全面從嚴治黨背景下教育系統違紀行為研究

朱 琳， 陳雨晴

(中山大學 政治與公共事務管理學院，廣東 廣州 510006)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對新形勢下全面從嚴治黨作出了系統部署。教育部根據實際情況，結合黨和國家在新形勢下的工作重點，落實教育系統全面從嚴治黨的要求，為加快推進教育現代化提供了堅強保障[1]。具體來說，教育系統落實全面從嚴治黨要求的舉措主要包括：第一，持續加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭，包括落實黨風廉政建設監督責任，進一步完善“三重一大”事項決策，成立反腐敗工作領導小組，踐行監督執紀“四種形態”等[2-3]；第二，強調教育經費和國有資產的審計與監督，包括落實財務管理的領導責任，進一步規范校辦企業資產的管理，加強對各類專項建設資金、科研項目資金和工程項目的管理和審計等[4-7]；第三，強調工作紀律，落實八項規定，嚴禁違規收受禮品、禮金等行為，治理教育系統亂收費行為[8]；第四，規范教育從業者的職業道德，出臺對各類教師違反師德的處理辦法與意見[9-10]；第五，全面強化教育巡視，強化黨內監督，包括啟動巡視工作，教育部同31所中管高校一起積極配合中央巡視。

在全面從嚴治黨背景下，教育系統對教育從業者強調了廉潔等方面的工作紀律，以及師德師風建設的要求。隨著教育系統巡視工作的開展，大量違紀案件被曝光。筆者將采用案件信息系統的數據，對教育系統的違紀行為進行分析和研究，并試圖回答以下問題：教育系統存在哪些違紀行為？這些違紀行為的責任主體是誰？對涉案人員的處理結果如何？

一、文獻綜述

相較于違紀行為角度，現有文獻更多從腐敗角度來研究教育系統存在的不端行為。腐敗一般被定義為“為獲取私利而濫用公職”[11]。有關中國腐敗問題的實證研究，通常將腐敗操作化地表示為貪污、受賄和挪用公款等觸犯《中華人民共和國刑法》的職務犯罪行為，主要涉及經濟問題。在全面從嚴治黨的背景下，教育系統的違紀行為主要是指違反了黨紀和黨規的行為。教育系統違紀現象與教育腐敗現象不同：從涵蓋范圍上來看，前者不僅包括與經濟利益相關的廉潔問題，還包括違反其他工作紀律和職業道德的行為；從嚴重程度上來看，監督執紀“四種形態”的踐行使得更多小微違紀案件曝光，盡管其嚴重程度遠不及觸犯法律的腐敗犯罪案件。雖然存在上述不同，但兩者在危害、成因及治理策略等方面卻又極為相似。因此，筆者擬先對教育腐敗的相關研究進行文獻綜述，然后指出其不足及對研究的啟示。

相較于其他領域的腐敗，教育腐敗對社會發展的影響更加嚴重，原因在于其容易使年輕人相信個人的成功不是靠奮斗，而是靠投機取巧[12]1-25。從長遠來說，教育腐敗會侵蝕整個社會信任基礎，加劇社會不平等，并可能進一步破壞經濟發展[13]。有研究發現，基建、采購、財務、招生和后勤管理等是中國教育腐敗的高發領域[14]63-68[15]5-16，而經費腐敗更是現有研究關注的重點[16-18]。楊蓉和劉婷婷對2012—2016年中紀委網站公開的教育經費腐敗案件進行研究后發現，中小幼學校是教育經費腐敗的重災區[19]。曹樹清和張忠則分析了高?？蒲薪涃M腐敗的問題，發現虛列科研活動、虛開發票和利用不實科研成果套現是科研經費腐敗的主要形式[20]。經費腐敗是國內外教育系統面臨的重要難題。Reinikka和Svensson利用差值法測量教育腐敗，通過比較烏干達中央政府撥款的數額與學校實際收到的數額發現，學校實際收到數額在應撥款數額中的占比僅為13%[21]。

