開放式創新背景下的創新網絡政策：類型、目標、工具及案例啟示

趙昱 胡娜娜

[關鍵詞] 創新網絡;政策研究;開放式創新

隨著第四次工業革命的到來，創新已處于企業、區域及國家高質量發展的核心地位。但是，由于經濟環境的不確定性，企業日益需要依賴外部知識支持其技術與創新發展[1]，這意味著創新網絡變得更加重要，創新不再取決于單個企業，而是創新網絡[2]。網絡關系能促進關系中主體迅速學習，還可以促進更多合作活動，但這種有益的合作與網絡關系可能不會自發出現[3]。企業可能因擔心合作活動中的利益分配不均、非自愿性知識泄露等問題而不愿合作或不愿擴大合作范圍，這為政策干預提供了強有力的理由[4]。政府可以通過制定政策克服網絡形成的障礙，鼓勵多主體創新網絡與中介服務，從直接支持企業轉為支持整個合作網絡。此外，在已形成的創新網絡中，會出現市場失靈、系統失靈等問題，而作為網絡中占有較多的政策、信息、資金等資源的特殊行為主體，政府應該利用其特殊身份，行使宏觀調控的權力，正確規劃總體發展目標。從政策制定的角度，如何制定創新網絡政策并利用不同的政策工具刺激創新網絡的形成并使其保持良性發展、提高創新產出，需要政府發展新的、多方面的創新政策邏輯[5]。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位……完善國家創新體系”，“提高創新鏈整體效能”，“形成以企業為主體、市場為導向、產學研用深度融合的技術創新體系”，“優化創新創業創造生態”，“更加主動融入全球創新網絡”[6]。創新要素網絡化是提高區域創新能力的關鍵[7]，但相對于美國、歐洲的創新型國家，我國大部分地區存在創新網絡效率較低[8]、主體間連接強度較弱、科技成果轉化能力不強、網絡創新績效不高等問題[9]。因此，針對2035年中國進入創新型國家前列的遠景目標，完善創新網絡政策體系以支撐創新驅動戰略和經濟高質量發展具有重要意義。本文試圖從政策分析的角度對促進創新網絡形成與發展的政策進行梳理，并結合國內外創新網絡政策發展現狀，探討支持創新網絡發展的政策經驗，為政府制定創新政策提供參考。

一、創新網絡政策的類型

創新網絡的參與者涉及企業、高校、中介機構等多種行為主體，合作類型涉及培訓、技術開發、產品設計等，地理范圍上包括企業的、區域的、國家的及全球的，網絡形式上分為正式和非正式網絡，構成方面有行業網絡、生產網絡和大學-產業網絡等。因此，針對創新網絡的政策是一個綜合的概念，對它的分類也因研究角度或理解不同而形成差異。創新網絡政策是創新政策的進一步細化，本文參考了《中國科技創新政策體系報告》[10]中對創新政策體系的類別劃分方法，將創新網絡政策按照引導對象分類（見圖1）。本文探討的創新網絡政策是指促進創新網絡形成及發展，使創新網絡發揮最大優勢與功能，從而提高網絡主體創新效率的政策。

（一）創新關聯政策

在創新網絡政策中，創新關聯政策主要包括企業與企業、企業與學研機構、企業與中介機構等之間的合作與協作政策，旨在促進企業參與以創新為重點的合作組織，以便分享知識，共同為新技術的開發和傳播做出貢獻。企業可以與客戶、供應鏈合作伙伴等合作，從中分享知識、創意，分散風險并擴大社交網絡或降低成本[11]。但是，企業經營所處的制度環境可能會影響企業從合作中學習和受益的能力[12]，因此針對企業合作的創新政策通常致力為企業間的創新合作及企業創新網絡的形成提供良好的環境。例如，政府資助的R&D合作項目、創新直接補貼和間接稅收激勵等政策旨在增加企業合作研發項目，以及支持企業戰略聯盟以促進企業之間的合作和創新網絡的形成。又如，“創新券”是歐洲部分國家政府為中小企業提供的科技創新經費或資助，用于鼓勵其向公共知識提供者（高校、公共研究機構）購買服務，以促進合作，并刺激企業層面小規模創新的一項政策方案。

