注冊會計師從事政府專項債財務評估業務的現狀、問題及對策

| 浙江省注冊會計師協會課題組

課題組成員 | 童聯新 蔡文橋 卓逸瀟 趙剛 余麗生

政府專項債券是項目收益與融資自求平衡的專項債券，其特點是以項目本身的收入來還本付息，并不直接增加地方政府的財政負擔，能夠化解地方政府的存量債務，在優化債務結構、降低債務風險、使得隱性債務顯性化等方面發揮了重要作用，有利于地方政府隱性債務風險的發現和控制，遏制地方政府違法、違規舉債行為。因此，政府專項債券正逐步成為地方政府融資的重要工具。根據2021年政府工作報告，新增地方政府專項債券3.65萬億元，優先支持在建工程，合理擴大使用范圍。2021年專項債券的發行規模較上年3.75萬億元的專項債券發行規模少了1000億元，但較2019年仍大幅增加了1.5萬億元。由于現階段一些相關制度尚不完善，政府專項債在發行過程中也出現了一些問題，存在諸多風險隱患，比如發行增速過快、監管機制缺失、與地方基建融資需求的匹配度不夠等問題。為此，2020年11月4日，財政部發布了《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》，從不斷完善地方債發行機制提升發行市場化水平、科學設計地方債發行計劃維護債券市場平穩運行等七大方面，對現行發債機制進行完善，并對第三方專業機構的關注提出了更加嚴格的要求，提出“第三方專業機構應當進一步強化市場化意識，按照市場化、規范化原則做好地方債發行工作，積極推動地方債市場發展”。會計師事務所作為第三方的專業機構，在地方政府專項債券發行過程中起到了非常重要的作用。從形式上來講，會計師事務所的評估報告是項目發行審核必需的材料之一；從內容上看，政府專項債券是項目收益與融資自求平衡專項債券，那么項目預期收益和融資平衡情況自然是重中之重，會計師事務所就是要對政府專項債券的資金自平衡狀況進行評估并出具報告，其重要性不言而喻。但是由于相關配套制度不完善、行業標準缺失、責任風險未明確等原因，注冊會計師在從事政府專項債財務評估的實踐中仍存在諸多問題和困難，因此，研究注冊會計師在政府專項債財務評估的現狀、問題及提出相關的對策建議具有重要理論和現實意義。本課題通過對浙江省參與地方政府債發行評估事項的事務所進行調研，對注冊會計師在政府專項債財務評估的現狀、問題進行梳理，并提出相關的對策建議，以期望為政府部門和事務所解決注冊會計師在政府專項債財務評估的難題。

一、浙江省政府專項債發行的現狀

（一）浙江省政府專項債發行數量和規模

近年來，浙江政府專項債的專項債發行規模發展迅速（見表1），2015年專項債的發行額度為839億元，2020年激增到1933億元；而一般債的發行則呈現下降趨勢，從2016年最高的額1901億元下降到2019年最低的676億元。

表1 2015-2020浙江政府專項債的發行規模（億元）

從專項債的發行占債券總發行額度的比重來看（圖1），專項債的發行占發債總額度的比例從最低的2015年的37.39%上升為2020年的67.05%。

圖1 2015-2020年浙江政府專項債發行占債券總額的比重

從新增債券的發行額度來看，如圖2所示：2015年至2020年，浙江政府專項債券新增發行額增長十分迅速，從2015年的39億元增長到了2020年的1709億元，每年的新增專項債券發行額呈增長趨勢，表明浙江政府專項債券發行的資金規模增長和速度都在逐年提升，為浙江經濟建設提供更多的增量資金；與之相對的，雖然浙江政府新增一般債券發行額度仍然呈現上升趨勢，但每年的增量相對來說較低。專項債券發行額不僅增長迅速，其在發行政府債券的占比也高速提升，逐步成為浙江政府發債的主要渠道。由此可見，專項債正在逐步成為政府發債的主要方式，為浙江的發展和建設提供了強大的資金支持。

