職業(yè)教育的高水平開(kāi)放與混合所有制改革

李立 符興干

【摘 要】我國(guó)職業(yè)教育的制度變遷與國(guó)有企業(yè)的改革過(guò)程密切相關(guān)。隨著國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)分制度基礎(chǔ)的瓦解，職業(yè)教育走向高水平開(kāi)放成為一種歷史必然。在此情形下，職業(yè)學(xué)校必須與行業(yè)企業(yè)重構(gòu)新型的校企利益關(guān)系，而以產(chǎn)權(quán)為根基的職業(yè)教育混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱職教混改）則是體現(xiàn)這一新型關(guān)系的典型代表。但職教混改只是遷移了國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)方法，無(wú)法復(fù)制國(guó)企改革所具備的環(huán)境因素，且在實(shí)踐中遭遇了諸多難以解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。職教混改何以為繼，又價(jià)值何在？唯有增進(jìn)對(duì)新時(shí)代職業(yè)教育走向更高水平發(fā)展的新認(rèn)識(shí)，才能深化對(duì)職教混改的新理解。

【關(guān)鍵詞】職業(yè)教育;高水平開(kāi)放;混合所有制;教育評(píng)價(jià)

【中圖分類號(hào)】G710? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? 【文章編號(hào)】1005-6009（2022）36-0006-07

【作者簡(jiǎn)介】1.李立，海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院（海南?？?，571127）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)，講師，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育管理、經(jīng)濟(jì)管理;2.符興干，海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院（海南?？?，571127）副校長(zhǎng)，講師，主要研究方向?yàn)楦咝９芾怼?/p>

*本文系2019年度海南省高等學(xué)校教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“自貿(mào)區(qū)港背景下海南高校國(guó)際教育發(fā)展問(wèn)題與策略研究”（Hnjg2019ZD-10）的階段性研究成果。

一、職業(yè)教育走向高水平開(kāi)放的歷史邏輯

（一）從私人領(lǐng)域走向國(guó)家事務(wù)

職業(yè)教育并非一直屬于學(xué)校本位的教育。傳統(tǒng)技術(shù)技能的傳承與積累主要發(fā)生在民間，以家傳式、學(xué)徒制等方式進(jìn)行。在19世紀(jì)中葉以前，職業(yè)教育基本上是私人領(lǐng)域的事情，政府與其他社會(huì)主體的參與較少。[1]這是由于在古代，家庭既是生活單位也是重要的生產(chǎn)單位。而到了近現(xiàn)代，家庭的生產(chǎn)單位功能逐漸被企業(yè)所取代。隨著現(xiàn)代企業(yè)的出現(xiàn)和技術(shù)進(jìn)步，工業(yè)革命等促使生產(chǎn)力大幅度提升，各國(guó)政府開(kāi)始重視職業(yè)教育，現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)教育的國(guó)家制度由此確立。1868年，俄羅斯莫斯科帝國(guó)技術(shù)學(xué)校校長(zhǎng)戴拉·保斯創(chuàng)立了“俄羅斯制”，將古代學(xué)徒制中的全程式工藝教學(xué)分解為相對(duì)獨(dú)立的工序，并對(duì)工序進(jìn)行課程化處理，對(duì)學(xué)生進(jìn)行集體授課，大大提高了教學(xué)效率，開(kāi)創(chuàng)了在學(xué)校實(shí)施職業(yè)教育的課程模式。[2]隨后“俄羅斯制”迅速在歐美各國(guó)推廣，為職業(yè)教育從私人領(lǐng)域走向國(guó)家事務(wù)奠定了技術(shù)層面的基礎(chǔ)。職業(yè)教育自此被納入學(xué)校教育的制度體系當(dāng)中，顛覆了以往師傅帶徒弟“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的教育形式，發(fā)展成為一種依托課程進(jìn)行“批量式”技術(shù)技能人才培養(yǎng)的教育形態(tài)。但是，這種轉(zhuǎn)變也帶來(lái)了一個(gè)難以解決的問(wèn)題：在學(xué)校場(chǎng)域內(nèi)，基于課程模式，如何達(dá)成學(xué)習(xí)過(guò)程與工作過(guò)程相統(tǒng)一。圍繞這一問(wèn)題，包括我國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)基于自身實(shí)際在職業(yè)教育的制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行了很多的探索。

