從碎片化到一體化：跨區域生態治理轉型研究

李寧　李增元

摘要：跨區域生態環境問題往往爆發于不同行政區域或地理區域間，行政區劃的剛性限制和生態系統整體性之間的內在張力使得跨區域生態治理呈現“碎片化”的現實樣態，亟需找尋新的治理模式予以化解?？鐓^域生態一體化治理作為新興的治理模式，能夠促進區域間對生態治理理念的共同理解，實現區域間生態利益的協調與均衡以及增強跨區域生態治理制度系統的穩定性。因此，以生態一體化治理破解跨區域生態“碎片化”困境，助推跨區域生態治理轉型具有必要性與可能性。以生態一體化治理助推跨區域生態治理轉型需要強化區域間對綠色發展理念與生態共治理念的認同，構建跨區域利益協調共享機制與權責清單機制以及優化跨區域生態共治制度體系。

關鍵詞：碎片化;一體化;跨區域生態治理;長三角

中圖分類號：D63? ? 文獻標志碼：A? ?文章編號：1004-3160（2022）03-0096-11

一、問題提出與文獻回顧

改革開放40多年，長三角、京津冀與珠三角等區域社會發展與經濟建設取得了舉世矚目的成績，成為中國經濟實現跨越式發展的引擎與助推器。然而，這些區域對于經濟效益的追求往往建立在犧牲生態環境的基礎上，在享受改革發展紅利的同時需要面對區域生態系統遭受破壞的壓力?？鐓^域生態問題因涉及不同行政區域使其解決的復雜性與不確定性遠遠超過其他區域治理難題。跨區域生態環境問題是某一區域生態環境問題通過媒介擴散傳播至其他區域，造成不同行政區域或地理區域間跨區域生態環境污染?？鐓^域生態環境問題的復雜性與棘手性根源于行政區劃的剛性壁壘與生態系統整體性之間的內在張力，使得跨區域生態治理面臨嚴峻挑戰。行政區劃是國家通過行政區域劃分并設置地方管理機關對國家公共事務實施分級管理。傳統跨區域生態治理強調在行政區劃基礎上實施屬地管理模式，各行政區域分別負責處理各自區域范圍內的生態環境問題。但是，生態環境系統的整體性與關聯性使得生態環境問題的擴散不以行政區域劃分為轉移。區域間生態系統的整體性與行政區劃的分割性之間形成巨大張力，從而使得傳統跨區域生態治理中的“屬地管理”模式難以有效化解跨區域生態環境問題，亟需創新生態治理模式予以化解。

伴隨著區域間生態系統的日益緊密，跨區域生態治理問題日漸引起學界的重視并展開深入研究，取得了豐富的理論研究成果。首先，基于規范研究視域闡釋跨區域生態協同治理的合理性。學界分別從社會成本和資源配置效率視域[1]、社群主義視域[2]與體制改革創新視域[3]展開分析跨區域生態協同治理的合理性。與此同時，跨區域生態協同治理中受到政治系統錯誤政績觀、企業創新能力的缺失與利益競爭博弈等因素的制約，普遍存在“口號多于實效、多元但未協同”的問題，協同治理成效并未有效釋放。[4]其次，基于經驗分析視域剖析跨區域生態環境問題實踐案例并提煉總結實踐經驗。國外學者蘇珊·盧里[5]與布朗[6]在分析“卡弗德項目”與澳大利亞區域森林協議時指出，信息與知識共享、政府接受更多協同者角色、有效激勵與高層政治家的期待是跨區域治理取得成功的關鍵。與此同時，國內學者則基于共生理論視角[7]、體制機制視角[8]、制度創新視角[9]以及多元共治視角[10]探究京津冀跨區域生態環境問題并提出有效的化解對策。針對長三角跨區域水污染治理難題，學界著重對長三角跨區域水污染治理機制進行剖析并從預警機制、補償機制與交易機制等方面提出跨區域水污染治理對策。[11]