圖2 2015-2020年浙江省政府新增發債額度

（二）浙江省政府專項債發行項目類型

圖3是2018-2020年浙江政府專項債發行數量前五的五個項目大類。雖然每一年的發行類型狀況相差較大，不過三年總計而言，社會事業、保障性安居工程領域、市政和產業園的基礎設施三類項目的政府專項債券發行數量位居前列。其中，保障性安居工程領域的政府專項債券項目每年的數量都較多，在這大類中，棚戶區改造的項目最多，這也從一個方面體現了浙江省政府近幾年較為關注的領域。

圖3 2018-2020年浙江省政府專項債發行數量前五的項目類型及金額（單位：億元）

表2列示了2018-2020年浙江政府專項債的項目類型的具體年度分布，從中可以看出相比較2018和2019年，2020年各類專項債的發行數量都有大幅的提升。

表2 2018-2020年浙江省政府專項債發行數量前五的項目類型及金額（億元）

2018-2020年浙江省政府專項債發行數量以及資金規模高速增長，根據相關法規對于地方政府專項債券發行的要求，地方政府專項債的發行需要由第三方機構出具財務評估報告，因此也促進了會計師事務所作為第三方機構的參與。

二、浙江省注冊會計師參與政府專項債財務評估的現狀

（一）事務所參與專項債財務評估的相關法規

自2014年國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），中央政府對于地方政府舉債給出了具體的舉債融資機制，指出“沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。”這是政府第一次提出政府專項債，自此地方政府的專項債開始發行。為了規范第三方機構參與政府專項債的發行和管理，政府也出臺了一系列的法規，如表3。

表3 涉及政府專項債財務評估的法規目錄

上述法規中，財政部2017年89號文件《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》規定了“融資平衡情況需要由獨立第三方專業機構進行評估，并出具專項評估意見”。財政部 2018 年發布的第 209 號文件《地方政府債務信息公開辦法（試行）》中規定省級財政部門應當在新增專項債券發行前，提前5個以上工作日公開包括第三方評估信息在內的相關信息，包括財務評估報告，其重點是項目預期收益和融資平衡情況評估。上述兩個文件提到的第三方中介機構包括會計師事務所，為注冊會計師從事專項債券財務評估工作提供了法律依據。2020年11月4日，財政部發布了《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》，對第三方專業機構的工作提出了更加嚴格的要求，規定“律師事務所、會計師事務所等第三方專業機構應當勤勉盡責，根據項目實際情況出具專項債券法律意見書和財務評估報告，對所依據的文件資料內容進行核查和驗證，并對出具評估意見的準確性負責”。

從上述文件可以看出，財政部門對第三方專業機構，特別是會計師事務所參與政府專項債的財務評估給出了法律上的依據。現實中，為了將政府專項債的財務評估與資產評估在概念上區別開來，同時避免因“評估”的特定內涵所產生的責任，注冊會計師往往將這項評估工作稱之為“財務評價”，其實質內容則是相同。上述法規雖然給出了會計師事務所參與政府專項債的法律依據，但是這些法規、文件大都是宏觀性的文件，缺少注冊會計師從事政府專項債財務評估的具體要求相關的指導性、實操性的文件，對于注冊會計師提供評估報告的要求、應承擔的責任等都沒有具體的說明。因此，急需具體的實操性文件來為注冊會計師從事此項工作提供工作指南。

（二）會計師事務所參與情況

1.會計師事務所參與政府專項債財務評估的類別。會計師事務所參與的政府專項債的財務評估主要涵蓋交通基礎設施領域、能源領域、農林水利領域、生態環保領域、社會事業領域、城鄉冷鏈物流基礎設施領域、市政和產業園區基礎設施領域、國家重大戰略項目領域、保障性安居工程領域、其他公益性建設項目等九大類，具體內容如表4所示。

表4 事務所參與政府專項債的分類

根據調研的結果顯示，目前會計師事務所承接政府專項債的項目類型雖然各有差異，但大部分事務所集中在交通基礎設施領域、生態環保、保障性安居工程這幾個類型。主要原因是：第一，這幾個類型的政府專項債的數量占政府專項債整體的大部分；第二，會計師事務所承接項目類型具有專一性，由于事務所對以往承接過的項目類型已經積累了一定的相關行業知識，所以事務所往往會選擇以往承接過的項目類型。