（二）從高度集中走向行業(yè)分離

1949年以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育的國(guó)家制度經(jīng)歷了一個(gè)辦學(xué)資源和管轄權(quán)從高度集中到行業(yè)分離的變遷過(guò)程。1956年國(guó)家對(duì)生產(chǎn)資料進(jìn)行了公有制改造，掌管了幾乎所有的社會(huì)資源;在此基礎(chǔ)上，國(guó)家通過(guò)一系列的“身份制”“單位制”等制度設(shè)計(jì)與政策安排，將社會(huì)資源分配給不同的社會(huì)群體成員。[3]生產(chǎn)資料的所有制形式?jīng)Q定了這一時(shí)期職業(yè)教育的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)。彼時(shí)，職業(yè)教育管轄權(quán)高度集中于行業(yè)系統(tǒng)，職業(yè)學(xué)校則是行業(yè)系統(tǒng)和國(guó)有企業(yè)科層體系中的一個(gè)部分，辦學(xué)資源來(lái)源于行業(yè)系統(tǒng)的“單位制”分配。[4]而職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生的就業(yè)去向及社會(huì)身份，則受到國(guó)家統(tǒng)籌勞動(dòng)用工制度的保護(hù)?！皢挝恢啤薄吧矸葜啤钡慕y(tǒng)包統(tǒng)分，為這一時(shí)期的職業(yè)教育發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。至今，仍然有許多人懷念“包分配”“八級(jí)工”的年代，這種治理形式除了可以為行業(yè)提供長(zhǎng)期積累的、專用性很強(qiáng)的技術(shù)技能之外，還包含了從業(yè)者社會(huì)地位高、福利待遇好等制度性保障。行業(yè)分離發(fā)生在20世紀(jì)的90年代。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，相對(duì)自由的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度開(kāi)始形成，學(xué)生從畢業(yè)后國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)分走向繳費(fèi)上學(xué)、自主擇業(yè)，“身份制”率先瓦解。90年代末開(kāi)啟的“三年脫困”國(guó)企改革則分離了國(guó)有企業(yè)一部分的社會(huì)職能，職業(yè)學(xué)校不再是行業(yè)系統(tǒng)、國(guó)有企業(yè)的科層體系成員，其管轄權(quán)開(kāi)始從行業(yè)系統(tǒng)轉(zhuǎn)入教育系統(tǒng)，辦學(xué)資源的來(lái)源渠道隨之發(fā)生了根本性變化，附屬于行業(yè)系統(tǒng)的“單位制”隨之瓦解。行業(yè)分離改變了我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的制度基礎(chǔ)，改變了職業(yè)教育的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)。自此，我國(guó)職業(yè)教育開(kāi)始邁入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下校企利益關(guān)系重構(gòu)的時(shí)期。

（三）從產(chǎn)教結(jié)合走向產(chǎn)教融合

當(dāng)前，深化產(chǎn)教融合、校企合作的理念深入人心，但我們?nèi)匀挥斜匾獙?duì)產(chǎn)教融合、校企合作因何出現(xiàn)做一些歷史邏輯的探尋。從職業(yè)教育思想史看，職業(yè)教育要與產(chǎn)業(yè)建立聯(lián)系、與勞動(dòng)生產(chǎn)相結(jié)合，自我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育誕生以來(lái)便已有要求。黃炎培先生的職業(yè)教育思想深入闡述了這一觀點(diǎn)。在辦學(xué)資源和管轄權(quán)高度集中時(shí)，職業(yè)學(xué)校與企業(yè)之間存在著制度性的“血緣關(guān)系”，均屬于同一個(gè)科層體系內(nèi)，是行業(yè)系統(tǒng)、國(guó)有企業(yè)“自家的孩子”。這一時(shí)期的政策與法律文件十分強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)教結(jié)合。如1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出，“中等職業(yè)技術(shù)教育要同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要密切結(jié)合起來(lái)”;1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》“提倡產(chǎn)教結(jié)合、工學(xué)結(jié)合”;1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》強(qiáng)調(diào)，“要在政府的指導(dǎo)下，提倡聯(lián)合辦學(xué)，走產(chǎn)教結(jié)合的路子”;1996年《職業(yè)教育法》要求“職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)實(shí)行產(chǎn)教結(jié)合”。校企合作首次出現(xiàn)在政策文件中，則是2004年《教育部等七部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)》中提出“推動(dòng)產(chǎn)教結(jié)合，加強(qiáng)校企合作，積極開(kāi)展‘訂單式’培養(yǎng)”。[5]131其內(nèi)涵仍然強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)教結(jié)合。產(chǎn)教融合深入人心乃至上升為國(guó)家戰(zhàn)略，則是在黨的十九大報(bào)告要求“完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作”之后。從產(chǎn)教結(jié)合走向產(chǎn)教融合，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變背景下，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展導(dǎo)向的制度變遷和語(yǔ)境轉(zhuǎn)換。產(chǎn)教融合由此成為新時(shí)期國(guó)家職業(yè)教育制度重構(gòu)的基礎(chǔ)。職業(yè)學(xué)校和行業(yè)企業(yè)開(kāi)始以各自獨(dú)立的個(gè)體身份，在平等的市場(chǎng)條件下合作發(fā)展、協(xié)同育人。面向市場(chǎng)、面向企業(yè)開(kāi)放辦學(xué)，成為職業(yè)學(xué)校發(fā)展的必然選擇。

