接訴即辦改革的方法論價值

鄯愛紅　孔祥利

[摘要] 接訴即辦改革極大地提升了首都治理效能，同時也蘊含著豐富的方法論價值。接訴即辦改革的方法論價值集中體現為：堅持系統論，注重體制、機制和制度的整體設計;堅持統籌論，通過治理資源、權力與信息統籌破解治理難題;堅持辯證法，在探索規律中不斷推進改革深化。貫穿改革始終的系統論、統籌論、辯證法必將為進一步推進基層治理體系和治理能力現代化提供方法論遵循。

[關鍵詞] 接訴即辦;? 方法論;? 基層治理

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）07-0074-04

近年來，圍繞基層治理體系和治理能力現代化，北京市不斷推進重點領域和關鍵環節改革，取得了積極成效。特別是接訴即辦改革，創造了市民熱線驅動的社會治理變革的經驗，國家“十四五”規劃綱要提出推廣“街鄉吹哨、部門報到”“接訴即辦”等基層治理機制經驗，國務院第七次大督查將北京市完善接訴即辦改革機制、提升城市治理效能作為典型在全國通報表揚。習近平總書記指出：“改革開放是前無古人的嶄新事業，必須堅持正確的方法論。”1發掘接訴即辦改革的方法論價值，在實踐中不斷探索總結改革經驗和規律，對于推進基層治理體系與治理能力現代化具有重要意義。

以系統論謀劃改革：通過體制機制制度創新整體設計

更加注重改革的系統性、整體性、協同性，是全面深化改革的內在要求，也是推進基層治理體系與治理能力現代化的重要遵循。接訴即辦改革堅持以人民為中心的發展思想，通過黨建引領，依托12345市民服務熱線，對政務服務流程和制度進行全面梳理和重塑，通過立法保障固化改革成果，其顯著特點是將系統性、整體性、協同性統一于體制、機制和制度的深刻變革之中，將政府體制內外各要素看作一個整體，使各子系統有機協調，發揮更大的整體效益。

統一構建接訴即辦改革工作體系，保障基層治理的一體化與聯動性。接訴即辦改革堅持以人民為中心的發展思想，遵循黨建引領、改革創新、重心下移、條塊聯動的原則，建立黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的接訴即辦工作體系，推動形成共建共治共享的社會治理格局。為保障改革順利進行，北京市委成立了接訴即辦改革領導小組，負責全市接訴即辦的頂層設計、統籌謀劃、整體推進。區級層面成立接訴即辦工作領導小組和工作專班，各街道設立分中心，社區設立基層工作站，形成專項攻堅、部門和街道條塊聯動、社區與企業共同治理的工作格局。市委市政府、各區、各部門各單位充分發揮積極性，形成上下聯動、密切配合、相互支持的工作體系，保證了基層治理體系的一體化。

系統設計接訴即辦改革運行機制，保障基層治理的整體性與協同性。接訴即辦改革通過黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”機制，厘清“市—區—街”職責，完善條塊協調聯動機制，著力解決因缺少系統設計而出現的基層治理碎片化問題，保障基層治理的整體性。通過統一受理、派單辦理、首接負責、協同辦理的流程設計，打破了各個單位各自受理、分別辦理、效率低下的局限，大大提高了訴求辦理的響應率、解決率和滿意率。接訴即辦改革，通過加強黨的領導這一強有力的體制優勢，以問題解決為導向，推動“縱向協同”，強化“橫向協同”，突出“整體協同”，有效地克服了因條塊分割、各自為政所帶來的結構僵化、效率低下以及管理服務碎片化等弊端，推動社會治理領域各類問題尤其是與老百姓需求密切相關的公共服務類問題得到快速有效解決。

同步推進接訴即辦改革的制度建設，保障基層治理的規范性與持續性。接訴即辦改革的顯著特點是通過政策集成、立法保障等配套制度設計保證改革持續推進，改革的成效得以固化。為保障接訴即辦工作的標準化、規范化，發揮法治的引領和推動作用，北京市先后出臺相關工作制度800多項。接訴即辦改革經歷了“吹哨報到”“接訴即辦”和“主動治理”三個發展階段。每個階段的改革都堅持政策先行、建章立制，做到有章可循、有法可依。在“吹哨報到”改革之始，北京市發布了《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，明確了加強黨對街鄉工作的領導等14項重要舉措，作為推動改革的集成政策。在接訴即辦改革推進中，針對接訴即辦工作中市民反映的高頻難點問題，在開展專項整治的過程中，不斷補齊法規制度短板，使基層治理有法可依。在主動治理階段，以形成長效機制為目標， 頒布實施了《北京市接訴即辦工作條例》，既解決了接訴即辦改革自身依法運行、有序運行的問題，又通過法治手段保障運行，推進了基層治理法治化、精治化進程。