既有的理論與政策研究從多方面進行集思廣益，汲取國內外相關理論研究成果，為后續跨區域生態治理的決策制定提供理論基礎與實踐支撐，對于化解跨區域生態治理難題提供了重要參考與有益借鑒。然而，已有研究成果在推進跨區域生態治理方面存在以下局限性：伴隨著國家對于區域生態一體化的日益重視，學界部分學者對此展開深度研究，并提出推動實現區域生態一體化的制度舉措。[12]除此之外，針對跨區域生態一體化治理研究的代表性專著與文章可謂鳳毛麟角，這也折射出學界對于這一領域的關注度明顯缺失。其次，現階段學界對于跨區域生態治理的研究更多的側重對于協同合作治理現狀、問題與對策的關注，而對于跨區域生態一體化治理的研究較少，同時對于跨區域生態一體化治理的邏輯機理與實現路徑缺乏整體性審視。本文基于跨區域生態一體化治理與跨區域生態環境問題的內在關聯，探究跨區域生態一體化治理的內在機理，并在此基礎上探索以生態一體化治理助推跨區域生態治理的轉型路徑，不斷提升跨區域生態治理現代化水平。

二、碎片化：跨區域生態治理的現實樣態

區域間生態系統的整體性與行政區劃的分割性之間形成的內在張力決定了跨區域生態環境問題的有效治理依賴單一行政區域無法實現，需要各個行政區域間的互信、互動與共治才能得以達成。按照“集體行動邏輯”的分析，跨區域生態治理“集體行動”的達成與實施離不開認知統一、利益協調與制度約束三個影響變量。然而，跨區域生態治理實踐表明，行政區域間在社會經濟發展水平、生態治理認知水平、綠色發展理念認同度與生態利益結構等方面存在巨大差異，加上行政區域劃分切割與縱向分權體制的束縛，使得跨區域生態治理呈現“碎片化”的現實樣態。各區域間在生態治理目標與生態治理決策制定方面存在張力與沖突，使得跨區域生態共治的達成面臨諸多挑戰與風險。

（一）跨區域生態治理中的理念碎片化

跨區域生態治理理念碎片化是指區域地方政府由于生態綠色發展認知、生態績效與生態共治共享等方面的差異引發的生態治理理念分歧。長三角、京津冀與珠三角等區域是我國社會經濟發展優先的區域，成為引領我國經濟增長的高度增長極，同時該區域也是生態環境風險的高度增長極。區域城市間社會經濟發展水平的差異，“發展主義”與“GDP至上”理念的引領使得各地方政府在經濟發展與生態治理之間難以抉擇，從而引發經濟發展優先抑或生態治理優先的內在認知張力。行政區域間在社會經濟發展與生態綠色發展間的理念認知差異使得彼此間在跨區域生態治理方面難以形成合力，無法實現跨區域生態共治與生態共享。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

第一，區域間對經濟發展優先抑或綠色發展優先認知的沖突。區域城市間對于經濟發展優先抑或綠色發展優先認知的沖突根源于區域城市間社會經濟發展階段的巨大差異。區域城市間社會經濟發展階段的不同意味著彼此階段性發展目標存在差異性，同時與階段發展目標相對應的產業結構、產業布局與經濟發展重心必然存在顯著差異。處于后工業發展階段的發達城市在飽受生態環境污染苦果后更加注重生態治理與綠色發展，而處于工業化發展中期的欠發達城市在“發展主義”與“GDP至上”理念的引領下注重社會發展質量與經濟發展提速，使得區域城市間呈現經濟發展優先抑或生態治理優先的內在認知張力。長三角區域內的上海市連續啟動實施八輪《上海市生態環境保護和建設三年行動計劃》，2017年至2019年上海市的環保投資總計高達2300億元，占到上海市GDP的比重超過3%。[1]1742017年上海市、江蘇省與浙江省等經濟發達省份對于各自的工業污染治理投資總額分別為448240萬元、447999萬元與369011萬元，而同一時期的安徽省的工業污染治理投資總額僅為258955萬元。[13]32同一區域內的二三線城市基于地方經濟發展的迫切需求，對于引進本區域內的高污染與高耗能企業予以接納，對其環境污染行為采取漠視、縱容甚至包庇的態度。區域城市間對經濟發展優先抑或綠色發展優先認知的沖突，加上生態環境系統的整體性、關聯性與外部性的特征使得環境污染在區域間擴散與轉移，引發區域連片污染，大大增加跨區域生態治理難度。