（四）從封閉辦學(xué)走向開(kāi)放發(fā)展

近二十年來(lái)，如何促進(jìn)校企合作、工學(xué)結(jié)合一直是職業(yè)教育的熱門(mén)話題。在喪失了行業(yè)系統(tǒng)辦學(xué)的制度基礎(chǔ)之后，職業(yè)教育的“職業(yè)性”被嚴(yán)重削弱，在教育系統(tǒng)管轄下，其辦學(xué)體制、人才培養(yǎng)模式甚至課程體系和內(nèi)容，都不自覺(jué)地沿襲或參照普通教育、學(xué)科教育的模式。職業(yè)教育的類型本色被掩蓋，職業(yè)學(xué)校與行業(yè)企業(yè)的關(guān)系成為“弱鏈接”?！皩W(xué)習(xí)過(guò)程與工作過(guò)程相統(tǒng)一”的工學(xué)結(jié)合問(wèn)題充分暴露了出來(lái)?！昂诎迳戏N田”“屏幕上修車(chē)”一度成為職業(yè)學(xué)校的自嘲與反省之語(yǔ)。在此情形下，職業(yè)教育的校企合作訴求開(kāi)始體現(xiàn)在國(guó)家政策文件當(dāng)中，大致經(jīng)歷了淺意識(shí)、明確意識(shí)和系統(tǒng)設(shè)計(jì)三個(gè)階段。[5]128在這一時(shí)期，“校熱企冷”現(xiàn)象成為職業(yè)學(xué)校和教育行政部門(mén)頭疼的問(wèn)題，校企雙方簽訂的大部分合作協(xié)議落實(shí)不下去，成為形式化的合作。為了解決這些問(wèn)題，人才培養(yǎng)層面的訂單式培養(yǎng)、現(xiàn)代學(xué)徒制等模式不斷被設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)出來(lái)，合作辦學(xué)層面的股份制、混合所有制辦學(xué)改革得到了國(guó)家的鼓勵(lì)。跨界教育、多元辦學(xué)、多元治理、企業(yè)重要主體、校企命運(yùn)共同體等概念不斷推陳出新。尤其在2019年《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》頒布之后，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的總體目標(biāo)成為國(guó)家新時(shí)代職業(yè)教育發(fā)展的重要制度建構(gòu)。這是職業(yè)教育在脫離“身份制”“單位制”的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)之后，開(kāi)始學(xué)習(xí)和適應(yīng)如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下與行業(yè)企業(yè)再度建立“強(qiáng)鏈接”。這促使職業(yè)教育和職業(yè)學(xué)校必須開(kāi)放發(fā)展，職業(yè)教育再度回歸類型本色具有了強(qiáng)大的內(nèi)驅(qū)力。

職業(yè)教育的發(fā)展方向、制度演變與歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、利益關(guān)系結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)。職業(yè)教育的發(fā)展離不開(kāi)行業(yè)企業(yè)這一要旨，不論是在“高度集中”時(shí)期還是在“二元分立”時(shí)期都沒(méi)有動(dòng)搖和改變過(guò)，只是利益關(guān)系形式發(fā)生了變化。職業(yè)教育和職業(yè)學(xué)校無(wú)法再回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)分、行業(yè)系統(tǒng)辦學(xué)的制度庇護(hù)當(dāng)中，只能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下摸索與行業(yè)企業(yè)重構(gòu)新的利益關(guān)系。要做到這一點(diǎn)，職業(yè)教育要率先突破自我，實(shí)施高水平的開(kāi)放。

