鄉村環境治理村民參與動力構建的困境及其克服

吳 堅

（1.湖州師范學院 經濟管理學院，浙江 湖州 313000；2.湖州師范學院 “兩山”理念研究院，浙江 湖州 313000）

一、問題提出

美麗鄉村是美麗中國的重要基礎，農村人居環境改善關乎廣大人民群眾的切身利益，是鄉村振興戰略的重要內容之一，也是“綠水青山就是金山銀山”理念的具體體現。黨和政府出臺了一系列鄉村環境保護和整治的政策，如中央連續多年發布“中央一號”文件，持續高位推進農村環境治理[1]32。中央壓力和群眾需求雙向推動下，鄉村環境治理力度不斷加大，治理模式也從“一元治理”向“多元治理”轉型，由政府主導治理轉向政府、市場、社會等多元主體協同共治，逐步建立和完善了“黨委領導、政府主導、 社區負責、社會組織協同、社區居民參與”的多元共治格局，多元共治已成為鄉村環境治理的共識，鄉村環境治理公眾參與已上升為國家意志[2]41。村民參與有利于明確社區公共物品的需求偏好，有利于解決農村公共物品的供給效率問題[3]38，有利于公共財政轉移支付、農民的需求表達機制和政府對需求表達的識別機制進行瞄準和對接。然而，由于環境治理是一個典型的公地問題，具有整體的難以排他性和環境容量的可分割性，可以視為監督較難、懲罰不易的公共池塘資源[4]，容易出現集體行動困局。鄉村環境治理實踐中，村民主體性缺失，缺乏改善鄉村公共環境的內在動力，多數處于“事不關己，高高掛起”的狀態，全國各地在積極推進美麗鄉村建設中，以政府推動為主，民眾參與有限[5]，普遍存在著“政策動而民不動”的公眾參與失靈現象[2]42。因此，激發村民環境治理參與積極性，構建、優化鄉村環境治理村民參與動力是一個重要而亟待解決的問題。

二、理論解釋和分析框架

1.鄉村環境治理村民參與的理論解釋

（1）生態價值理論。社區居民自身的環保素養是村民參與的基本影響因素，環境保護團體成員的行動動力主要來自一種價值上的認同而不是一種利益上的計算[6]，他們具有高度相似性價值，對所信仰的價值高度認同而實施行為，他們明知道自己所追求的公共物品為所有人共享，卻仍然愿意為價值的實現而承擔時間和貨幣成本。環境治理積極分子所得到的物質與機會方面的利益也是微不足道的，他們積極參與活動更主要的是出于社會和心理的因素[7]85，因責任感而自愿采取行動。同時，社區居民的參與意識是社區規范與文化傳統長期影響的結果，參與意識的改變是一個長期的過程[3]38。

（2）社區動員理論。首先，黨員干部、社區骨干、婦女代表借助自身的號召力、影響力與引領示范作用，帶動村民參與；其次，利用以鄉賢為代表的“中間人”、傳統文化、倫理道德、人情面子等社區民間傳統資源[8]，基于尋求聯系和互動的需要[9]19推動村民參與，利用村民現代治理意識，推動村民自組織，建立社區社會組織組織村民參與；再次，村民社區情感[9]19，[10]102、歸屬感[9]19、榮譽感[2]45是參與社區公共事務意愿的重要影響因素，愛鄉、奉獻、共榮等地方價值內嵌為集體行動規則[11]，形成共同的行為規范和互惠的處事模式，形成社會資本，實現集體行動。社區對公眾環境利益訴求有效回應、環境公共物品的良好供給可以推動社區居民培育出廣泛密切的關系和強烈的社區認同，形成良好的正反饋循環。

