系統優化京津冀城市和產業空間布局

于倩 尹德挺

[摘要] 世界級城市群發展走過百年歷程，形成了成熟的城鎮體系，其人口、產業變遷和空間演化軌跡對我國城市群高質量發展具有一定的啟示意義。建設京津冀世界級城市群，規劃建設北京、天津、石家莊都市圈，推動高端產業持續集中聚集，確立產業梯次空間布局。深化縱向分工，避免臃腫的產業體系，塑造細分行業競爭優勢，打造各都市圈協作分工新格局，促進生產要素集聚的同時推進公共服務均衡發展。

[關鍵詞] 世界級城市群;? 都市圈;? 產業和人口;? 優化布局

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）09-0064-04

城市群是人口集聚的核心承載空間，人口集聚本質上是產業的集聚。世界級城市群被認為是人口規模巨大、經濟發達、交通基礎設施網絡完善，城市間分工明確、優勢互補，具有緊密的經濟聯系，高度一體化的巨型城市區域，是國家經濟發展的重要引擎，也是彰顯國家實力的主要依托。京津冀城市群作為我國最具經濟活力、創新能力最強、開放程度最高的城市群之一，在“十四五”時期建設世界級城市群，仍面臨人口、產業布局不適宜，公共服務、基礎設施配置不均衡等諸多挑戰。因此，應立足自身實際，進一步明確人口、產業布局規劃和優化調整方向，從而提升綜合競爭力、區域輻射力和國際影響力。

大聚小散，加快都市圈化發展步伐

城市規模體系在向心力和離心力相互作用下，呈現自組織演化特征。向心力是指產業集聚產生的前后向聯系，離心力則是由地租等生產成本上漲和市場擠出效應造成。中心地理論認為城鎮的規模等級表現為一種階層結構，人口規模最小等級的城鎮數量最多，分布最廣。齊普夫“等級—規?！崩碚撜J為，規模等級排在前面的城市往往集聚著國家更多的人口，而且城市規模第二大的城市人口數量多為第一大的1/2，第三大的為第一大的1/3，依此類推。

城市群大聚小散是指推動要素、產業和公共產品等向中心城市大尺度聚集，同時向中心城市周圍小尺度擴散，形成都市圈化發展的空間格局，這有助于提高區域能級、擴大區域總量、增強區域功能、促進區域共同富裕。

城市群和都市圈是人口和產業的主要空間載體。長三角城市群常住人口總量2.35億，占全國總人口比重達16.7%，城市群共規劃建設上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常和寧波都市圈六大都市圈。日本太平洋城市群6%的國土面積承載了日本61%的人口。美國東北部大西洋沿岸城市群呈現紐約、波士頓、費城、華盛頓—巴爾的摩都市圈“多核心集聚，分散成組”的空間格局。

城市群城市規模等級體系大體呈現金字塔結構，即人口規模最大的城市數量最少，人口規模最小的城市數量最多，中間次之。如長三角城市群以2019年城區常住人口為統計口徑，超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市的數量分別為1、1、15、17、56個，整個城市群基本形成了大、中、小城市協調發展格局，發育相對均衡。金字塔結構的城市群更有利于保持經濟活力、深化各層級城市協調發展水平，實現區域的可持續發展。

京津冀不同人口規模（全市總人口>1000萬、500—1000萬、300—500萬）的城市數量為4、4、5個，且人口1000萬以上城市北京、天津、石家莊集中了城市群52.6%的人口。1有學者以城區常住人口為統計口徑研究京津冀城市群的城市等級體系，結果發現京津冀缺少中間層級城市，還有學者具體指出城區常住人口在300—500萬之間的I型大城市是空檔，而且南部區域缺少中心城市，與周邊城市的交互作用較弱。模糊又斷層的城鎮等級體系不利于承接上一級城市的產業轉移，造成產業和創新要素在城市之間傳導受阻，影響產業合理分布與梯度優勢的發揮和完整跨區域產業鏈體系的構建。京津冀城市群人才、技術等生產要素不能很好形成各城市間競爭合作的對流關系，只能單向流入北京、天津，高端產業在河北投資不足，區域經濟發展動力需要進一步增強。

因此，可加強北京、天津、石家莊都市圈總體規劃，引導產業布局和人口聚集方向，形成多核心、多層級格局。注重各都市圈地域范圍劃分的科學性。綜合利用傳統數據和大數據，結合中心城市能級與周圍地區的產業發展布局、要素往來密切度、人口流動活躍度以及通勤時間等實際情況，劃定空間范圍。提升各類各級規劃的協同性。包括都市圈規劃與城市群規劃、城市規劃的有機銜接，發展規劃與國土空間規劃的有效協同，北京、天津、石家莊都市圈規劃之間差異化協調，確保同向發力。加快培育節點城市和新的增長極，完善京津冀城鎮體系。充分發揮北京等超大城市集聚效應，進一步推動人口和產業軸向集聚發展，促進具備條件的中等城市盡快成長為大城市。加快建設北京城市副中心、河北雄安新區、天津濱海新區，使其成為各都市圈內新的產業人口集聚中心。