2.會計師事務所參與政府專項債的情況。目前會計師事務所承接政府專項債財務評估的業務正處在發展階段，參與的會計師事務所數量較少，主要是一些規模較大的會計師事務所來承接業務。通過調研，其中幾家具有代表性的會計師事務所承接政府專項債的大體情況如表5所示。從這幾家會計師事務所的參與情況來看，相較于政府專項債券開始發行的時間來說，大多數會計師事務所開始承接政府專項債券項目的時間較晚。此外，各會計師事務所累計承接的數量也相差較大，事務所A、C、D累計承接的項目數量比較多，且平均每年承接數量也較多，說明這三家會計師事務所對于承接政府專項債券項目的意愿較強、積極性較高。在調研過程中，發現承接政府專項債務的會計師事務所數量較少，且會計師事務所該業務的主要客戶為老客戶，說明目前注冊會計師參與政府專項債發行的市場化程度仍比較低。

表5 會計師事務所承接政府專項債情況

3.會計師事務所參與的意愿和效果。根據對會計師事務所的調研顯示（表6），政府對會計師師事務所提供的政府專項債服務表示滿意。并且站在會計師事務所的角度，大部分會計師事務所表示只要風險可控、項目合理，都愿意承接政府專項債業務，說明事務所對于政府發行專項債還是十分重視的，參與政府專項債財務評估業務的積極性也比較高。

表6 會計師事務所參與的意愿和效果

三、注冊會計師參與政府專項債財務評估的問題調研分析

在調研過程中，課題組跟會計師事務所交流發現會計師事務所參與專項債財務評估的過程中存在著許多問題，制約著評估工作的開展，比如會計師事務所參與政府專項債財務評估的性質屬于咨詢業務還是鑒證業務？以及由性質問題所引發責任和風險問題如何劃分？數據的真實性、可靠性以及項目承接的時間效率如何保證？收費和報告是否有統一的標準？會計師事務所相關人才是否充足？政府的支持是否到位？這些問題的存在，嚴重影響了會計師事務所為政府提供服務的服務效率和水平，也成為了各個參與方希望改進的重點。

（一）參與政府專項債財務評估的性質問題

會計師事務所在承接政府專項債中所承擔的主要責任是對預測數據合理性、有效性進行評估。具體責任主要是根據測算的可行性研究報告對收入支出進行預測，判斷收益是否能覆蓋支出，一般僅考慮現金流，不考慮貨幣的時間成本，其中事務所比較看重客戶償債能力。

根據調研結果（表7）可以看出，會計師事務所對于參與政府專項債“業務性質是否明確”都給出了“不明確”的答復，而對于將會計師事務所對于參與政府專項債審計業務認定為“咨詢業務還是鑒證業務”時，所有的事務所都認為是“咨詢業務”。

表7 會計師事務所參與政府專項債財務評估的業務性質問題

會計師事務所將政府專項債項目作為咨詢業務而非鑒證業務，主要有以下幾個原因：第一，會計師事務所評估政府專項債項目最重要的內容是測算收益是否覆蓋本息，僅僅是一種咨詢性質的服務；第二，如果將會計師事務所參與政府專項債項目作為鑒證業務，讓事務所為整個項目的準確性、真實性、合理性背書，不可控性因素太多，注冊會計師承擔的風險太大，業務的工作量也過重，因此事務所將政府專項債項目作為咨詢業務更為合理。

（二）評估報告缺乏統一的標準

根據調查結果（表8），事務所承接政府專項債財務評估業務的匯報結果形式多樣，以評估報告和一般性文字報告為主。會計師事務所主要按財政部門的報告大綱模板自行撰寫評估報告，主要包括項目基本情況、項目概算及資金籌措、項目運營收益與融資平衡情況、評估結論等內容。雖然事務所在政策指標分析等方面得到了政府的指導，但是財政部門的報告大綱只是框架性指導文件，而非實操性標準文件，評估報告缺乏統一的標準，導致報告格式不一致。