針對企業與學研機構合作的政策最具代表性的是產學研政策，產學研合作網絡是建立以企業為中心、共同承擔風險的創新網絡[13]153-154，而產學研政策解決的是企業（短期、應用研發）和高校（長期、基礎研發）的研究導向不匹配、信息不對稱、交易成本較高及合作伙伴之間的利益沖突等問題。政策干預還可以刺激產學研網絡中的知識流動，促進科學與產業的結合，一方面為企業提供新知識，另一方面促進科研成果的轉化。例如，英國政府的聯系計劃（LINK），重點支持高校、科研院所和企業在科研成果商業化方面的合作并為其提供資金;加拿大、瑞士等國家鼓勵科研院所、高校和企業之間合作，以促進技術成果的商業化轉換[14]。

（二）區域創新網絡政策

區域創新網絡政策包括自主創新示范區政策、高新技術區政策及集群政策等。在歐洲的創新政策注重促進區域集群和區域氛圍形成的背景下，集群就等同于區域協作網絡，而政策的作用是促進網絡形成，以刺激區域內以及與跨越區域邊界的行為主體的知識互動[15]，并通過集群內外部的知識流動，促進組織嵌入本地或非本地知識網絡，通過影響知識網絡，間接地支持集群發展[16]。因此，集群政策促進了創新網絡的生成和深化，在一定程度上是跨越產業、學科及政治的所有政策措施組合[17]，以促進企業間知識互動與創新網絡的發展。對此，一些西方國家政府會以創新網絡為載體，促進集群中行為主體的知識互動，以集群政策為工具刺激集群所在地區的創新發展和經濟增長，如聯合國工業發展組織的集群政策、美國“硅谷”的計算機集群政策與生物技術集群政策等。

（三）產業創新網絡政策

產業創新網絡指的是同一或相關產業鏈中的創新主體基于協同創新等活動形成的合作網絡，常常內嵌于某個區域[18]，主要有企業層面的產業聯盟網絡、產業層面的集群聯動網絡、區域層面的共生產業網絡。因此，產業創新網絡政策更聚焦于網絡的建立和發展，注重創新主體之間的互動以及創新鏈、金融鏈、服務鏈、價值鏈之間的銜接。例如，高技術產業創新政策致力突破技術瓶頸，形成高技術產業鏈，加快技術成果商業化[19]304-305。此外，“集成電路產業創新政策”“機器人產業創新政策”等也屬于產業創新網絡政策。例如，丹麥的“產業網絡協作項目”和美國的“國家制造業創新網絡”，美國是由政府首先設立先進制造合作伙伴計劃，聯合高校及科研院所等創新主體，形成初步網絡，而后發布相關政策如《國家制造創新網絡初步設計》《美國制造與創新復興法案》等進一步鞏固創新網絡。

（四）全球創新網絡政策

在開放式創新模式下，受研發全球化影響，企業越來越多地將其創新活動國際化，同時開放其創新流程，與其他企業、學研機構、政府機構等連接成全球創新網絡[20]，從而促進全球范圍的知識共享和技術互補，獲取國際競爭優勢。因此，各國的創新政策趨向于積極地建設更加開放的全球創新網絡，如對全球研發合作項目或國際戰略聯盟的制度支持，對包括技術轉移、技術購買、合資等交易的國際技術交易市場的制度完善。以德國為例，德國政府采取優先資助措施來支持企業、研發機構等開展國際合作，并鼓勵其制定全球合作創新的發展戰略規劃，提高其創新力，將德國打造成國際研究創新基地[21]。

