澳門公共行政改革與治理體系縱橫談

長江

在中央人民政府及內(nèi)地省市區(qū)的大力支持下，歷經(jīng)22年的回歸發(fā)展之路，“一國兩制”的澳門在特區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下取得了令人矚目的發(fā)展成就，成為“一國兩制”探索的成功典範(fàn)，得到了國家高層的認(rèn)可和肯定。

澳門回歸祖國以後，特區(qū)政府進(jìn)行了一系列公共行政改革的探索，如在市民服務(wù)、人員管理、組織運(yùn)作和制度革新等方面均取得一定成就。然而也必須看到，“一國兩制”下的澳門，由於整體的社會(huì)治理體系還延續(xù)著澳葡時(shí)代的管理架構(gòu)及法律制度，新組成的特別行政區(qū)，實(shí)行行政授權(quán)制度，在整個(gè)社會(huì)體系運(yùn)作過程中，始終還帶有澳葡時(shí)代的烙印，如法律陳舊、脫節(jié)、滯後，治理架構(gòu)不盡合理、各自為政、行政管理及公務(wù)人員思想封閉保守僵化、缺乏創(chuàng)新思維、行政效率不高、決策程序復(fù)雜、公共治理基金科學(xué)監(jiān)管不足等諸多社會(huì)問題，直接影響和拖累著澳門現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。

澳門特區(qū)政府的行政部門除首長行政長官外，由第一層司、第二層局、第三層廳、第四層處所組成，並可根據(jù)需要設(shè)立公共機(jī)構(gòu)及諮詢組織。還有部分機(jī)構(gòu)直屬行政長官，如廉政公署、審計(jì)署等。

澳門特區(qū)行政長官賀一誠在特區(qū)立法會(huì)發(fā)表題為《強(qiáng)基固本，迎難而進(jìn)》的2021年財(cái)政年度施政報(bào)告。他表示，澳門特區(qū)政府將努力開創(chuàng)特區(qū)發(fā)展新局面，著力落實(shí)八個(gè)方面的施政主要任務(wù)，“有序推進(jìn)公共行政改革”便是其中之一。

澳門特區(qū)政府全面收集公共部門的資料進(jìn)行分析，在梳理部門職能和權(quán)責(zé)關(guān)係的前提下，制定公共行政改革的整體計(jì)劃，確定改革的專案、階段、落實(shí)期限及效果，對部門架構(gòu)進(jìn)行重整。

行政法務(wù)司司長張永春表示，政府將會(huì)訂立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與原則，規(guī)範(fàn)部門職能與架構(gòu)重組工作。首階段改革的重點(diǎn)是理順公共行政授權(quán)體制，完善政府組織法體系，以法律的形式明確政府不同層級的部門職權(quán);加強(qiáng)司級機(jī)構(gòu)決策和監(jiān)督職能，優(yōu)化部門架構(gòu)設(shè)置。

2021年序幕剛一拉開，澳門特區(qū)政府能源業(yè)發(fā)展辦公室率先併入環(huán)境保護(hù)局，原有人員以行政任用合同方式轉(zhuǎn)入環(huán)保局，並保持其原有職務(wù)的法律狀況。根據(jù)修改後的《環(huán)保局組織法》，自2021年1月1日起，環(huán)境保護(hù)局增設(shè)能源發(fā)展及管理廳，負(fù)責(zé)策略研究能源政策及產(chǎn)品的發(fā)展，推動(dòng)、協(xié)調(diào)及跟進(jìn)能源業(yè)發(fā)展和監(jiān)察行業(yè)的公共服務(wù)專營公司活動(dòng)。而為配合《建築廢料管理制度》，將賦予環(huán)保局徵收費(fèi)用的職權(quán)，達(dá)至便民目的並配合電子政務(wù)的發(fā)展。

隨後，澳門特區(qū)政府教育暨青年局與高等教育局合併為教育及青年發(fā)展局。澳門特區(qū)政府經(jīng)濟(jì)局2月1日正式更名為經(jīng)濟(jì)及科技發(fā)展局。增設(shè)科技廳，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和推動(dòng)科技領(lǐng)域的工作。同時(shí)，科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金及澳門電貿(mào)股份有限公司也合併到經(jīng)濟(jì)及科技發(fā)展局。政府總部輔助部門與禮賓公關(guān)外事辦公室也在2月1日合併，成為政府總部事務(wù)局。架構(gòu)重整自提出以來，便廣受澳門各界關(guān)注。對於多局級部門合併，張永春表示，架構(gòu)重組並非簡單將職能相近部門一併了之，而是應(yīng)全面分析部門職能，做好全面規(guī)劃。例如兩教育部門合併就較為複雜，特區(qū)政府將訂定合併原則，如因應(yīng)實(shí)際的職能設(shè)置廳、處級單位，而不是簡單的部門相加。

賀一誠曾在施政報(bào)告上坦承，公共行政改革的目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)廉潔、高效、便民、便商的現(xiàn)代服務(wù)型政府。公共行政改革必須進(jìn)行部門功能性的整合，借助新的資訊技術(shù)和手段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)，打造“數(shù)字政府”。這既是大勢所趨，也是深度融入粵港澳大灣區(qū)和國家發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。

2021年3月3日，特區(qū)政府多個(gè)公共部門擴(kuò)大“澳門公共服務(wù)一戶通”服務(wù)，增設(shè)網(wǎng)上遠(yuǎn)距離開戶功能，範(fàn)圍覆蓋廣泛，包括社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)及營商、公證及登記等，澳門居民通過智能手機(jī)即可辦妥相關(guān)手續(xù)。這是多行政部門協(xié)作的結(jié)果，顯示特區(qū)政府正全面營造簡政惠民、便商利企的環(huán)境，有序推動(dòng)服務(wù)電子化，穩(wěn)健走在公共行政改革的路上。

但澳門公共行政改革並非想像的那麼簡單和一蹴而就，法律完善、決策程式、行政效率、公共資本監(jiān)管等依然是影響特區(qū)政府提升執(zhí)政能力和水準(zhǔn)的掣肘性問題，直接影響著澳門自身發(fā)展及融入國家發(fā)展大局的步伐，必須高度重視和面對。

公共行政改革任重而道遠(yuǎn)，必須以改革創(chuàng)新精神加以攻克。在2021年11月行政長官賀一誠在《澳門特別行政區(qū)政府2022年財(cái)政年度施政報(bào)告》中，再次明確強(qiáng)調(diào)“深化公共行政改革，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域立法”，提出要檢討及完善授權(quán)和問責(zé)制度;加強(qiáng)和完善公務(wù)人員管理制度;持續(xù)推進(jìn)電子政務(wù);加強(qiáng)與立法會(huì)溝通協(xié)作，落實(shí)立法規(guī)劃;加強(qiáng)區(qū)際和國際法律及司法合作;尊重和維護(hù)司法獨(dú)立;持續(xù)優(yōu)化廉政和審計(jì)工作;加強(qiáng)對公共資本企業(yè)和自治基金的監(jiān)管等。

為了進(jìn)一步促進(jìn)和推動(dòng)本澳公共行政改革及社會(huì)治理體系的變革與完善，本刊本期“焦點(diǎn)直擊”專題以“澳門公共行政改革和治理體系縱橫談”為題，特邀本澳及內(nèi)地相關(guān)專家、學(xué)者圍繞上述問題展開分析、探討和交流，以供社會(huì)各界思考。