表8 會計師事務所承接政府專項債匯報情況

報告格式不統一可能會給事務所以及委托方帶來不利影響，主要體現在以下兩個方面：（1）對于事務所來說，無法系統、完整、全面地表述業務內容，且對于不同種類的政府專項債出具的評估報告的側重點不同，評估報告缺乏統一的標準會加重事務所的工作負擔；（2）對于委托方來說，由于缺少對報告格式和內容的統一規定，各個事務所出具的報告互不相同，也導致與委托方溝通報告與后續修改方面需要花費較長的時間與精力，嚴重影響了溝通的效率。因此，事務所承接政府專項債業務的評估報告需要統一的標準。

（三）參與政府專項債財務評估的風險問題

1.數據真實性及可靠性的風險。首先，原始數據收集和理解比較困難。調查結果（表9）顯示，目前大多數會計師事務所的主要數據來源為項目單位提供的可行性研究報告中的測算數據。除了個別案例中，項目單位本身作為會計師事務所的年審單位，會計師事務所能獲得可靠性較高的一手數據之外，大部分會計師事務所在進行評估的過程中并沒有一手數據。由于基礎數據欠缺、數據收集渠道狹窄、來源較為單一，且項目收益與支出預測涉及的相關調查取樣量有限，難以保證數據的真實性和可靠性。

表9 會計師事務所數據來源與可靠性

其次，可行性研究報告涉及多個方面，特別是與項目行業相關的專業性數據繁多。調研過程中，會計師事務所中實際參與政府專項債券項目評估工作的人員表示，作為單純的財務人員，在對可行性報告進行解讀的過程中存在較大的困難，需要從大量數據報告中挑選出評估項目資金平衡情況所需要的財務數據，難度較大且花費時間長。

最后，由于會計師事務所對于政府專項債的評估工作基于諸多假設，未來事項的判斷以及推測性假設等不確定事項較多，不足以支撐評估報告對數據的可靠性的保證。

2.項目時間。根據調查（表10）結果，事務所承接政府專項債業務到專項評估報告或財務評估報告完成的時間一般都在1個月內，對此，大部分會計師事務所都表示時間較為緊迫。雖然相對于鑒證業務而言，事務所承接政府專項債業務作為咨詢業務要求較少，但是工作量較大，項目時間仍然非常緊張。而且通知項目開始到需要報告初稿給予的時間一般很短，甚至某些項目從通知項目開始到需要報告初稿僅一周時間，較大的時間壓力可能對報告質量產生不利影響。

表10 會計師事務所承接政府專項債所需時間

3.收益難以覆蓋本息。政府專項債發行失敗的原因之一是項目收益不能覆蓋本息，覆蓋比虛增是注冊會計師面臨的主要風險。收益對融資本息覆蓋比等于預計收益總額除以融資本息總額，因此收益不能覆蓋本息的風險主要來自于以下兩個方面：收益虛增和本息虛減。會計師事務所參與評估政府專項債所出具的財務評估報告，最重要的結論性就是各項目“實現項目收益和融資自求平衡”。因此，出現結論性錯誤可能會導致極其嚴重的后果。作為責任方，會計師事務所應重視收益對本息的覆蓋比。

（四）會計師事務所的收費問題

1.會計師事務所缺乏收費的標準或者依據。根據調查結果（表11），會計師事務所在承接政府專項債業務時的收費標準是根據事務所內部相關規定的收費標準。不同會計師事務所的收費標準不同，一般按單個項目員工承做項目的時間，即工作量，以及會計師事務所承接項目之前風險評估出的項目風險大小，來決定服務費用。對于一些規模較小的政府專項債而言，有些會計師事務所會采用“一口價”的方式。因此，事務所承接政府專項債業務缺乏收費標準或者依據來規范行業的服務費用。