二、混合所有制辦學(xué)：高水平開(kāi)放下的校企新型利益關(guān)系重構(gòu)

現(xiàn)在擺在職業(yè)教育面前的兩個(gè)重要問(wèn)題就是，如何實(shí)施高水平開(kāi)放，以及如何通過(guò)高水平開(kāi)放來(lái)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。在眾多的校企合作辦學(xué)模式當(dāng)中，職教混改可謂是一種深入、復(fù)雜和典型的形式。在此以職教混改為例，探討在職業(yè)教育高水平開(kāi)放的趨勢(shì)下，職業(yè)學(xué)校與企業(yè)構(gòu)建了一種怎樣的新型利益關(guān)系，形成了一種怎樣的辦學(xué)生態(tài)，又衍生出了哪些值得關(guān)注的問(wèn)題。

（一）基于產(chǎn)權(quán)的校企合作

討論職教混改，繞不開(kāi)產(chǎn)權(quán)話題。回顧20世紀(jì)90年代末“三年脫困”國(guó)企改革的動(dòng)因，可以看到在外部的財(cái)政金融體制已然改變、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局已然成形的形勢(shì)下，國(guó)有企業(yè)依舊背負(fù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“包袱”——國(guó)企所舉辦的醫(yī)院占到全社會(huì)醫(yī)院總數(shù)的40%，所舉辦的義務(wù)教育階段學(xué)校占到了全社會(huì)城鎮(zhèn)同類學(xué)校的1/3。[6]在傳統(tǒng)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的內(nèi)在潛力已經(jīng)釋放殆盡的情況下，國(guó)企改革必須尋找新的出路，由此開(kāi)始剝離社會(huì)職能并觸碰深層次的所有制改革。產(chǎn)權(quán)變革自此提上了日程。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論、公司治理理論越來(lái)越受到重視和廣泛運(yùn)用，為國(guó)企改革提供了重要的理論支撐。國(guó)企改革的實(shí)踐和產(chǎn)權(quán)理論的傳播，為職業(yè)教育探索混合所有制改革奠定了理論基礎(chǔ)，鋪設(shè)了現(xiàn)實(shí)背景，提供了行動(dòng)指南。

這就不難理解，為何在2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》頒布之后，2014年，“職教混改”首次被寫(xiě)入《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》當(dāng)中。這是因?yàn)槭藢萌腥珪?huì)決定將市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”提升為“決定性作用”，表明了黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的歷史高度，意在將國(guó)企改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)遷移到離不開(kāi)行業(yè)企業(yè)的職業(yè)教育領(lǐng)域，嘗試讓市場(chǎng)來(lái)配置職業(yè)教育的辦學(xué)資源，讓行業(yè)企業(yè)基于產(chǎn)權(quán)制度再次成為職業(yè)學(xué)校的重要辦學(xué)主體。因此，產(chǎn)權(quán)變革是職教混改的根基，而職業(yè)教育校企合作則可視作一種完全的市場(chǎng)行為。[7]以土地、資金、設(shè)備、知識(shí)、技術(shù)等為基礎(chǔ)的資本形態(tài)，成為產(chǎn)權(quán)制度下行業(yè)企業(yè)再度進(jìn)入職業(yè)學(xué)校的關(guān)鍵要素。不論是宏觀上國(guó)家職業(yè)教育辦學(xué)資源配置效率的提升，還是微觀上因產(chǎn)權(quán)激勵(lì)而促使企業(yè)積極投入到職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)與育人中，均是職教混改基于產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)。與以往各類校企合作模式相比，以產(chǎn)權(quán)為校企新型利益關(guān)系基石的職教混改是更加深入和全面的開(kāi)放形式。

（二）基于產(chǎn)權(quán)的權(quán)利讓渡

2016年以來(lái)，山東、河北、新疆等地總共以官方名義發(fā)布了25個(gè)職教混改試點(diǎn)案例。自發(fā)開(kāi)展學(xué)校層面“大混合”、二級(jí)層面“小混合”的職業(yè)學(xué)校也日益增多。由于二級(jí)學(xué)院在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下并不具有獨(dú)立法人的資質(zhì)，因而“小混合”屬不屬于嚴(yán)格意義上的職教混改還有待商榷。但這并不妨礙“小混合”呈現(xiàn)出校企新型利益關(guān)系的內(nèi)涵。