第二，區域間生態共治與生態共享理念的缺失。在“GDP錦標賽”與生態考核機制下，各行政區域在承擔經濟發展職能的同時也承擔生態環境治理與促進綠色發展的雙重職能?？鐓^域生態環境問題往往爆發于地理界限與行政邊界較為模糊的區域，而且跨區域生態環境問題形成的責任界定涉及主體廣泛，責任主體的權利與地位難以劃分與厘清。責任主體的廣泛性與責任厘定的模糊性，加上制度機制約束缺失的情況下，各行政區域則采取“搭便車”的策略，以非合作博弈逃避推卸自身的責任。同時，將跨區域生態環境問題的預防與治理成本轉嫁他人，盡可能降低本行政區域的生態治理成本。“我污染、他治理”“搭便車”與“以鄰為壑”策略往往成為跨區域生態治理中地方政府的最佳選擇，從而削弱了跨區域生態共治的整體合力，使得區域生態“公地悲劇”頻頻上演，直接帶來“有組織的不負責任”的負面效應。[14]

（二）跨區域生態治理中的利益碎片化

馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！盵15]伴隨著改革開放的推進以及中央政府對于地方政府權力的下放，各行政區域間日漸形成獨特的利益結構?？鐓^域生態治理實踐表明，各行政區域在各自利益結構的支配驅使下，以實現自身利益最大化作為參與實施跨區域生態共治的邏輯起點。這種現實樣態不僅塑造了跨區域生態治理中復雜多變的利益格局，而且各行政區域在經濟利益與生態利益，地方局部利益與區域整體利益方面產生沖突，阻礙了跨區域生態共治與跨區域生態治理整體性目標的實現。

第一，區域間經濟利益與生態利益的沖突與對立。區域間存在共同的利益有助于跨域生態共治集體行動的達成，利益的變化不斷制約跨區域生態治理成效。區域間對經濟發展優先抑或綠色發展優先認知的沖突使得彼此間利益目標呈現分散化與非均衡性，加之區域間自然資源稟賦與環境系統容量的不盡相同使得各行政區域在制定實施生態環境功能區劃時往往體現其“個性化”追求。行政區域間缺乏利益調節機制極易引發生態利益分配與生態利益共享的相互掣肘，導致跨區域生態治理陷入“囚徒困境”。新安江下游地區的杭州人均GDP高達113063.20元，處于后工業化發展階段的杭州更加注重生態環境保護與綠色發展，而處于上游地區的黃山人均GDP僅為38793元，正處于工業化發展中期的黃山更注重依賴鋼鐵、水泥與化工產業提升經濟增速。[16]新安江下游的杭州為推動綠色發展與生態治理，而滿足生態環境質量要求就無疑會抑制處于上游地區黃山的經濟發展，使得上下游之間經濟利益訴求與生態利益訴求嚴重相左，各行政區域間便存在嚴重的利益沖突。

第二，區域間生態治理權利與生態治理責任的失衡?，F階段跨區域生態治理遵循傳統“屬地管理”模式處理生態環境污染難題，區域內的各地方政府依舊是跨區域生態治理的主體。各城市間社會經濟發展水平與自然資源稟賦存在差異，生態系統容量的不盡相同，使其在制定實施區域生態功能規劃時呈現“差異化”與“個性化”的特征。不同行政區域間發展階段的差異使得彼此間的發展目標與發展模式不盡相同，相同的生態治理標準對于發達城市與欠發達城市的適用性存有差異。在跨區域水環境污染治理中，上下游地區劃定的水環境功能區及其相關標準各不相同，上游地區的劃定明顯寬于下游地區。[17]與此相對應的就出現上游跨域區域集中建設化工園區集聚區，而下游跨域區域設置水源取水口的矛盾，對于下游群眾的飲水安全與生命健康構成威脅，甚至使得整個區域的水環境安全面臨巨大風險。區域城市間生態系統功能規劃的不銜接與不一致使得跨區域生態環境問題形成的責任無法厘定，引發行政區域間的沖突與對立，不利于跨區域生態共治的推進。

（三）跨區域生態治理的制度機制碎片化

習近平總書記指出，“推動綠色發展，建設生態文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境?！盵18]為有效應對日益加劇的生態環境難題，長三角、京津冀與珠三角等區域城市間借助區域環境保護合作聯席會議制度、區域生態治理應急聯動方案與區域大氣污染聯防聯控工作機制等制度機制推動跨區域生態治理。然而，跨區域生態治理危機的顯現表明，傳統制度機制的運行難以勝任跨區域生態治理的目標與任務，亟需予以完善。

