖1）。歷史上，經過“拐點”之后，環境質量改善，主要源自于生產轉移（即發達國家將環境污染的企業轉移至發展中國家）和技術進步（即使用環境友好型技術）。

伴隨經濟發展和環保意識提升，對海洋捕撈漁業發展提出更高的技術標準。在國際貿易領域，按照《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITES），對珍稀瀕危海洋動物采用諸如禁止貿易、嚴格限制貿易或貿易許可等措施。部分國家和區域性國際組織，通過漁獲物合法證明書制度、生態標簽制度和口岸檢查制度等，對非法捕撈進行打擊，禁止未采取可持續捕撈方式獲得的漁獲物進入市場。該類措施能有效打擊非法捕撈、保護珍稀瀕危海洋動物。但在世界貿易組織（WTO）框架之下，將其順利推行必須獲得多邊同意，仍遇到一定挑戰。上世紀90年代，為對海豚海龜等珍稀瀕危海洋動物進行保護，美國開始推行貿易限制措施，因未與貿易伙伴做好溝通，引發一系列貿易爭端。因此在以美國為主導的TPP中，對相關問題給予高度重視，在第20章環境中的第20.16條專門對海洋捕撈漁業進行討論。CPTPP基本完全沿襲TPP該部分的內容。

截至2021年10月1日，中國已簽署自貿協定19個，涉及26國家/地區。但是在現有已簽署的自由貿易協定中都沒有專門涉及環境保護的章節，更沒有與海洋捕撈漁業相關的內容，只在與原產地相關的章節中才會涉及海洋捕撈漁業。由此可見，海洋捕撈漁業已成為CPTPP關注重點。

三、CPTPP中海洋捕撈漁業相關條款

地球表面積的71%為海洋，蘊含著豐富的資源，全球水產品中約85%來自海洋。據聯合國糧農組織（UNFAO）報告《世界漁業和水產養殖狀況2020》指出2018年全球海洋捕撈8440萬噸，全球海洋養殖3080萬噸。海洋生態環境惡化以及漁業資源衰退，已經成為阻礙海洋漁業健康發展的重要問題。

CPTPP從環境保護的角度，對海洋漁業捕撈提出要求，相關內容集中在第20.16條海洋捕撈漁業。制定該條款的宗旨為尋求海洋漁業資源開發利用與保護的平衡，既承認漁業產品主要消費者、生產者和貿易者的作用，以及捕魚業者生計的重要性，又承認海洋捕撈漁業的命運是國際社會面臨的緊迫資源問題以及漁業保護和實現漁業可持續管理措施的重要性。

其中漁業補貼和非法、不報告和不管制（illegal，unreported and unregulated，IUU）捕撈為其核心問題。相關研究指出漁業補貼和IUU捕撈存在直接關聯。海洋漁業資源屬于全球公共資源，漁業補貼往往通過獎勵措施，成為過度捕撈以及非法捕撈的變相鼓勵，最終對海洋漁業資源造成極大損害。雖然存在國際漁業立法，但該問題并沒有得到真正解決，WTO成員方曾希望通過貿易手段解決該問題，但是各國不斷增加的漁業補貼使得IUU捕撈更為猖獗。

因此，CPTPP要求締約方承認，漁業管理不足、造成過度捕撈和捕撈能力過剩的漁業補貼以及IUU捕撈會對貿易、發展和環境造成重大消極影響，并認識到有必要采取單獨和集體行動，以處理過度捕撈和漁業資源不可持續利用的問題。

為此，每一締約方應尋求實施一套規范海洋野生魚類捕撈的漁業管理系統，此系統旨在：（a）防止過度捕撈和捕撈能力過剩;（b）減少對非目標物種和幼魚的兼捕，包括通過管制會造成兼捕的漁具和管制在容易發生兼捕的區域的捕撈行為;（c）促進該締約方的人從事捕撈活動的所有海洋漁業中被過度捕撈種群的恢復。此管理系統應根據可獲得的最佳科學證據及國際公認的漁業管理和保護最佳實踐，此類實踐反映在旨在保證對海洋物種可持續利用和保護的國際文件相關條款中。

另外，每一締約方應通過執行和有效實施保護和管理措施，促進對鯊魚、海龜、海鳥和海洋哺乳類動物的長期保護。此類措施應酌情包括：（a）對于鯊魚：收集物種特異性數據、 減少漁業兼捕的措施、捕捉限額以及禁止活體割取魚鰭;（b）對于海龜、海鳥和海洋哺乳動物：減少漁業兼捕的措施、保護和相關管理措施、禁止性措施以及依照締約方參加的相關國際協定采取的其他措施。

在美國退出TPP之后，日本躍升為亞太經濟一體化的“領頭羊”，成為11國談判的引領者和推動者。中國有超過 2700 艘遠洋漁船，規模世界第一，但是日本在遠洋漁業方面技術先進，歷史悠久，在相關領域擁有很大優勢，加入以日本為主導的CPTPP必將對中國遠洋漁業發展產生一定影響。