高聚低散，確立產業梯次空間布局

隨著人口不斷增長和空間擴展，產業將按照等級次序依次轉移，不同等級的產業轉移過程就是城市等級結構與空間結構形成的過程，而空間結構形成過程是不斷優化重組的過程。

高聚低散是指推動高端產業持續集中聚集，中低端產業分散聚集，形成產業梯次布局，進而更大程度地發揮城市群協同發展的規模效益和集聚優勢。

世界級城市群的中心城市聚集高密度的人口、生產性服務業、產業研發部門，制造業由中心城市走向周邊中小城市，形成梯次配置的層級結構。如日本太平洋沿岸城市群在調整產業結構的同時，內部產業空間重組也在進行，具有生產制造功能的產業被置換到外圍，高端服務業則表現出明顯的中心集聚特征。北美五大湖城市群建筑業、制造業、批發零售業被分階段調整到外圍進行再布局，其從業人口比重分別在1980年、1990年、2019年非都市圈超過了都市圈。長三角城市群的技術密集型制造業主要集中在上海，傳統重工業等不具備比較優勢的產業已完成梯度轉移。

京津冀城市群產業就業人口集聚呈金字塔結構，即信息傳輸軟件和信息技術服務業、金融業這兩個高端服務業行業集聚的區縣數量最少，分別為7個和8個，衛生和社會工作集聚的區縣數量最多為27個，其他行業位于中間。而且京津冀集聚程度最高的產業分布區域較為集中，18個產業（20個國民經濟行業除農林牧漁業和國際組織外）集聚程度最高的區域集中分布在北京或天津，河北缺乏最強優勢產業。

因此，在推動高端要素持續中心聚集的同時，應分階段有序轉移相關產業，推進要素在河北石家莊等城市的集中。沿中心外圍產業價值鏈由高到低梯度分工布局，縮小北京與津冀之間落差，切實解決津冀承接北京產業轉移接不住、留不下的問題。通過打造一流的營商環境、完備的人才服務體系和高質量的工作生活環境，加速高端要素和創新資源向中心城市和次中心聚集。遵循一定的規律和路徑，規劃好優先轉移產業、次優先轉移產業。

深化分工，構建產業專業化協同新格局

專業化分工是經濟社會發展的重要源泉，而集聚是分工的空間組織形態，通過城市群不同區域的產業定位，各區域相互依賴、功能互補，有助于提高城市群整體生產效率。

長三角城市群以制造業和服務業雙優勢產業為支撐，共有10個專業化優勢產業，分別為制造業、建筑業、交通運輸倉儲和郵政業、信息傳輸計算機服務和軟件業、金融業、租賃和商務服務業、科學研究技術服務和地質勘查業、批發和零售業、住宿和餐飲業、居民和其他服務業。京津冀城市群表現出明顯的服務業優勢主導特征，專業化產業為全部服務業行業和電力燃氣水的生產和供應業，共有15個。

從城市群內部來看，世界級城市群各城市各都市圈產業分工明確，協作緊密，高頻互動。日本太平洋沿岸城市群中東京都市圈是日本金融、工業、商業、政治和文化中心。大阪都市圈商業發達。名古屋都市圈由多個專業化工業城市集聚組成，外圍農林產業發達。長三角城市群制造業和生產性服務業呈現各都市圈梯次分工格局，如制造業區位熵按照上海、南京、杭州、合肥都市圈由高到低逐漸遞減，依次分別為1.14、1.1、0.9、0.74。在產業內部，長三角城市群也形成了良好的產業協作分工格局，具體如汽車產業，上海專業化于研發、整車制造、營銷等技術、資本密集型環節，而南京都市圈和杭州都市圈則主要專業化于零部件生產等勞動密集型環節。

2013年京津冀城市群各都市圈專業化分工格局普遍出現“兩兩趨同”，如制造業專業化水平天津和石家莊都市圈趨同，區位熵在1.4左右，北京為0.6;建筑業北京和石家莊都市圈趨同，區位熵為0.9左右，天津1.3;信息傳輸、軟件和信息技術行業天津和石家莊都市圈趨同，區位熵約為0.4，北京為1.5等。2018年第四次全國經濟普查數據表明，京津冀三地間產業定位與產業分工日益明晰，良好的區域分工格局初見雛形。其中，北京服務業主導優勢明顯，產業日趨高端化。服務業法人單位比重比京津冀平均水平高11.8個百分點。高技術服務業和文娛產業集聚水平增強。天津的科學研究和技術服務業、信息傳輸軟件和信息技術行業快速提升，法人單位占比為8.9%和6.1%，分別比2013年提升2.1和2.4個百分點。河北先進制造業發展迅猛，高技術制造業法人單位占京津冀高技術制造業法人單位總量的52.7%。采礦業和傳統制造業的集聚態勢有所減緩。