表11 會計師事務所承接政府專項債評估業務的收費情況

2.整體收費低于預期。調查顯示（表12），大部分事務所表示承接政府專項債業務時收取的費用較低，政府專項債財務評估的項目所給的時間期限短，但是工作量卻很大，會計師事務所要在期限內完成必然需要投入更多的人員和其他資源，這就導致了成本的上升，但是與之相對的，完成政府專項債財務評估的收入卻遠低于預期。與付出不相匹配的收入使得地方政府專項債券項目評估成為了“吃力不討好”的項目，較低的收費也使得會計師事務所在政府專項債券發行過程中的重要性被低估。收費低的原因主要有以下幾點：（1）政府專項債業務并不是會計師事務所收入的主要來源，從占比來看微不足道，甚至部分會計師事務所僅僅因為長期合作的客戶有這方面的需求而“順便”承接該業務，因此事務所并不非常重視該項業務的收費；（2）部分會計師事務所表示，由于政府一般會選擇當地的事務所或者以往合作過的事務所承接項目，他們的政府專項債業務客戶主要來自于事務所本身其他主要業務的“老客戶”，因此事務所對于這類詢價的業務時，會選擇給予適當的價格優惠，因此會計師事務所承接政府專項債的收費較其他業務而言更低；（3）由于沒有統一的標準來規范報價，為獲得標的，以招標形式承接業務的事務所往往會報出較低的價格，加之會計師事務所參與政府專項債財務評估這一行業處于發展階段，參與的會計師事務所數量不多，單個會計師事務所降低報價會對整個行業的價格水平造成顯著的影響，在行業競爭較為激烈的情況下，出現了整個行業的收費低于預期現象。

表12 會計師事務所承接政府專項債的收費高低

3.附加條件的收費方式。由于政府專項債的發行可能會面臨發債失敗的風險，因此會計師事務所在承接政府專項債業務時，政府會選擇在發行成功后才支付部分相關費用，這導致會計師事務所在此過程中承擔過大的風險。調研過程中，部分會計師事務所表示，事務所只是根據項目的狀況，評估發債項目的收益與融資平衡情況，評估報告并不能左右項目能否發行成功，因此不應該根據專項債券項目是否發行成功來決定是否付費。因此，這種附加條件的收費方式對于會計師事務所而言并不合理。

（五）專業人才問題

1.缺乏相關的人才。會計師事務所出具專項債評估報告的數據來源主要是可行性報告，很多項目涉及工程類的項目，非專業人員對于其中的數據解讀可能存在一定的困難。政府專項債服務的項目涉及到的行業較多，事務所如果想要具備每一方面的專業人才成本較高也不切實際。由于專項債財務評估涉及土地估值技術、工程造價技術，會計師事務所需指派具有足夠專業勝任能力的人員執行項目，如土地估價師、造價工程師，必要時借助專家工作。調研中，會計師事務所表示就目前承接的項目而言，部分為本地項目或事務所原有客戶，對項目所在行業和項目本身有一定的了解基礎，對于這些項目而言所內專業人員較為充足。但對于之前未涉及的行業或者領域，需要和政府以及相關項目的專業人員充分溝通，了解相關行業的專業知識后，才能進行評估（表13）。在此過程中，需要培養項目管理員、專業技術人員、政策研究人員，項目管理人員需要有動態跟蹤管理項目、溝通對接協調等方面的技能和素養。對于事務所而言，承接政府專項債業務并不是其收入的主要來源，而且業務周期很短，因此大部分事務所表示更傾向于向專業人員尋求幫助，而非聘用相關專業人員。如對項目可行性研究報告中技術參數、標準配置、工藝流程等方面均需要專業技術人員的參與，并提供合規性、可行性、經濟性等方面的明確意見。因此，大部分事務所缺乏既熟知專項債的相關知識，又能承擔專項債財務評估業務的全面型人才。

2.缺乏相關的評估方法、報告等培訓。從會計師事務所首次參與政府專項債財務評估的時間、累計承接的數量等信息可以看出，會計師事務所承接政府專項債財務評估業務還在發展階段，對于參與政府專項債發行的會計師事務所而言，該業務較為陌生。政府管理部門在出臺相關政策后，參與事務所未進行完整、系統的培訓，特別是關于政策內容，評估方法、報告標準的相關培訓（表13）。一方面，如果會計師事務所在沒有充分了解政策內容，評估方法、評估報告報告內容要求的狀況下進行評估業務，可能會因為評估報告的內容缺失而需要進行報告的重新調整更改，加大會計師事務所的工作量，影響評估的效率和效果，甚至無法保證服務質量。另一方面，目前參與事務所數量較少，缺乏操作上的指導性文件和相關培訓，很多會計師事務所即使想參與地方政府專項債券評估的工作，也因為不知道如何進行操作，或者困于規模缺乏足夠的專業人員等放棄。