（五）創新網絡環境政策

創新網絡環境政策主要是為形成各類型的創新網絡并提高創新網絡效率提供支持，主要包括基礎設施政策、社會文化政策、相關法律法規等。由于企業、學研機構等屬于創新網絡中的行為主體，因此創新主體政策（企業創新政策、科研機構創新政策等）及創新要素政策（科技人才政策、科技資源配置等）也為創新網絡提供了支持，屬于創新網絡環境政策的一部分。例如，美國的《競爭者合作的反托拉斯法準則》及各個國家的稅收減免政策、知識產權保護政策等，都在一定程度上保障了各類創新網絡的良性發展。

二、創新網絡政策目標

（一）克服市場失靈和系統失靈

市場對于創新網絡的形成具有促進作用，但同時也存在著風險，具體表現為制度不完善、信息不對稱、技術和市場的不確定性及R&D 競爭的外部性等，由此造成企業之間的惡性競爭、企業“搭便車”行為，網絡中的各個行為主體缺乏合作意識和使命感，特別是中小企業與大企業之間由于資源分配不均導致的不平等市場競爭等問題。此時，需要政府發揮特定的職能來改善市場失靈狀況。另外，網絡作為一種制度安排和組織系統，也會出現失靈，這是由于網絡內的制度設計不合理或系統失調而導致難以發揮創新網絡的整體效益。這些情況下，單純依靠網絡自身的調節遠遠不夠，需要政府制定相應的規則以進行適當的干預，改善不平等競爭狀況，完善交易制度和知識產權保護制度，強化各主體之間的網絡關系。

（二）促進網絡的形成與發展及創建良好的環境

政策針對創新網絡的目標通常是促進網絡形成與發展，使之發揮最大優勢與功能并促進創新，包括支持聯合研發、技術轉讓活動等，甚至是將構建創新網絡作為目標。具體而言，一是觸發和最大化合作伙伴之間的知識流動，豐富共同知識，加速企業創新;二是促進同一地點組織之間的研發互動，旨在促進組織嵌入本地和非本地知識網絡;三是將參與者（高校、企業等）推向網絡互動模式，并為此提供公共投資，促進高校與企業合作網絡的形成;四是通過形成產業鏈、產業創新網絡促進關鍵產業技術進步，提升國際產業競爭力;五是促進軍民融合，推進技術轉移與技術成果轉化;六是發展創新型經濟，參與全球技術市場，融入全球創新網絡。

創新網絡政策的另一個重要目標是創建良好的環境：提供基礎設施、信息服務;調整制度改革措施和稅收;完善知識產權制度和市場交易制度;培養積極合作的創新文化，吸引并激勵新企業、新機構的加入;促進金融機構、信息咨詢與服務機構、技術培訓機構等中介組織的建立與發展以及人才激勵政策;等等。

三、創新網絡政策工具

本文在借鑒BORRAS 和EDQUIST[22]對創新政策工具分類的基礎上，結合創新網絡政策目標，總結有關創新網絡政策的政策工具（見表1）。由于參與者、網絡類型及政策目標不同，各個國家在引導方向和方法上存在差異[23]，因此，表1中只列出了政策工具主要的措施。政策工具是政策主體為實現政策目的所采取的措施[24]，一種政策類型目標的實現往往需要借助不同的政策工具，如產學研政策目標的實現，可能需要財政科技支出、稅收優惠、制度改革及基礎設施和平臺建設等工具的配合使用，而集群政策則更多使用的是科學園、技術園區等平臺建設方面的政策工具。