第一，跨區域生態共治制度體系亟需完善?！吨腥A人民共和國環境保護法》雖要求“跨界行政區的環境污染和環境污染的防治工作，由有關地方政府協商解決，或由上級人民政府協調解決”[19]，但是這一要求在跨區域生態治理實踐中難以執行與落地。針對跨區域生態共治中的生態治理權限明確、生態治理責任厘定以及生態共治的內容與方式等具體要求并無法律規定，存在極大的不確定性。與此同時，傳統的跨區域生態共治制度更多的運用于跨區域生態環境污染以及跨區域生態環境污染之后的協商解決。然而，跨區域生態環境污染的預警、跨區域生態治理數據信息的共享、跨區域生態治理的聯合執法、跨區域生態環境污染的補償與跨區域生態污染的應急救援等涉及跨區域生態共治的合作機制與制度設計更多的處于起步階段或宣傳呼吁階段，亟需予以健全完善。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

第二，跨區域生態共治機制運行效率低下?，F階段跨區域生態治理中構筑的聯席會議制度與聯防聯控工作機制，如長三角環境保護合作聯席會議制度與長三角區域大氣污染聯防聯控工作機制，屬于松散性、臨時性與自愿承諾性的協商對話機制，在跨區域生態治理實踐中缺乏穩定性與持續性。此外，區域城市間的生態環保機構屬于平行層級，彼此間的生態治理模式與生態治理側重點略有差異，而經聯席會議制度與聯防聯控工作機制達成的協議缺乏強制性與可執行性，使得跨區域生態治理制度機制的運行效率大打折扣?？鐓^域生態共治機制主要是縱向垂直運行機制，跨區域生態環境問題出現后逐級向上匯報，隨后上級政府的決策再逐級向下傳達?？v向垂直運行機制使得跨區域生態治理決策信息共享網絡呈現閉塞狀態，聯席會議制度與聯防聯控工作機制難以發揮協調整合作用，使得機制運行效率低下。

三、生態一體化治理對跨區域生態治理碎片化的回應

伴隨著長三角區域生態綠色一體化發展進程的不斷推進，跨區域生態治理逐漸由分割治理與各自為政的碎片化狀態開始向生態一體化治理轉型。在生態環境問題呈現跨界擴散頻發的背景下，生態一體化治理已經成為推動跨區域生態一體化的路徑，也成為促進跨區域社會經濟可持續發展的實現路徑。跨區域生態一體化治理是以尊重行政區域間生態環境系統的整體性規律為前提，在充分考慮生態環境系統承載力的基礎上，有效統籌區域生態環境空間與區域功能規劃，制定實施區域間跨域生態環境問題處置的層級化與系統化運行體系，引導區域產業布局向綠色化、生態化與集約化轉型，促進區域間經濟與生態協調發展。作為跨區域生態治理模式的創新，生態一體化治理是化解跨區域生態環境難題，實現區域間綠色可持續發展與生態公平正義的有效路徑。

（一）生態一體化治理能夠促進區域間對生態治理理念的共同理解

行政區域間在社會經濟發展水平、生態資源稟賦、綠色發展理念與生態治理價值取向等方面存在較大差異，使得他們對于跨區域生態環境問題缺乏共同理解。“區域生態環境治理問題上存在著一個最基本的矛盾，即區域生態環境是一體的，而各種治理主體的文化——認知卻是分裂的?！盵20]生態一體化治理通過協調與整合使得行政區域間在民主協商、理性對話與包容妥協的氛圍中對跨區域生態治理與跨區域綠色發展形成共同認知，強化區域間生態環境保護意識，從而促進彼此間的共同理解。“共同理解意味著對問題界定達成一致?；蛘撸馕吨鴮鉀Q問題所需知識的一致同意。”[21]跨區域生態治理作為集體行動需要以對治理理念的共同理解為前提，正如斯科特指出的，“共同理解是使行為者順從制度的基礎”[22]，區域間對于生態治理理念的共同理解是達成跨區域生態共治的思想基礎。對于跨區域生態共治而言，區域間對綠色發展理念與生態共治理念的共同理解意味著彼此間對推動綠色發展與生態治理方案的認同，為化解跨區域生態治理難題奠定行動基礎，助推跨區域生態共治集體行動的達成。