教育腐敗的原因是多方面的。從經濟層面上來看，Chapman和Lindner認為，教育腐敗的主要原因一是政府削減大學開支導致大學內部控制機制被削弱[22]，二是低工資難以為教育從業者提供正向的激勵[23]。從組織和制度層面上來看，Shaw指出，高等院校的組織條件已經趨同，過度競爭、教學與研究失衡、獎勵失當和工作環境中的不公正共同導致了教育系統的腐敗行為[24]。另外，一些國家轉型時期決策權的下放和高等院校相關管理經驗的缺乏加劇了腐敗[12]21，即教育系統的監督和反腐敗未能跟上發展的步伐。從社會規范層面上來看，社會腐敗風氣侵蝕了教育系統，對權威機構的高度不信任加劇了教育腐敗[25]。Tomo等通過對意大利高校學生的實證研究發現，學生感知到的教師和政府腐敗現象越多,學生發生腐敗行為的可能性就越大[26]。

由于教育部門的組織結構與公共部門相似，對教育腐敗的防治同樣需要技術和政策的結合。Kirya系統性地總結了教育部門反腐敗的工具與策略后認為：首先，要強化教育工作的透明性與公開性，如借助信息及通信技術、參與式預算、公共支出追蹤調查和社會審核等手段，對教育經費進行追蹤或對教育重大事項進行公開公示；其次，必須強調對教育系統腐敗的問責，如投訴機制、薪酬和采購改革，以及公共財物管理改革；最后，要強化對教育工作人員的道德教育[27]。在中國，對教育腐敗的治理則更強調識別出關鍵的腐敗領域，從而進行精準打擊[28]。

盡管目前關于教育腐敗的文獻十分豐富，但這些研究主要以已曝光的腐敗案件為研究對象。這類案件大多屬于違法犯罪案件并已進入司法程序，往往是涉案金額較大和牽涉范圍較廣的大案或要案，只涉及教育系統違紀行為的冰山一角[29-30]。黨的十八大之前，各領域都更重視曝光大案和要案，缺少對那些尚未涉及違法的違紀案件的曝光。由于基礎數據的限制，使得已有研究無法對教育系統的違紀行為進行全景式描繪。有關教育系統違法犯罪的文獻在犯罪成因和治理對策方面可能對違紀行為的相關研究有所啟示，但部分研究結論未必適用于違紀行為，主要體現在：第一，教育系統違法犯罪只涉及受賄等嚴重的經濟問題，比違紀問題涉及的范圍窄，這就忽略了其他的非經濟問題，同時也不利于對教育系統違紀行為的重點領域和涉案主體進行識別。只有對違紀案件進行系統性研究，才能為抓早抓小和防微杜漸提供聚焦點。第二，現有文獻對教育系統所出現的涉及違法犯罪的腐敗問題的分類較為模糊，不利于比較分析。例如，在相關英文文獻中，教育經費腐敗更多指向對教育撥款的侵吞，而在相關中文文獻中則包含了報銷、三公消費和私設小金庫等多種行為。只有對教育腐敗更為規范的分類并對其具體行為進行精確描述，才有利于研究中數據的積累和文獻的比較。

通過對黨的十八大以來各級紀委公開的教育系統違紀案件及全面從嚴治黨背景下教育系統的違紀行為進行分析，筆者試圖找出當下教育系統存在的問題，并對上述現有文獻中存在的空白予以填補。

現有研究對于教育系統違紀行為主體的分類依據存在不同觀點，有根據主體身份進行分類的，如分為學校干部、學生和家長[15]5；也有按照涉事人員所在機構類型進行分類的[14]64。筆者將采用機構分類法，將教育系統違紀行為主體(即涉案機構)分為三類：第一類是高等教育機構，在中國主要是研究生培養機構(包括普通高校和科研機構)、普通高等學校(包括本科院校、獨立學院和高職?？圃盒?、成人高等學校和民辦的其他高等教育機構；第二類是中小學和幼兒園，即中等教育、初等教育和學前教育機構；第三類是教育行政部門，即各級政府中的教育主管部門。采用機構分類法的原因在于：一方面，筆者研究數據中的涉案人員多為學校和教育行政部門的工作人員，較少涉及其他機構人員；另一方面，方便與已有文獻的分析結果進行縱向比較。