四、CPTPP中有關漁業補貼的條款及其對中國的影響

漁業補貼為從公共財政直接或間接向漁業部門的轉移支付，使得漁業部門獲得更多的利潤。依據相關統計數據，補貼基數大，且逐年增加。2017年，經濟合作與發展組織（OECD）對其成員國以及7個非成員國進行統計，發現每年的漁業補貼接近13億美元。依據世界銀行（The World Bank）、亞太經濟合作組織（Asia-Pacific Economic Co-operation，APEC）和經濟合作與發展組織以及世界貿易組織的統計，歐盟每年漁業補貼達3.8億美元，日本漁業補貼在2億至3億美元。漁業補貼容易導致漁船捕撈能力過大，導致過度捕撈。

由于各種原因，《關貿總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade， GATT）長期以來將漁業補貼排除在外。1999年，澳大利亞、新西蘭、冰島、菲律賓和美國5國聯合向世界貿易組織貿易與環境委員會提交提案，敦促世界各國政府在世界貿易組織框架下實現逐步取消有害于環境和扭曲貿易的漁業補貼。從那之后，該問題才成為熱點議題。2000年10月，貿易與環境委員會就此議題展開廣泛討論。此次會議中，日本指出對漁業補貼屬于糧農組織職責，不該由世界貿易組織發起。新西蘭與日本看法相左，認為在漁業補貼領域世界貿易組織應肩負關鍵作用。2001年11月開始的多哈回合中，漁業補貼再次受到關注，與反傾銷、補貼與反補貼構成三項單獨的專門議題。目前，世界貿易組織各成員方都希望能夠通過世界貿易組織的參與，解決該問題。

與世界貿易組織框架相比，關于漁業補貼，CPTPP有專門規定。CPTPP將與環境保護有關的議題納入第20章。要求締約方認識到，旨在防止過度捕撈和捕撈能力過剩及促進被過度捕撈物種恢復的漁業管理系統的實施，必須包括控制、減少和最終消除所有造成過度捕撈和捕撈能力過剩的補貼。該條明確禁止兩種漁業補貼，即“向對處于過度捕撈狀況的魚類種群造成消極影響的捕撈所提供的補貼”和“向被船旗國或管理IUU捕撈的區域性漁業管理組織或安排依照該組織或安排的規則和程序并在符合國際法的情況下予以登錄的任何漁船提供的補貼”。簡而言之，CPTPP禁止向特定捕撈活動（助長產能過剩和過度捕撈）和向特定漁船（從事IUU捕撈）提供的補貼，其關注重點與聯合國可持續發展目標第14.6項（Sustainable Development Goals 14.6，SDG14.6）一致。

每一締約方應在CPTPP對其生效之日后1年內及此后每2年，向其他締約方通知其對漁業或漁業相關活動從業者發放或維持《補貼與反補貼措施協定》第1條第1款范圍內且具有該協定第2條范圍內專項性補貼。這些通知應涵蓋前2年期內給予的補貼，且應包括《補貼與反補貼措施協定》第25條第3款下要求的信息，并在可能的限度內提供下列信息：（a）計劃名稱;（b）計劃的法定主管機關;（c）給予補貼的漁場分品種捕撈數據;（d）給予補貼的漁場的魚類種群狀況（例如過度開發、耗盡、完全開發、恢復中或開發不足）;（e）給予補貼的漁場的船隊捕撈能力;（f）對相關魚類種群采取的保護和管理措施;以及（g）每一物種的總進口和總出口。此外，每一締約方還應在可能的限度內提供其發放或維持的第5款未涵蓋的其他漁業補貼信息，特別是燃油補貼。

中國現行漁業補貼主要涉及漁業柴油財政補貼、漁民轉產轉業、漁船成品油價格補助、漁業資源保護等方面。按照漁業補貼的用途分析，分為用于漁政執法、漁港工程、減船轉產、環保工程、病害防治、種質工程、綜合開發、水產科技、技術推廣等。

CPTPP漁業補貼相關規定與中國漁業發展密切相關。中國是發展中國家，很多領域（尤其是農業）還存在許多的二元經濟特征，中國漁業補貼存在缺乏全面的數據統計、統計口徑不一致等諸多問題。CPTPP中關于海洋漁業補貼的條款將對中國海洋漁業發展產生一定影響。CPTPP中相關條款極易成為貿易壁壘，中國水產品貿易企業，也與其他領域的外貿企業一樣，成為外國反補貼調查對象，這將提高中國水產品出口門檻，增加中國水產企業的生產成本，削減中國水產品的國際競爭力。