生態共治共享理念與綠色發展理念作為行政區域間自覺認同的價值，是促進跨區域生態一體化治理的行動紐帶，能夠銜接起行政區域間對跨區域生態治理的認同。京津冀、長三角與珠三角等城市間區域一體，文化一脈，受到地緣關系與歷史因素的影響，區域內形成塑造了“燕趙文化”“吳越文化”與“潮汕文化”。城市間對于區域文化有著較高的認同度，有助于增進區域城市間對于生態共治理念與綠色發展理念的共同理解，從而助推跨區域生態一體化治理?！把嘹w文化”“吳越文化”與“潮汕文化”具有的兼容并蓄、海納百川與和諧共生的精神氣質有助于促進區域城市間營造合作共贏與和諧共生的價值理念與行為準則。對于生態共治理念與綠色發展理念的共同理解是解決跨區域生態治理認知難題，推動跨區域生態共治的粘合劑，有助于化解行政區域間的認知分歧與價值偏好，減少跨區域生態共治的阻力。由此可知，生態一體化治理能夠運用區域的共同文化促進區域城市間對于跨區域生態環境難題的共同認知與共同理解，進而有效化解跨區域生態治理困境。

（二）生態一體化治理能夠維護區域間生態利益的協調與均衡

利益是個人與群體的目標追求，同時是促成人們實施集體行動的重要動力，對于生態利益的追求是推動跨區域生態一體化治理的橋梁與紐帶。行政區域間的多元利益訴求與不同的價值偏好使得跨區域生態治理錯綜復雜，而生態一體化治理“面對的往往是多種目標共存甚至目標間存在沖突的情況，能夠達成共同目標的同時發揮價值平衡的功用”[23]。生態一體化治理之所以能夠有效協調平衡區域間不同生態利益訴求，其關鍵點在于構建具有包容性與開放性的前置性協商決策機制，保障行政區域間對于針鋒相對的利益矛盾展開協商。生態一體化治理正是借助民主協商機制與互動對話平臺引導區域城市間理性有序的表達彼此的利益訴求，對于不同的價值偏好與利益矛盾進行包容，以民主協商、平等對話與理性包容不斷弱化行政權力的主導與控制，促使各利益群體做出妥協讓步，增進區域城市間生態利益共識，維護區域生態正義。

與此同時，生態環境系統的整體性、外部性與關聯性的特征使得行政區域間呈現唇齒相依的關系，扭轉傳統的條塊分割式治理模式，促進區域間圍繞生態共治展開良性互動，對跨區域生態治理轉型具有重要意義。生態一體化治理要求各行政區域間在化解跨區域生態環境難題時遵循“生態治理責任共擔、生態治理能力協同促進、生態治理投入均衡配置、生態環境利益互惠共享”的價值準則，以區域最大生態承載力為生態綠色底線，保障生態系統安全穩定的運行，通過生態利益協調機制、生態利益補償機制與生態利益共享機制最大限度的促進發達城市與欠發達城市間經濟效益與生態效益的協調發展，消解區域城市間生態治理的沖突根源。以生態一體化治理化解跨區域生態治理難題的關鍵在于以區域城市間生態利益共生為核心，構建跨區域生態共建共治共享的治理格局。生態一體化治理通過運用生態利益調節機制促進區域間生態利益與經濟利益，局部利益與整體利益實現有機融合，規避“合作博弈”失敗的風險，激發跨區域生態共治的內在動力，保障區域間經濟、社會與生態均衡協調發展。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

（三）生態一體化治理能夠增強區域間生態治理制度系統的穩定性

制度安排是跨區域生態治理中的第一機制，跨區域生態治理問題的本質就是利益問題，區域城市間生態利益結構的不同與生態利益制度機制的不健全使得彼此間不可避免的產生摩擦。在處理錯綜復雜的利益關系時，跨區域生態治理需要以制度體系創新為前提?？鐓^域生態環境問題的治理需要以制度體系為保障，“制度的重要功能就是使復雜的交往行為過程變得易理解和更可預見，起著有效協調和信任的作用”[24]，從而增強跨區域生態治理的穩定性與持久性。著力創設完善基于激勵約束的制度體系，不斷為跨區域生態治理提供持久的合作動力。