二、研究結果與分析

(一)數據與方法

1. 數據與變量

筆者選取2013年—2021年3月，中紀委網站和全國各省級紀委網站中“監督曝光”和“執紀審查”欄目下“違反中央八項規定精神問題”“群眾身邊的腐敗和作風問題”以及“糾風案例”三個模塊中公布的教育領域違紀案件并對這些案件的公布時間、涉案單位、涉案主體、涉案人數、涉案金額和處理結果等變量進行統計分析。需要說明的是，中紀委網站提供的案件的相關信息較為粗略，對于信息缺失的部分，筆者后續又通過網絡公開渠道進行了檢索補充。

2. 研究方法

由于違紀行為具有隱秘性，很難精確測量某一領域違紀行為數量。曝光案件違紀程度反映了紀檢監察的力度，因此可能存在一定的選擇性偏差。但由于這些曝光的案件可以反映違紀行為高發的領域，因此案件的統計分析法被廣泛用于現有研究之中[31-32]?；诖?，筆者也采用這一方法，通過對案件數量的統計，描述目前教育系統違紀行為的現狀和打擊重點，以了解當下教育系統全面從嚴治黨的動態和方向。

(二)案件分析研究

1. 教育系統違紀行為的現狀

研究共收集2013—2021年的2 479起教育系統違紀案件，歷年案件數量如圖1所示。

圖1 2013—2021年各級紀委公布的教育系統違紀案件數量

從時間上來看，案件數量呈先攀升而后下降的趨勢。2016年案件數量達到峰值為474起，之后持續下降，2020年降至147起，2021年截至3月僅有45起。以往研究基于相似的數據庫發現，教育經費腐敗呈現逐年上漲的高發態勢，與筆者發現的時間趨勢有所不同。由此可見，2017年黨的十九大之后，隨著反腐敗取得壓倒性勝利，教育系統違紀案件的存量出現大幅下降，增量得到了遏制。

教育系統違紀案件數量及涉案金額，如表1所示。從涉案單位來看，中小幼學校是教育系統違紀的重災區。在2 479起案件中，中小學和幼兒園涉案達1 745起，占比為70.4%；高等教育機構次之，達428起，占比為17.3%；最后是教育行政部門，達306起，占比為12.3%。

表1 教育系統違紀案件數量及涉案金額

從涉案金額來看，高等教育機構平均涉案金額最多，教育行政部門次之，中小學和幼兒園最少。75.0%的中小學和幼兒園案件涉案金額低于10萬元，75.0%的教育行政部門案件涉案金額低于14元萬，而高等教育機構案件中也有50.0%涉案金額低于6萬元。與中小學和幼兒園相比，高等教育機構和教育行政部門中涉案金額高于100萬元的大案占比更高。尤其是高等教育機構，涉案金額超過1 000萬元的大案就有3起。進一步分析發現，教育系統案件涉案金額呈現嚴重右偏分布，說明存在巨額腐敗大案，這嚴重影響涉案金額的均值。由此可見，教育系統全面從嚴治黨，堅持蟻貪巨貪一起抓，小至幾百元的違紀行為，大至百萬甚至千萬元的巨型貪腐，其打擊面十分廣泛。中小學和幼兒園雖然是違紀的重災區，但多是蟻貪小貪；而高等教育機構則更容易出現大案，因此對高等教育機構應加強監督，抓早抓小。

從涉案人數來看，有296起涉及2人及以上的案件，占比為11.9%。此類案件通常分為兩種情況：第一種是普通工作人員違紀，其上級領導因監管不力而受到黨紀處分；第二種是集體作案，涉案人數最多達91人，其中較為典型的案件是，安徽省合肥市某縣教體局財審科工作人員共計91人在國內公款旅游，消費金額達15.6萬元[33]。