綜合目前“大混合”“小混合”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以將職教混改中的校企新型利益關(guān)系概括為“兩個(gè)讓渡”：第一，在辦學(xué)上讓渡所有權(quán)與控制權(quán)，旨在優(yōu)化辦學(xué)資源配置，革新辦學(xué)體制;第二，在教學(xué)上讓渡參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，旨在促進(jìn)校企協(xié)同育人，革新育人機(jī)制。一方面，通過(guò)辦學(xué)所有權(quán)與控制權(quán)的讓渡，行業(yè)企業(yè)才能成為真正意義上的辦學(xué)主體，體現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能;另一方面，通過(guò)教學(xué)參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的讓渡，行業(yè)企業(yè)才能在人才培養(yǎng)、技術(shù)升級(jí)等過(guò)程中獲得人才與技術(shù)的專用性收益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的效益增長(zhǎng)。與此同時(shí)，職業(yè)學(xué)校也在“兩個(gè)讓渡”的過(guò)程中，得以吸納社會(huì)資源用于辦學(xué)，得以將企業(yè)的生產(chǎn)服務(wù)過(guò)程轉(zhuǎn)化為教育教學(xué)過(guò)程，推動(dòng)培養(yǎng)目標(biāo)、課程體系、課程內(nèi)容、師資結(jié)構(gòu)、教學(xué)方法、學(xué)習(xí)場(chǎng)域等諸多方面的實(shí)質(zhì)性變革，在辦學(xué)層面和教學(xué)層面上均體現(xiàn)出有別于普通教育的職業(yè)教育類型特征。

從資本角度來(lái)看，發(fā)端于21世紀(jì)初的獨(dú)立學(xué)院本質(zhì)上也是不同所有制資本在教育領(lǐng)域的混合辦學(xué)行為，是我國(guó)高等教育從“精英教育”走向“大眾教育”時(shí)期的產(chǎn)物，目前正以合并轉(zhuǎn)設(shè)等方式退出歷史舞臺(tái)。反觀職教混改，從2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中的“探索發(fā)展”，升級(jí)為2019年《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中的“鼓勵(lì)發(fā)展”，是因?yàn)樗诼殬I(yè)教育領(lǐng)域中負(fù)有重構(gòu)校企新型利益關(guān)系的使命。這是獨(dú)立學(xué)院所不具備的，也是職業(yè)教育產(chǎn)教融合的類型特征所要求的。

（三）基于產(chǎn)權(quán)的治權(quán)探索

國(guó)企改革還有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要目標(biāo)：推動(dòng)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，[8]62包括公司治理制度的重構(gòu)。產(chǎn)權(quán)決定治權(quán)，職教混改也需要探索建立一套現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校治理制度。

在學(xué)校的內(nèi)部治理方面，混合所有制職業(yè)院校的重要突破是從“老三會(huì)”（黨委會(huì)、教代會(huì)、工會(huì)）向“新三會(huì)”（股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)）的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，領(lǐng)導(dǎo)體制從“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸聲?huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。對(duì)于兼有公私資本特別是公辦的職業(yè)院校來(lái)講，這個(gè)變化是巨大的，影響是深遠(yuǎn)的，將衍生出黨委會(huì)和董事會(huì)是什么關(guān)系，誰(shuí)說(shuō)了算，以及校長(zhǎng)代表誰(shuí)等一系列復(fù)雜問(wèn)題。[9]現(xiàn)有的一些混合所有制職業(yè)院校治理實(shí)踐表明，學(xué)校在治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制上如能取得一種均衡與共識(shí)，以信任、協(xié)商、變通的方式妥善解決重大辦學(xué)決策中的新問(wèn)題，可有效彌補(bǔ)當(dāng)前政策法律規(guī)定的缺失，使之成為經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的基層首創(chuàng)方案。而一旦處理不好，一方面混改學(xué)校將走不出公辦學(xué)校固有的模式，仍然受制于各種條條框框，難以激發(fā)辦學(xué)活力;另一方面，教育公益性和資本逐利性產(chǎn)生沖突而無(wú)法兼顧，以致學(xué)校形成逐利導(dǎo)向，將教育行動(dòng)異化成為經(jīng)營(yíng)行動(dòng)。