生態一體化治理以追求生態正義為價值取向，生態正義本身就是跨區域生態治理制度系統的應當具備的優良德性。跨區域生態制度系統如果與生態正義相違背，其自身的合法性與穩定性難以得到保障。生態一體化治理基于區域城市間生態環境系統的整體性與關聯性，充分考慮生態環境承載力，遵循“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰排污誰付費、誰受益誰補償”的基本準則創設跨區域生態聯保共治制度體系、生態補償制度體系與生態治理財政支付轉移制度體系，充分將生態正義融入滲透其中。生態一體化治理正是通過區域間生態利益的協調與平衡，實現區域生態正義保障跨區域生態治理中制度系統的穩定性，消除區域城市間生態利益沖突，推動實現區域經濟發展與綠色發展的雙贏目標。

與此同時，跨區域生態一體化治理需要以生態法律體系保障生態治理系統高效穩定的運行。正如亞里士多德所言，“法律是最優良的統治者”。[25] 法律是推動跨區域生態一體化治理的重要手段，能夠有效維護區域城市間生態治理秩序，協調生態利益關系，預防跨區域生態環境風險，增進區域生態公共利益。跨區域生態法律制度一體化能夠對區域城市間的權力行使、權責厘定與承擔、生態治理費用分攤和跨域生態污染損害賠償等相關內容進行明確規定，克服傳統分割式與各自為政的生態治理模式弊病?？鐓^域生態一體化治理正是通過法律制度的約束推動跨區域生態治理朝著規范化、制度化與有序化的方向發展，助推跨區域生態治理的現代轉型。

四、跨區域生態一體化治理的實現路徑

面對著跨區域生態治理中存在的“碎片化”難題與集體行動困境，跨區域生態一體化治理在處理日漸復雜的跨區域生態治理難題時具有獨特的優勢。跨區域生態一體化治理通過強化區域間對綠色發展理念與生態共治理念認同，構建跨區域利益協調共享機制與權責清單機制以及優化跨區域生態共治制度體系等方式不斷提升跨區域生態治理水平，助推跨區域生態治理轉型。

（一）強化區域間對綠色發展理念與生態共治理念的認同

社會的進步與理念的更新密切相關，跨區域生態治理同樣需要在先進的價值理念引領下不斷推進。黨的十八大以來，習近平總書記在關于生態文明建設的講話中提及“理念”的頻率高達57次，理念反映了跨區域生態治理的價值取向與發展方向，因而推動跨區域生態治理現代轉型必須以體現現代化的生態治理理念作為引領。跨區域生態治理在體現綠色發展價值導向的同時又需要堅持包容性與協同性，以生態共治共享推動跨區域生態治理的現代轉型。因此，以生態一體化治理推動跨區域生態治理現代轉型在價值理念層面需要不斷強化區域間對綠色發展理念與生態共治理念的共同理解。

第一，樹立培育綠色發展理念?？鐓^域生態治理需要以“綠色”為價值引領，“綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現”[26]，體現著跨區域生態治理價值標準與價值規范的內在有機統一。推進跨區域生態一體化治理一方面要樹立人與自然和諧共生的生態自然理念，扭轉地方政府“發展主義”和“GDP 至上”的政績觀，更加關注區域綠色發展指數、公眾生態幸福指數與居民綠色生活質量等相關內容，從而實現生產、生活與生態的有機融合。另一方面，跨區域生態一體化治理在對區域地方政府進行政績考核時應當兼顧其對周圍區域生態環境做出的貢獻或造成的損失，從而對其進行獎懲，引導地方政府踐行落實“兩山理論”，實現經濟發展與綠色發展的協調與統一。

第二，強化跨區域生態共治理念。生態環境系統的整體性、關聯性與外部性使得跨區域生態治理需要地方政府間的協同配合與合作共治，打造跨區域生態共建共治共享的治理格局，構建跨區域生態命運共同體。行政區域間因其地緣相近與文化相親，可以借助區域文化中兼并包容與和諧共生的精神氣質塑造合作共贏與互惠共生的價值理念，從而為跨區域生態共治與共享綠色發展成果提供價值理念支撐?？鐓^域生態一體化治理以構建跨區域生態命運共同體為目標，在生態共治共享理念的推動下達成跨區域生態治理的集體行動，加快構建合作共治與權責清晰的生態治理格局，實現跨區域生態治理能力與治理體系的現代化。