2. 教育系統違紀行為的分類及表現

通過對2 479起案件的統計，并結合《中國共產黨紀律處分條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》等相關文件的規定[34-35]，以及對相關案件的歸納分析，筆者將教育系統違紀行為分為違反財經紀律、違反廉潔紀律、違反工作紀律、違反組織紀律、違反生活紀律和違反政治紀律六類①。各種違紀行為類型及其具體表現，如表2所示。

表2 教育系統違紀行為的分類及表現

不同違紀類型案件的數量統計情況，如表3所示。從案件數量來看，無論是哪一類涉案單位，最多的都是違反廉潔紀律和違反財經紀律的案件，其次是違反工作紀律的案件。相比之下，違反政治紀律、違反組織紀律和違反生活紀律的案件數量占比較小。

涉及違反財經紀律的案件共805起。其中，最為嚴重的共計155起，涉嫌侵吞國有資產，以及侵害學生利益和集體利益等。例如，貴州省銅仁市萬山區魚塘中學校長陳杰[36]和四川省鄉城縣教育體育局職工李鑫挪用貧困學生補助資金[37]。違規發放福利津貼的案件數量達525起，包括在節日期間發放購物券、補貼費和加油卡等。其他違反財經紀律的案件包括私設小金庫和違規報銷等。

表3 不同違紀類型案件數量統計/起②

涉及違反廉潔紀律的案件共計1 466起。筆者將違反廉潔紀律的案件細分為六類：第一類，違規進行三公消費的案件共計676起。三公消費名目眾多，主要包括借訪學和培訓等名義進行公費旅游，違規組織和接受超規格的公務接待以及公車私用和私車公養等問題。例如，福建省寧德市寧德師范學院黨委委員、副院長謝向東多次使用公車回鄉探親和接送親屬[38]。第二類，利用職務便利獲取不正當利益的案件共計254起。例如，山東省青州市海岱學校違規接受企業安排外出旅游[39]。第三類，大操大辦婚喪嫁娶事宜收取禮金的案件共計325起。數據顯示，經由婚喪喜慶輸送的禮金總金額達420萬元，平均每起涉案金額約1.3萬元，最小值為600元，最大值達22.6萬元。第四類，一系列涉嫌賄賂的職務犯罪行為共計157起。具體包括在工程承包和項目競標等重大事項上利用職權便利進行受賄和索賄的案件。其中的一個典型案例為，湖北省十堰市第十八中學原校長龔祥鴻在任期間，收受工程項目承建商和教學設備采購商等行賄的財物共計27萬余元[40]。第五類，涉及違規使用辦公用房的案件為73起。第六類，涉及違規從事營利活動的案件為10起。

違反工作紀律的案件共計178起。主要涉及教育從業者在教學過程中不遵守制度規范，從而侵害了學生群體的利益。違反工作紀律的案件又可細分為三類：第一類，違反具體制度與政策，最典型的是違規補課、強制征訂教材和收費等，該類案件共計73起，這些五花八門的收費行為還往往打著“自愿”的名號，如擇校費、擇班費等。第二類，消極怠工等工作作風問題，該類案件共計45起，如工作時間賭博和向學生索要禮物等。典型案例為，湖北省襄陽市南漳縣涌泉中學校長庹正虎“帶彩”打牌[41]和黑龍江省哈爾濱市依蘭縣高級中學教師馮群超教師節公開向學生索要禮物[42]等。第三類，履職不力問題，該類案件共計60起，如，在教育扶貧領域存在形式主義，相關責任領導未能履行“一崗雙責”等。