以統籌論推進改革：聚合力量破解基層治理難題

統籌協調是習近平新時代中國特色社會主義思想中運用的重要方法論。接訴即辦改革中，注重統籌協調是其顯著特點?！侗本┦薪值擂k事處條例》中“統籌”出現了19次，《北京市接訴即辦工作條例》更是明確規定了各級政府的統籌協調職責。接訴即辦改革充分發揮黨建引領優勢，壓實落細各級各部門統籌協調責任，最大限度地實現了人力、物力、財力、信息等資源的統籌，推動了首都基層治理體系和治理能力現代化。

堅持黨建引領，最大限度地統籌協調政府內外資源，將黨的政治優勢、組織優勢轉化為社會治理優勢。堅持黨建引領、高位推動是北京市接訴即辦改革的鮮明特征。接訴即辦改革通過黨建引領把各種資源整合在一起，在問題發現、回應辦理、考核評價等方面，均以“統籌”為核心。在問題發現方面，通過熱線整合，全面接訴，一號響應，將公眾各類訴求進行匯聚，實現了問題統籌。在訴求辦理方面，實行首接負責、協同辦理，對職責不清的訴求由首接負責辦，對跨部門訴求實行吹哨報到辦，對跨區域跨層級重點難點訴求進行提級統籌辦，對涉及范圍廣的訴求借助市場和社會力量實現“大家的事，大家商量著辦”。在考評機制方面，統一標準，統一評價。通過一把尺子，排名通報，月度點評，讓群眾對訴求辦理響應率、解決率、滿意率作出評價，市委主要領導進行點評。訴、辦、考、評形成一個上下結合聯動的閉環。接訴即辦在流程設計中，注重發揮各層級、各部門的作用，推動區級部門和市級部門與街道一起來促進問題的解決。為了激勵不同治理主體參與問題解決的積極性，北京市接訴即辦工作體系還分別對各區、委辦局和公共服務企業進行排名，尤其是避免委辦局和公共服務企業成為旁觀者和局外人。發揮組織、紀檢監督等部門的問責職能，為治理主體參與問題解決提供激勵和約束機制。同時，通過黨建引領多元協同等機制創新，最大限度實現政府內外力量、資源和信息的高度整合，積極有效地回應復雜多樣的民眾訴求，形成了超大城市基層治理現代化進程中具有重要借鑒價值的治理經驗。

堅持重心下移，強化基層政府統籌協調權，著力破解基層治理中的權責失衡難題?！吧厦媲l線，下面一根針”。責任層層壓實到基層，相配套的社會資源、管理權限、民生服務有時卻未能同步。必須通過管理重心下移，著力解決基層治理中責權不清、責權脫節、責權失衡等問題，著力防止治理過程中出現權大責小、權小責大、有權無責、有責無權等現象。“一根針”何以撬動“千條線”？接訴即辦改革通過一條熱線打造的治理平臺，統一受理公眾訴求，經由分類處置、精準派單、首接負責、吹哨報到等一系列機制完成訴求與辦理主體的匹配，通過統籌服務（不是整合部門）形成有效的公共服務供給。訴求解決，特別是一些涉及跨部門、跨區域、跨層級的具有一定解決難度的訴求，接訴即辦改革依托現有條塊和層級治理結構，通過調動現有治理主體的積極性和主動性來促進問題解決。換言之，接訴即辦改革在不觸及“條塊”既有設置格局的前提下，通過賦予街道鄉鎮統籌協調、指揮調度的權力，調動各級領導干部的積極性與主動性，使因條塊分割、區域交叉、管轄重疊等帶來的“積壓訴求”“無解訴求”解決率大大提升。

依靠數據支撐，強化信息統籌，推動基層治理智能化、科學化與精細化?；ヂ摼W、大數據、云計算等信息技術是提高基層社會治理和公共服務水平的重要手段。長期以來，在基層治理實踐中，一直面臨著政府與公眾信息不對稱、政府內部信息不共享等問題。信息碎片化使得政府難以精準識別公眾訴求，導致政府回應滯后于公眾訴求變化，回應重點偏離問題發生區域等，制約著基層治理和公共服務水平。北京市在推進接訴即辦改革之初，就將信息數據技術作為主要治理工具與手段;伴隨著改革的深入，政府更是借助數據推進接訴即辦改革向未訴先辦提升，加強接訴即辦數據分析與應用，推動決策科學化，極大地推動了基層治理的智能化水平。