四、國內外創新網絡政策分析

（一）國外創新網絡政策分析

美國硅谷作為世界頂尖的高新技術產業集群，其發展離不開美國政府營造的公平自由的競爭環境[25]，尤其是對創新網絡提供的相關支持措施（見表2）。美國形成了健全的科技政策體系和完善的法律保障體系，從而促進了創新網絡的發展，增強了國家的經濟實力。雖然硅谷是基于市場機制的企業聚集區，并不是政府計劃的產物，但它是在美國政府放寬創業政策、明確產權的自由寬松的環境下發展起來的，其成功除了文化、資本及高校等因素的作用，也離不開政府的支持[19]309-314。在美國完善的政策體系支持背景下，硅谷的創新網絡得到了持續良好的發展，其地方政府針對硅谷創新網絡的具體措施如下：提供政府采購渠道和企業低息貸款;對高校投入大量資金進行基礎研究;建立風險投資基金;劃撥研發經費直接支持;完善知識產權保護制度;建立稅收激勵制度;增加教育投資，培養世界一流科技人才等。而硅谷相關地方政府也通過提供服務平臺、建設基礎設施、進行職業與技術教育以培養人才等措施，支持硅谷創新網絡的良性發展。

國外常用來支持創新網絡的政策類型主要包括經合組織國家提倡的以集群為基礎的創新網絡政策（見表3）、產業創新網絡政策和全球創新網絡政策;主要政策工具包括協作研發資助（側重于特定行為者之間的合作或關注不同類型的研發合作）、創新券（歐洲國家的政府向中小企業提供的用于向高?；蜓芯繖C構等購買科技服務的創新經費額度，以促進合作，并刺激企業層面的創新）、技術平臺和論壇（匯集研究資助組織、政策制定和監管組織、公共研究機構等多種組織，為地區和國家確定并協調戰略技術領域的研究重點和行動計劃）以及提供信息和技術服務等政策。有些國家如阿根廷、比利時、法國和葡萄牙將集群政策作為其國家創新戰略或計劃的組成部分[26]，還通過軟性政策工具如網絡平臺和協作政策來支持集群協作，并努力促進技術發展為集群發展提供動力。

（二）中國創新網絡政策分析

目前，中國已經建立具有系統性、多樣性和層次性的國家創新政策體系，但在創新網絡建設方面，還未形成具有針對性、完善的政策體系。現有的創新網絡政策主要來自科技創新政策體系中的產業創新政策、區域創新政策等，包括創新網絡平臺政策、科技成果轉化政策、軍民融合政策及相關的針對創新網絡主體、要素和環境的政策。它們主要以促進產學研深度融合，深度融入全球創新網絡，構建“一帶一路”創新共同體，完善科技成果轉移機制等為政策目標，所采用的政策措施主要如下：支持企業牽頭組建創新聯合體，設立國家重大科技項目，推進產學研深度融合;實施《推進“一帶一路”建設科技創新合作專項規劃》，與沿線國家共建科研合作、技術轉移與資源共享平臺;實施《“十三五”國家科技創新規劃》和《促進科技成果轉移轉化行動方案》，完善科技成果轉化機制，提升科技成果轉化成效;建設眾創空間，深化創業板改革，實施軍民融合政策以及完善知識產權保護政策;等等。

對比美國創新網絡政策及經合組織國家的集群政策發現，美國不僅積極優化技術轉移的流程，加快技術商業化以促進創新主體之間的交流與優化資源配置，而且在營造創新網絡環境方面具有優勢。美國還形成了較為成熟的風險投資市場，且注重中小企業融入創新網絡，同時具有完善的創新人才培養機制和知識產權保護制度。經合組織國家在創建與整合集群、促進集群專業化、國際化方面的政策較為突出。中國雖側重于促進科技成果的轉化和產學研合作等，但融通創新效率不高，高效支持創新的機制和環境尚未形成，如中國創新網絡中創新主體聯系較弱，尤其是中小企業缺乏與學研機構和大企業之間的交流;創新科技成果較多僅停留在專利或論文階段，未能滿足市場需求;風險投資市場尚未發展健全[27];政府雖然加快了知識產權立法，但是一些地區和部門還缺乏對政策重要性的認識和有效的實施[13]155-156。而美國技術轉移與商業化機制的設計、創新環境的構建以及經合組織國家創建整合集群和構建創新網絡平臺等政策仍然可為我國創新網絡政策的完善提供參考。