五、CPTPP中有關IUU的條款及其對中國的影響

IUU捕撈包括非法、未報告及無管制的捕撈活動。據估計，全球范圍內IUU捕撈占總捕撈量的13%-31%，每年對全球造成100億至235億美元的損失。每年IUU捕撈對發展中國家造成的經濟損失達90億美元，其中非洲國家的損失為10億美元，亞太地區國家的損失達58億美元。相關研究指出，美國每年都進口的漁獲中，其中約32%的涉嫌IUU捕撈。

IUU捕撈對魚類資源造成直接影響，海鳥、海龜等依賴魚類而生存的其它生物也遭受嚴重影響。國際以及區域漁業法律文書，都呼吁世界各國加強聯合，打擊IUU捕撈活動。美國與歐洲已頒布法規進入美國的魚貨必須提供追溯信息，無法提供或信息真實性無法確定的，無法通關。歐盟也有類似的做法。

CPTPP要求締約方認識到國際協同行動對處理IUU捕撈的重要性，同時應努力加強在此方面的國際合作，包括與相關國際組織或通過此類國際組織開展合作。為打擊IUU捕撈行為，以及遏制IUU捕撈產品貿易，每一締約方應：（a）與其他締約方合作，以確定需求并為支持打擊IUU捕撈行為的實施進行能力建設;（b）支持監測、控制、監督、遵守和執行體系，包括通過酌情采取、審議或修改措施以（i）制止懸掛其國旗的船只和國民從事IUU捕撈行為;及（ii）處理IUU捕撈所獲魚類或魚類產品的海上轉運;（c）實施港口國措施;（d）盡力按照與其不是成員的區域性漁業管理組織所通過的相關保護和管理措施相一致的方式行事，從而不削弱這些措施;（e）在該締約方不屬區域性漁業管理組織或安排的成員或不屬管理范圍涵蓋包括跨界和高度洄游魚類種群在內的共享漁業資源的國際政府間組織成員的情況下，努力不破壞上述組織或安排實施的捕撈或貿易證書機制。

中國遠洋捕撈船隊規模世界第一，涉漁“三無”船舶問題，一直困擾著中國的漁業管理。CPTPP對IUU捕撈所獲魚類或魚類產品的貿易管理提出更高的要求，將產生積極和消極兩方面的影響。作為負責任大國，中國在打擊IUU捕撈方面已經有一定進展，CPTPP的相關措施將提升中國打擊IUU捕撈的決心。

六、結論及其建議

CPTPP來源于TPP，雖然有所刪減，但仍然是當前全球標準最高的自貿協定。2021年9月16日，中國正式申請加入CPTPP。中國現有的自由貿易協定中都沒有專門涉及環境保護章節，更沒有與海洋捕撈漁業相關內容。海洋捕撈漁業已成為CPTPP關注重點。CPTPP中有關漁業補貼的條款將中國漁業發展產生一定不利影響，而CPTPP中有關IUU的條款及其對中國將產生積極和消極影響。為了更好地應對CPTPP，建議加強原產地管理、增進各部門協調、構建可追溯體系、推進認證企業發展擴大國際互認、加強國際履約和談判團隊建設。

（一）加強原產地管理

原產地證書在國際貿易中有著十分重要的作用。捕撈獲得的魚貨適用完全獲得標準。遠洋魚貨在境外獲得，原產地確定時，會涉及中國法律、捕撈地國法律以及國際條約的規定，因此要考慮作業水域、船旗國以及貨物流向等諸多方面，根據各種不同的情況，尋找不同簽發機構。加強各部門間的協調，促進原產地規則管理，是有效打擊IUU捕撈的有效手段，也是防控疫情從境外輸入的重要措施。

（二）增進各部門協調

漁船進入漁港，商船進入商港，漁港由農業農村部漁業漁政管理局進行管理，商港主要由交通運輸部進行管理。在中國漁業管理系統內部，漁港和漁政監督管理部門往往分別設立。遠洋魚貨，如需在國際市場上進行交易，則需要通過商港，而原產地證則是由海關或者貿促會進行簽發，各部門間的相互協調，對遠洋魚貨貿易的健康發展十分重要。

（三）構建可追溯體系

CPTPP中關于IUU捕撈行為條款，需要對進入港口的外國漁船，通過進港前和進港后經檢查確認，對IUU捕撈行為進行核實。只有構建漁獲物可追溯體系，借助漁船及其貨物、設備、證書等，才能對海上捕撈過程實施有效監管。

（四）推進認證企業發展，擴大國際互認

第三方認證可以督促供應鏈上各環節遵循統一的規則。中國是世界上最大的消費國和生產國，在某些領域具有一定的主導權，建議借鑒水產品良好管理的供應鏈認證（marinestewardshipcouncil，MSC），推進本國的第三方認證企業發展，同時擴大國際互認。

（五）加強國際履約和談判團隊建設

CPTPP對漁業補貼和IUU提出更高的要求，為了積極應對變化，應該繼續加強國際履約和談判團隊建設，在談判中，提出符合自身地位以及利益的負責任方案，順應國際可持續發展的大趨勢，構建海洋命運共同體。