表13 會計師事務所人才及培訓情況

（六）政策支持不夠

目前政府有相關制度文件比如《地方政府債券發行管理辦法》明確規定第三方機構可參與評估，其他包括《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》（國發〔2014〕43號）、《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）、《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號）、《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）、《財政部關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》、《財政部關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號）、《財政部關于地方政府專項債券項目資金績效管理辦法的通知》（財預〔2021〕61號）等。

目前出臺的政策文件多限于框架指導，主要目的是明確中介機構需要對政府專項債出具報告，但具體的操作指引等實務性文件較少，這也是評估報告缺乏統一標準的最主要原因。對于此種現狀，多數會計師事務所都表示政策支持不足，希望政府能完善相關政策，增加更具有操作指導性的文件以支持會計師事務所的此項業務（表14）。

表14 會計師事務所承接政府專項債的政策支持

四、會計師事務所參與政府專項債財務評估的政策建議

（一）政府應明確會計師事務所參與政府專項債財務評估的業務性質

為了使得會計師事務所更好地為政府服務，首要問題是確定事務所參與政府專項債業務的性質。只有明確了評估報告的性質之后，才能更加清晰地界定參與各方的責任范圍，便于會計師事務所對于承接政府專項債財務評估項目的風險控制，避免承擔過大的風險。政府相關部門應與行業協會、參與過政府專項債業務的事務所代表等商議，確定事務所參與政府專項債財務評估屬于咨詢類服務的定位，而非鑒證業務，并在相關政策文件中具體載明。

另外，責任劃分的界限不清晰也是諸多事務所重點關注的問題，在目前事務所出具報告的性質尚未明確的情況下，難以合理區分事務所與其他相關各方的責任，事務所在此過程中也承擔了較大的風險。政府部門與行業協會在確定事務所參與政府專項債業務的性質后，應根據性質明確會計師事務所應承擔的責任范圍和面臨的風險，使會計師事務所在可預見的責任和風險下，提高服務質量。

（二）政府專項債財務評估報告的標準制定

目前，財政部門的報告大綱只是框架性指導文件，而非實操性標準文件，對于評估報告的形式、應有的內容、篇幅等缺乏相關規定或標準。相關政府部門應盡快出臺文件以形成評估報告規范，做到內容詳實、表述嚴謹、結論明確。比如制定具體操作指引，引導未曾參與的會計師事務所根據操作指引承接政府專項債財務評估業務、規范承接和評估流程；明確評估報告應闡明的內容和形式，編制會計師事務所參與政府專項債項目評估報告大綱，并附上詳細完整的項目評估報告模板作為參考。此外，還應當提高事務所與政府以及其他參與方的溝通效率，突出重點，提高事務所的服務水平。財務評估報告出具后，注冊會計師應保持應有的執業謹慎，有針對性地閱讀其他信息。

（三）會計師事務所應加大對風險的控制

1.提升數據的真實性、可靠性。會計師事務所參與政府專項債的評估，只是根據目前能取得的數據對項目預期收益和融資平衡情況進行現時點下的評估，因此事務所應在評估報告中寫明數據的來源，說明對于未來收益情況的預測僅為現時點下基于當前情況進行的測算。為增強數據的真實性、可靠性，注冊會計師所應在成本與時間允許的情況下盡量加強與工程人員的溝通協調，獲取詳細資料，根據假設條件仔細核實數據，并在報告中聲明測算為假設情況。

2.設定合理的項目時間。承接項目時間不宜過長，也不宜過短，過短可能會影響事務所的服務質量，過長可能會導致會計師事務所效率降低，也會影響項目收支的時效性。目前事務所承接項目的時間一般較短，不夠充分。相關政府部門與行業協會應與事務所以及項目委托方加強溝通協調，根據專項債本身的規模、復雜情況、事務所預計的工作量等進行分級，并且制定不同級別的專項債項目應給予的合理時間范圍，給事務所合理的時間，以保證事務所的服務質量。