3. 教育系統違紀案件的責任主體

對涉案人員的職務進行詞云分析，結果如圖2所示。研究發現涉案人員的職位主要為校長、副校長、黨委書記和院長等。其中，校長出現1 000余次，副校長出現236次，黨委書記和支部書記分別出現超過120次。這些涉案人員均是所在單位或部門的主要負責人，平均涉案金額達26萬元。“一把手”違紀嚴重影響單位內部的政治生態，更容易出現腐敗窩案、串案，并容易帶來集體腐敗。例如，湖南省長沙市望城區靖港學校原校長趙燦文于2014—2017年間伙同該校前后幾任會計違規套取財政資金達90.4萬元[43]?？梢姡瑢﹃P鍵少數的監督依然任重道遠。

圖2 教育系統違紀主體詞云分析③

4. 對教育系統違紀行為的處理

對涉案人員的處理方式包括移交司法機關、退還并收繳違法所得、黨紀處分和行政處分四類，具體情況如表4所示。其中，受到黨紀處分的涉案人員共計2 402人。受到行政處分的涉案人員次之，為864人，且受到該類處分的絕大多數為具有行政職務的人員，普通工作人員(如教師)很少。被要求退還并上繳違法所得的涉案人員612人。117位涉案人員涉及犯罪，被移交司法機關。

表4 對教育系統違紀行為的處理情況

黨的十八大以來，中紀委強調要把握運用監督執紀“四種形態”。但由于案件曝光的選擇性偏差，筆者未能觀察到“四種形態”的第一種形態，即批評和自我批評，以及成為常態的“咬耳扯袖和紅臉出汗”。由表4可知，黨紀處分是最常見的處理方式。首先，作為輕處分的黨內警告和黨內嚴重警告最多。其中，受到輕處分的個人案件涉案金額普遍較小，多為在100元～5萬元；受到輕處分的集體或單位案件涉案金額一般在20萬元以上，主要涉及違規發放津貼等。其次，受到留黨察看和開除黨籍重處分的案件占比較小，這類案件平均涉案金額達110萬元。其中，更有少數涉嫌違法犯罪的案件已交由檢察機關處理，并對涉案人員實行了“雙開”。例如，青海省果洛藏族自治州瑪沁縣教育局出納郭超侵吞國家財政資金606.56萬元，被開除黨籍和公職并移交司法機關處理[44]。

三、政策建議

關于教育系統繼續加強全面從嚴治黨的建議如下：

第一，繼續強調抓早抓小。從涉案金額來看，超過3/4的案件涉案金額較低，尤其是在案件數量較多的中小學和幼兒園。因此，把監督關口前移，及時發現問題，抓早抓小，才能防微杜漸，避免釀成大案。

第二，加強經費使用的管理和監督。教育經費的違規使用仍是教育系統的主要問題，其中又以違規發放福利和三公消費為主，而侵吞教育經費的行為則較為少見。因此，加強規范經費的財務管理程序，開展常態化的監督檢查和警示教育，是防范和發現教育經費違規使用的重要途徑。

第三，重點關注關鍵少數。單位“一把手”和部門主要負責人等仍是主要的涉案人群，其平均涉案金額遠高于其他不具有領導職位的涉案人員，且影響更為惡劣。此外，上述違規發放福利和三公消費等主要的違紀行為因為多與“一把手”等相關，增大了對其進行監督查處的難度。這類行為往往涉及的人數較多，且波及的范圍較廣，容易變成串案，影響整個單位的政治生態。

注釋：

① 《中國共產黨紀律處分要求》對違規違紀行為分為六種：違反政治紀律、違反組織紀律、違反廉潔紀律、違反群眾紀律、違反工作紀律和違反生活紀律。其中，并不包括違反財經紀律，但是紀委公開的案例文本表述中，一些涉及經濟層面的違規違紀行為被定義為“違反財經紀律”，如，私設小金庫和違規發放福利津貼和侵吞公款等。另外，筆者已收集的數據中有81起案件正在審查調查中，未進行歸類。

② 由于存在一個案件涉及多種違紀行為的情況，所以匯總總數超過案件總數。

③ 該詞云圖分析已經剔除了涉案人員作為責任人負有監督不力責任的情況。