在外部的政策環(huán)境方面，職教混改所推動(dòng)的不只是學(xué)校層面的治理探索，還包括政府在宏觀層面上的職能轉(zhuǎn)換和政策創(chuàng)新。由于混合所有制職業(yè)院校在辦學(xué)實(shí)踐中面臨著辦學(xué)性質(zhì)不明、法人屬性不清、缺乏適用政策等諸多問(wèn)題，不可避免地會(huì)與現(xiàn)行教育政策產(chǎn)生各種矛盾與沖突，迫切需要教育政策做出調(diào)整。2020年9月山東省教育廳等14部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。2021年8月和10月，江西省15個(gè)部門(mén)和浙江省臺(tái)州市14個(gè)部門(mén)分別出臺(tái)了推進(jìn)職教混改的意見(jiàn)，都是教育政策調(diào)整的例證。但應(yīng)看到，一項(xiàng)教育改革行動(dòng)需要十余個(gè)政府部門(mén)聯(lián)合起來(lái)才能推動(dòng)，不僅表明職教混改面臨著高昂的體制成本，[10]也呈現(xiàn)出教育改革與教育政策之間復(fù)雜的雙向互動(dòng)關(guān)系。[11]足見(jiàn)基層混合所有制職業(yè)院校面臨的復(fù)雜辦學(xué)局面，以及職教混改對(duì)現(xiàn)行教育政策所產(chǎn)生的巨大沖擊。當(dāng)前職教混改發(fā)展的階段特征，仍然是寄望于政府部門(mén)通過(guò)“九龍治水”的協(xié)同方式加大政策供給，以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。要做到這一點(diǎn)，本身就需要一個(gè)強(qiáng)大的政府來(lái)實(shí)施一種復(fù)雜的聯(lián)合行動(dòng)。職教混改一方面要脫離政府的管制，一方面又要依賴政府的權(quán)威，看似矛盾卻很現(xiàn)實(shí)。這是因?yàn)橹贫茸畛踉O(shè)立時(shí)，總是面臨巨大的初始成本。[12]“九龍治水”的政策協(xié)同也給地方教育主管部門(mén)出了一道難題。由于企業(yè)的深度介入，職教混改需要解決的問(wèn)題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了教育主管部門(mén)的能力范疇，不是哪個(gè)地區(qū)都有魄力、有能力實(shí)施如此復(fù)雜的政府聯(lián)合行動(dòng)。這也成為地方政府推動(dòng)職教混改積極性不高的主要原因。

綜上，在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“單位制”“身份制”的校企合作制度瓦解之后，職業(yè)教育借助國(guó)企改革經(jīng)驗(yàn)探索了一套基于產(chǎn)權(quán)制度和治理制度的職教混改模式，重構(gòu)了校企新型利益關(guān)系，呈現(xiàn)了一種高水平開(kāi)放的新樣態(tài)。這一模式的基本框架是簡(jiǎn)潔清晰的，產(chǎn)權(quán)與治理是其制度基礎(chǔ)，但圍繞產(chǎn)權(quán)與治理所演化出的內(nèi)外部生態(tài)則是復(fù)雜的。職教混改發(fā)展到今天，對(duì)于產(chǎn)權(quán)與治理關(guān)系的探索之路依然漫長(zhǎng)，以高水平開(kāi)放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的模式還沒(méi)有成型，仍有許多深層次的問(wèn)題亟待研究與實(shí)踐。

三、對(duì)于職教混改問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)