因此，京津冀要“瘦身健體”，避免“大而全”的產業體系。注重塑造細分行業競爭優勢，差異化布局重點產業，實行錯位發展，包括垂直和水平錯位。北京都市圈要充分利用北京國際科技創新中心集聚和輻射作用，打造良好科技創新生態，有效銜接全球價值鏈。天津都市圈要依托良好的產業基礎和區位優勢，推動制造業智能化改造升級以及法律、金融等生產性服務業加快發展，著力解決產業同質化問題，規劃建設臨港產業集群，建設世界級港口群。石家莊都市圈要緊抓疏解北京非首都功能的發展機遇，積極承接轉移產業，倒逼產業轉型升級、提質增效，提升石家莊中心城市的首位度，激發內生動力。強化靶向發力，促進各都市圈要素流動與融合發展。北京都市圈要增強與天津、石家莊都市圈深度聯動，共建產業鏈、共享供應鏈、共創價值鏈。津石都市圈要緊緊把握北京疏解非首都功能的窗口期，加強對接服務與資源匹配，扎實推動三地產業鏈式發展，探索建立產業鏈鏈長制，有針對性地鍛長、補短。

系統優化，實現在集聚中向均衡發展

城市化率達到70%左右時，產業空間結構調整升級將進入相對穩定期。一國人口和經濟向少數地區集聚，地區間差距擴大只是階段性現象。隨著經濟發展階段的提升，經濟集聚的同時地區間差距會逐步縮小，在集聚中逐漸走向均衡。

美國東北部大西洋沿岸城市群2000—2019年制造業區位基尼系數穩中有降，2019年比2000年下降2.8%，說明制造業集聚程度略有下降，從業人口在城市群各縣分布差異縮小。京津冀城市群制造業區位基尼系數和長三角城市群一樣呈上升趨勢，2018年區位基尼系數均為0.33，京津冀比2004年增加64%，長三角比2004年增加70%，說明京津冀和長三角制造業集聚水平大幅提高，產業空間布局發生了顯著調整。

在長三角城市群中，上海、南京、杭州、合肥都市圈生活服務業發展相對均衡，批發零售業、房地產、衛生和社會工作、文化體育娛樂業區位熵變異系數均在0.1以內。北美五大湖城市群12個百萬人口以上都市圈藝術娛樂業、住宿餐飲業、公共管理專業化程度（區位熵）差異不大，變異系數均為0.04。京津冀城市群各都市圈上述產業存在較大差異，變異系數分別為0.48、0.49、0.21，教育為0.15，說明這些產業在京津冀各都市圈發展并不均衡。日本太平洋沿岸城市群由世界上第一條高鐵東海道新干線將城市群內三大都市圈連接起來，極大促進了資源要素的流動和高效配置?？v觀世界級城市群產業發展動態，集聚與均衡并不矛盾，通過京津冀產業集聚可實現各地區生活、公共服務更趨均衡。

因此，要堅持一盤棋的系統觀念，打破行政體制障礙，加強人才政策與產業布局的統籌設計，避免資源分散和過度競爭。創新財稅體制，促進各類生產要素自由流動并向優勢地區集聚。系統謀劃產業和生活配套布局，對人才、資源、要素形成磁吸效應，真正實現以產帶人、以業留人。統一規劃便捷交通圈。推動各都市圈交通基礎設施、公共交通服務和各級交通樞紐統一規劃，建成互聯互通和多式換乘聯動的一體化交通體系。共同打造美好生活圈。按照多層嵌套的產業集群體系思路，布局各類產業。利用數字技術共享優質教育、醫療資源，彌合各地公共服務落差，促進城市之間、都市圈之間公共服務和基礎設施均等化，實現城市群在集聚中的均衡，走出一條具有中國特色、京津冀特點的城市群發展之路。

（本文是國家社科基金重點項目“圈層結構理論視角下中心城市人口聚集特征與發展趨勢研究”〈項目編號：20ARK001〉階段性成果）

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（作者簡介：于倩，中共北京市委黨校（北京行政學院）社會學教研部講師;尹德挺，中共北京市委黨校（北京行政學院）社會學教研部主任、教授）

責任編輯 / 蔡慶悅