以辯證法深化改革：探索新時代基層治理的規律與路徑

習近平總書記指出：“在推進改革中，要堅持正確的思想方法，堅持辯證法。”同時指出：“我們既要講兩點論，又要講重點論，沒有主次，不加區別，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的?！?接訴即辦改革堅持唯物辯證法的思想方法和工作方法，承認矛盾、分析矛盾、解決矛盾，通過抓住關鍵、找準重點，堅持整體推進和重點突破相促進，在探尋社會治理規律中推動改革不斷深化，為基層治理體系和治理能力現代化筑牢基礎。

接訴即辦改革堅持“兩點論”，實現了黨的領導與人民當家作主的統一。接訴即辦改革的宗旨是堅持以人民為中心的發展思想，踐行“讓人民生活幸?！边@一“國之大者”的理念。在接訴即辦中，“訴”的主體是社會公眾，“辦”的主體是各類治理主體，接訴即辦改革通過體制機制創新促使治理主體積極推動問題解決，這一過程中始終離不開黨的領導。接訴即辦改革之所以持續深化、效果顯著，直接原因就在于市委對改革的高度重視，“最為重要的要素包括市委主要領導注意力分配、成立專項小組、區委書記/市直部門黨組（黨委）書記月度工作點評會、壓實各級黨組織書記責任”。1接訴即辦改革通過一條熱線傾聽群眾訴求，通過加強黨的領導與黨建引領辦理訴求，從而實現了黨的領導與人民當家作主統一的機制化制度化。

接訴即辦改革堅持重點論，注重以點帶面，以防帶治，以重點問題的突破、特殊矛盾的化解帶動一般問題的解決?；鶎由鐣卫砣蝿罩亍㈩^緒多、難點多，加強和創新社會治理必須堅持重點論。接訴即辦改革堅持系統思維和問題導向，以點帶面、標本兼治，以重點問題的解決帶動城市治理能力整體提升。以解決疑難復雜問題為重點建立“每月一題”工作機制，基于接訴即辦民生大數據分析出的房產證辦理難、預付費行業監管、房屋維修、老舊小區改造等12類27個重點難點民生問題，對這些問題加強主動治理、源頭治理。以區域治理為導向開展治理類街鄉鎮專項治理，將訴求最集中、基層治理基礎薄弱的街道（鄉鎮）作為治理類街鄉鎮開展專項治理，一批群眾訴求集中的難點問題和歷史遺留問題得到解決。把建立長效機制作為工作重點，通過大數據研究訴求產生的規律，出臺針對性措施，通過辦好一個訴求，推動解決一類問題。

接訴即辦改革堅持在“過去、現在和未來”的動態關系中進行辯證思考，用發展眼光推動歷史遺留問題破解。接訴即辦本著尊重歷史、直面現實的原則，著力破解歷史遺留問題，化解現實矛盾，為未來發展預留空間。接訴即辦改革將房產證辦理難列入“每月一題”工作機制，本著“無錯優先”的原則，出臺相關政策，推動難題解扣。接訴即辦改革以辯證思維應對“難解決訴求”“多數人訴求與少數人訴求”等矛盾，在“過去、現在與未來”的歷史視野中尋找答案與破解路徑。一些訴求看似是“不合理訴求”，但其歷史的成因卻值得深入分析研究;一些個性化需求在今天看來是不合理的，未來可能演化成公共需求。接訴即辦改革直面問題，通過政策集成、資源聚合、干部擔當解決群眾長期辦不成的關鍵小事，增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。接訴即辦不僅是一個解決問題的機制，而且是一個避免問題發生的機制。各級政府部門在解決訴求的過程中，增強了通過制度創新和治理創新減少問題和訴求產生的意識，推動政策制定與執行中盡量減少訴求、避免訴求，真正實現未訴先辦。

接訴即辦改革通過黨建引領基層治理體制機制創新，極大地提升了首都治理效能，增強了人民群眾的獲得感、幸福感與滿意度。貫穿改革始終的系統論、統籌論、辯證法將為進一步推進基層治理體系和治理能力現代化提供方法論遵循。

（本文是首都高端智庫重大項目“接訴即辦案例研究”、國家社科基金項目“數據驅動下地方政府的民意回應機制創新及政策支持研究”〈項目編號：21BZZ103〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]習近平談治國理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

[2]李文釗.北京市“接訴即辦”的設計原理[J].前線，2021，（3）.

[3]中國人民大學，北京市黨建研究所聯合調研組.一條熱線撬動的“治理革命”[J].求是，2021，（12）.

（作者簡介：鄯愛紅，北京市委黨校（北京行政學院）高端智庫教授;孔祥利，北京市委黨校（北京行政學院）高端智庫副教授，北京市接訴即辦改革研究中心研究員）

責任編輯 / 王曉霞