職教混改的出路在哪里？要回答這個(gè)問(wèn)題，需要從國(guó)企改革中尋找啟示。國(guó)企改革的起步和改革措施的推進(jìn)是外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)倒逼的結(jié)果。[8]190當(dāng)時(shí)宏觀環(huán)境的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本形成，國(guó)有企業(yè)占據(jù)著比例龐大的國(guó)家資源，經(jīng)濟(jì)績(jī)效卻很低下，不得不改、不改不行。而職教混改的外部條件則不那么充分。一方面，職業(yè)教育的外部市場(chǎng)環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)格局并未形成，市場(chǎng)在職業(yè)教育資源配置中是否應(yīng)當(dāng)發(fā)揮決定性作用未有定論;另一方面，占有大量教育資源的公辦職業(yè)院校雖然辦學(xué)活力不足，但不能認(rèn)定為效率低下、“虧損”嚴(yán)重。因此，職教混改雖然遷移了國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)方法，卻沒(méi)有具備國(guó)企改革的環(huán)境因素與動(dòng)力條件。這是職教混改動(dòng)力不足的重要原因。近年來(lái)，通過(guò)全國(guó)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟豐富的實(shí)踐案例發(fā)現(xiàn)，職業(yè)院校實(shí)施混改的動(dòng)因復(fù)雜多樣。有處于貴州偏遠(yuǎn)山區(qū)的“窮學(xué)?！保狡律弦蛔?jiǎn)陋的小校園和一群樸實(shí)平凡的孩子，一位憂心忡忡、東奔西走的校長(zhǎng)把職教混改當(dāng)作改變學(xué)校命運(yùn)的唯一救命稻草，渴望“不分所有制”地打通辦學(xué)資本進(jìn)入的渠道。有沿海地區(qū)的“富學(xué)校”，不停留于衣食無(wú)憂的舒適安逸，以筑巢引鳳、提供利好的方式邀請(qǐng)企業(yè)前來(lái)混改，一心要試水校企深度融合、協(xié)同育人的教學(xué)改革。有成功吸納數(shù)億元資金舉辦混合所有制二級(jí)學(xué)院之后的學(xué)校，校領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)在上層的政策制約、制度隔斷面前自己遇到瓶頸，陷入“做得越大心越慌”的窘境。還有職業(yè)院校是出于積極響應(yīng)國(guó)家政策的目的，爭(zhēng)做改革排頭兵、先鋒隊(duì)，借此去除體制弊端，打開(kāi)辦學(xué)局面。此外一些混改學(xué)校是由歷史原因造成的。公辦職業(yè)院校處在國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的“舒適區(qū)”內(nèi)，民辦職業(yè)院校處在自己說(shuō)了算的“安全區(qū)”內(nèi)，那么為何還要選擇一條艱難的混改路子來(lái)走？發(fā)展職教混改是否有必要？這些橫亙?cè)诂F(xiàn)實(shí)中的復(fù)雜問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)予以正視和思考。

自《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》確立了職業(yè)教育“不同類型、同等重要”的地位以來(lái)，職業(yè)教育打開(kāi)了一個(gè)廣闊的、充滿想象力的發(fā)展空間。“縱向貫通、橫向融通”的現(xiàn)代職業(yè)教育體系正在致力推動(dòng)職業(yè)教育與普通教育的有效銜接，“育訓(xùn)并舉”的辦學(xué)功能將職業(yè)院校的辦學(xué)觀念從學(xué)校教育的“小職業(yè)教育觀”推向終身教育的“大職業(yè)教育觀”，“百萬(wàn)擴(kuò)招”和從業(yè)人員培訓(xùn)使得職業(yè)院校的教育對(duì)象和生源結(jié)構(gòu)更加豐富和多樣，“產(chǎn)教融合”把校企合作從組織契約推向了產(chǎn)業(yè)和教育生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的新高度，教育服務(wù)貿(mào)易將推動(dòng)境內(nèi)外的優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)加速流通。此外，一批教育型企業(yè)、線上職業(yè)教育平臺(tái)蓬勃發(fā)展，為社會(huì)從業(yè)人員提供更加多樣和合適的教育服務(wù)產(chǎn)品。大型企業(yè)集團(tuán)的內(nèi)部培訓(xùn)更加規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，職業(yè)教育的課程特征越來(lái)越明顯?！坝迸c“訓(xùn)”、校與企的課程產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與特質(zhì)正在趨同融合，原有分屬兩端的產(chǎn)品邊界正在被試探性地打破，一些社會(huì)化、市場(chǎng)化的優(yōu)秀在線課程資源正被納入職業(yè)院校的日常教學(xué)體系。這些發(fā)展跡象表明，職業(yè)教育正在致力成為一個(gè)包容性更大的領(lǐng)域和范疇，正以高水平開(kāi)放的姿態(tài)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人民建立千絲萬(wàn)縷的利益聯(lián)系;意味著職業(yè)教育的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境正在悄然生成，并會(huì)在不久的將來(lái)對(duì)職業(yè)院校形成倒逼改革的巨大沖擊力。處在“舒適區(qū)”“安全區(qū)”內(nèi)的職業(yè)院校將在辦學(xué)體制、育人機(jī)制上逐步呈現(xiàn)出與這種市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不相適應(yīng)的深層次矛盾，基于公辦民辦“二元結(jié)構(gòu)”的職業(yè)教育政策和法律體系也需要應(yīng)對(duì)不同所有制背景下配置職業(yè)教育資源的新形勢(shì)、新要求。而這些，都將會(huì)是職教混改在今天艱難的改革探索中所呈現(xiàn)的價(jià)值和意義。

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