3.增加風險評估。為了降低專項債券的收益不能覆蓋本息的風險，注冊會計師對項目預期收益和融資平衡情況進行評估時，除了上述數據真實性和時間上的風險之外，還要考慮其他的風險，比如若利率錯誤或未包括后期發行額度本息引發的利率風險、項目償債計劃與債券存續期不匹配引發的流動性風險、收益對融資本息覆蓋比錯誤引發的償付風險等。因此，會計師事務所在承接項目時，應充分評估項目各項風險，在為政府服務的同時，保證自己的合法權益。

（四）明確數據提供方的責任

會計師事務所對于政府專項債出具評估意見的主要依據和數據來源是項目單位提供的可行性研究報告。如果項目單位最后上交的材料中相關的內容或數據存在錯誤，使得材料需要重新修改上交、延誤時間、甚至導致專項債無法順利發行，應由數據提供方而不是會計師事務所承擔相關責任。因此，為了提高各方合作效率、保護會計師事務所合法權益，應當以明確責任的劃分。第一，相關部門與行業協會應積極完善相關政策，以文件形式明確對于數據的追責應延伸至數據的提供方，而不是中間環節的使用方；第二，會計師事務所在撰寫評估報告時，對于所用數據應標明來源，方便項目單位確定數據提供方及責任方；第三，相關部門與行業協會應加強各個項目參與方的培訓和指導，加強溝通，讓項目參與各方明確自己應承擔的職責范圍，各司其職、相互協作，明確各方責任，提高服務水平。

（五）會計師事務所收費標準的確定

目前事務所對于政府專項債的收費水平相較于工作量來說較低，并且近年來有進一步降低的趨勢，過低的報價可能導致劣幣驅逐良幣的現象，不利于會計師事務所參與政府專項債財務評估的健康發展。制定合理的行業收費標準是會計師事務所的重要訴求之一，相關部門與行業協會應積極推動制定事務所合理收費范圍、承接業務方式、建立根據政府專項債的具體情況制定的詳細收費體系，使得事務所能夠得到合理的報酬，保障事務所的利益，也能使得事務所參與政府專項債的評估更加規范化，促進其進一步發展。

（六）會計師事務所應加強人才培養和培訓

首先，從政府角度來說，需要提升會計師事務所和其他相關的第三方機構對于政府專項債的認知，比如政策的推送、解答，案例化指引或培訓等。其次，政府應定期對事務所進行培訓，包括但不限于政策指導、人才培養，建立項目庫、專家庫等。由于政府專項債的項目種類多，涉及到各行業的專業知識，要求會計師事務所常備各個行業的專業人員顯然不具備可行性，對此本文提出以下兩方面的建議：（1）引導和培訓會計師事務所人員，使得他們對政府專項債涉及的主要行業的基本情況有一定的了解；（2）政府部門和行業協會可以建立包含政府專項債券項目類型所涉及行業的專業人員在內的專家庫，在會計師事務所需要的時候為其提供專業知識的咨詢服務。服務可以采取現場指導或線上咨詢等方式，使得更多的會計師事務所可以參與政府專項債項目評估，也能夠提高會計師事務所的工作效率以及質量，推動政府專項債券的發展。

（七）政府對會計師事務所參與專項債財務評估的政策支持

政府相關部門與行業協會應盡快完善相關政策，支持事務所參與政府專項債發行業務，提高事務所為政府服務水平。第一，出臺具體的政府專項債的評估操作指引，規范政府專項債的項目報告模板，制定統一的收費標準；第二，明晰注冊會計師承接政府專項債的性質，并界定政府專項債業務各個參與方應承擔的責任，明確責任邊界，推動培訓事務所以及專業人員的規范化，提高注冊會計師的服務水平；第三，出臺相關政策以規范政府專項債的發行、擴大政府專項債的規模，提高事務所承接政府專項債的收入來源。