（二）構建跨區域利益協調共享機制與權責清單機制

行政區域間生態利益的共融與共享是推動實現跨區域生態一體化治理的內在動力，對于自身利益的向往與追求是推動跨區域生態共治的橋梁與紐帶。奧斯特羅姆指出，“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻，而只會選擇做一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產生集體利益。”[27]為此，跨區域生態一體化治理需要構建靈活高效的跨區域利益協調共享機制與權責清單機制，保障區域城市間生態利益的協調與均衡，破解跨區域生態治理中的“囚徒困境”。

第一，構建跨區域生態利益協調共享機制。由于區域內地方政府間平行層級的關系使得成立超越行政區域層級的跨區域生態利益協調機構顯得尤為必要，如長三角生態綠色一體化發展示范區執委會，這是構建跨區域生態利益協調機制的保障。跨區域生態利益協調機構以“效率優先”為基本準則，整合區域城市間相關機構的職能，從而不斷提升利益協調的權威性與合法性。同時在國家立法層面強化跨區域生態利益協調機構的規范性、法治化與權威性，在跨區域生態治理層面有效發揮生態利益協調平衡的價值功能。與此同時，行政區域間需要以“相互認同、彼此尊重、合作共贏”的利益共享理念為引領促進平等互惠，以區域生態利益共享制度機制為保障，通過找尋區域城市間生態利益契合點推動生態利益共融，促進跨區域生態利益共享機制良性運行，為實現生態利益共享創造可能。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

第二，構建跨區域生態治理權責清單機制。厘清區域城市間生態治理權責關系，構建跨區域生態治理權責清單機制是推動跨區域生態一體化治理，實現跨區域生態治理轉型的應有之義。構建跨區域生態治理權責清單機制一方面要明確區域城市間共同承擔的生態治理責任，另一方面，對于不同城市間的利益結構進行點對點的分析與調整，公正合理劃分各自權責。在以合作共治推動跨區域生態一體化治理的前提下，根據公平公正的原則構建跨區域生態治理權責清單機制，確保區域城市間有區分的承擔生態治理責任。同時加強跨區域生態治理問責網絡建設，理順問責渠道，健全問責流程，根據失責程度對于相應城市追究法律責任與政治責任。

（三）優化跨區域生態環境共治制度體系

跨區域生態一體化治理的實施與推進需要以制度體系為保障，優化跨區域生態治理制度體系，構建跨區域生態治理體制機制是打造跨區域生態共治共享格局的關鍵。習近平總書記指出，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。[18]通過完善國家層面跨區域生態共治法律體系，探索建立跨區域生態共治運行機制，使得跨區域生態治理在高效有序的環境中實施推進，從而保障區域生態系統的安全穩定運行。

第一，完善國家層面跨區域生態共治法律體系。針對《中華人民共和國環境保護法》中涉及跨區域生態治理的相關內容與條款進行補充完善，對于跨區域生態治理中的監測預警、聯合執法、應急馳援、信息技術共享與生態破壞影響的情境修復等具體內容予以明確規定，增強跨區域生態共治法律體系的可操作性。與此同時，在法律制度層面應當明確規定在跨區域生態共治實踐中應征求區域城市群的意見并召開立法或決策聽證會，在此基礎上出臺實施“跨區域生態合作共治法規”、“跨區域生態合作共治條例”與“跨區域生態合作共治章程”，對于跨區域生態合作共治的內容、程序與方法予以明確規定。[28]健全跨區域生態共治法律體系有助于增強跨區域生態共治的法律制度保障，進而將其納入法治化軌道。

第二，探索建立地方政府跨區域生態共治運行機制?？鐓^域生態共治運行機制構建的關鍵在于建立超越地方行政層級的跨區域生態共治執行機構，并對其執法權限與法律地位予以明確規定。在國家法律層面賦予跨區域生態共治執行機構參與區域城市間生態環境治理決策以及監管跨區域生態環境污染問題的相應權限，充分保障其生態治理執法權。同時跨區域生態共治執行機構對于區域地方政府在合作共治中的權責配置、責任追究與問責、治理費用分擔和生態破壞補償等相關事項要做出清晰明確與可操作化的規定，從而借助區域性生態共治運行機制推動跨區域生態共治沿著法治化、規范化與制度化的軌道運行。

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責任編輯：葉民英10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A