五、結論與啟示

創新網絡已被認為是成功創新集群和創新城市的主要推動力，對國家和地區的財富創造和競爭力至關重要，各國政府也制定了各種政策以促進創新網絡的構建和有效運作。從政策類型來看，主要有創新關聯政策、區域創新網絡政策、產業創新網絡政策、全球創新網絡政策及創新網絡環境政策五個方面;從政策目的來看，創新網絡政策以克服市場與系統失靈、促進網絡形成與發展及創造良好的環境為主要目的;從政策工具來看，創新網絡政策工具形式多樣，主要涉及經濟工具、規制工具和軟性工具三種。本文通過對創新網絡的政策類型、使用工具及其政策目的和作用的總結，結合國內外創新網絡政策經驗，認為政府支持創新網絡的關鍵政策維度應從以下方面展開。

一是均衡政府和市場作用，制定貼合國家創新實踐的創新網絡政策。無論是美國的創新網絡政策還是經合組織國家的集群政策，政府對于創新網絡的形成與發展都起著重要作用，相對于美國“自下而上”的政策設計，我國政府既不能放任自由也不能全權干預。我國影響網絡創建和發展的政策制定通常涉及國家和區域兩個地理層面，所以中央政府最重要的任務是做到完善的創新網絡政策頂層設計，完善法律保障體系，創造有利的基本條件;而地方政府則需要因地制宜地制定政策，根據各行為主體的特點有針對性地調配資源，并保證公平公正的競爭環境。

二是完善創新網絡政策體系。我國雖然在促進產學研融合、提升技術轉移效率與構建良好的創新環境方面實施了相關舉措，但是針對創新網絡建設中存在的問題，仍然可以參考美國與經合組織國家的創新網絡政策，取長補短，完善創新政策體系。在促進創新主體有效交流與資源優化配置方面，首先，政策應通過資助R&D合作項目，調動個人或機構私有資源，支持創新商品和服務的合作開發;發展信息通信技術，改善知識交流平臺，傳播合作創新文化，鼓勵企業通過參與多伙伴網絡獲得互補的知識與技能;為缺乏網絡相關資源的中小企業或初創企業提供特別支持，促進大中小企業協同創新。其次，發揮企業、高等教育機構與科研機構及公共與私營組織的地理集中優勢，促進互補經濟活動的合作，完善基礎設施和進行知識投資，促進集群網絡活動和主體培訓行為，增加集群中的知識溢出效應，提高創新產出和競爭力。在提升技術轉移效率方面，由于我國學研機構基礎研究經費大都來自財政支出，相應政策應明確合作成果的權利歸屬，保障各方的合法利益，優化產學研基礎研究合作的財稅支撐體系，利用研發補助等提供財政支持[28]。同時，搭建資本與技術連接平臺，支持組建創新聯合體，形成學研機構提供新知識、企業進行科研成果的應用與商業化的網絡模式，促進研究成果與市場的對接。另外，支持技術轉移中介服務機構的發展，對科技成果進行評價、認定及合法轉移。

三是構建包容的創新網絡建設發展環境。在完善風險投資市場制度，構建良好的金融環境和營商環境方面，應通過稅收優惠、設立政府引導基金等政策引導風險投資，支持技術創新成果商業化;促進融資機構等中介服務機構的發展，完善市場交易制度，助力風險投資行業;通過促進國際技術轉讓、資助建立海外研發中心、支持相關地區建立國際科技創新中心，完善國際技術交易市場等措施加強國際創新聯系。另外，借鑒美國和經合組織國家的經驗，政府除了利用金融、財稅、法規等工具完善創新網絡環境，也應加強知識產權保護管理，保護合作各方在合作期間不受非自愿知識泄漏的影響。同時，注重科研人才與創新服務人才的培養，重視高端人才培養與引進。最后，加強創新網絡文化宣傳引導，形成有利于創新合作的文化氛圍。