（3）公共選擇理論。基于理性人假設，村民對參與成本-收益的計算是村民生態參與的重要決定因素，利益關聯的緊密度是行動的依據，是制約參與意愿的基本因素[10]102，獲益不多、時間精力有限是現如今村民參與普遍不足的主要原因[9]16。經濟激勵是垃圾分類行為產生的重要激勵因素，單位定價可以是一種有效的激勵工具，可以促進村民的環境治理行為[12]，通過財政的轉移支付降低村民參與的成本收益率，是促進村民參與最有效的方式[3]38。對于村民來說，生態利益實現與利益受損都可能激發參與，涉及實現或受損的利益越大，參與動力越強，兩者中間是生態利益無感區間，無感區間的大小與村民個人的年齡、學歷等個性因素相關。

（4）國家動員理論。國家動員下的群眾參與是我國國家治理的一種基本形式，是我國基層社會參與激勵的有效和特色治理工具，動員過程運用了豐富的動員技術，動員通過利益刺激、資源壟斷、儀式、強制等機制獲得成功[7]84，有參與式動員、運動式動員、組織化動員等豐富多樣的動員模式[7]83，政策動員成為促進居民參與的一種基本方式[13]。利用基于民間社會的本土性資源對正式權力進行非正式行使[7]84，環境政策執行總體上呈現“調適性社會動員”的特征，政策執行中黨的權威、層級控制與社會動員相互嵌入日趨緊密[14]。

（5）制度分析主義。在制度主義者看來，不是美國人在拋棄政治參與，而是美國人被政治參與拋棄[15]，參與具有雙向性：一方面，公民具有主動參與公共事務的興趣與能力；另一方面，制度背景影響什么人參與以及如何參與。制度供給不足已經成為制約居民社區參與的主要因素，這種制度供給不足表現在居委會的行政化、業主委員會的職能單一和社區自治組織缺乏等幾個方面[9]1。就環境治理參與來說，公眾參與過程模糊以及公眾參與機制缺失等治理困境是參與不足的重要原因，法律法規對于環境治理公眾參與權的規定過于抽象，對于公眾參與的環境治理具體事項的規定過于含糊，不具有現實操作性，形式化色彩濃厚[2]43，環境治理的公眾參與渠道狹窄、方式不靈活。

2.鄉村環境治理村民參與動力構建的分析框架

動機是研究決定思想和行為的因素，對行為的發動、維持、制止以及選擇做出解釋。鄉村環境治理村民參與的多學科理論解釋，可以從動機類型、激勵方式、激勵物和動力構建路徑角度綜合歸納為鄉村環境治理村民參與動力類型及構建路徑，見表1。

表1 鄉村環境治理村民參與動力類型及構建路徑

具體來說，生態價值型動力是文化-價值邏輯進路，參與是價值觀、良心道德、責任感使然；情感認同型動力是情感-關系邏輯進路，參與是社區之情、面子榮譽、關系網絡使然；物質利益型動力是理性-利益邏輯進路，參與是為了減少付出、降低成本、有利可圖；權威指導型動力是權威-號召邏輯進路，參與是因為政黨使命、權威號召、政策導向和資源分配的影響；制度保障型動力是渠道-保障邏輯進路，參與是因為法律制度的要求和保障。村民個體的生態參與行為不會無緣無故產生，從政治冷漠的完全不參與到群體性事件的爆炸性參與，是一個生態自發到生態自覺的發展過程，是五種動力共同作用的結果，激勵物、激勵方式的組合不同，動力強度就不同，與動力相對應的五條基本構建路徑分別是生態文明理念內化、鄉村社會建設、鄉村生態市場建設、生態治理能力建設和生態制度法律完善。

本文以此五種動力及其基本構建路徑為鄉村環境治理村民參與動力構建的分析框架，從整體上探討參與動力及其關系構建問題，既關注動力如何構建，更關注動力間激勵相容性如何達成，試圖回答如何在超級復雜、存在極大差異的中國鄉村構建這些動力和這種相容性。

三、當前我國鄉村環境治理村民參與動力構建的困境

鄉村環境治理村民參與動力構建與鄉村環境治理“多元共治”模式相耦合，是一個標準的由政府、社會、市場等多元主體構成的網絡治理體系。中國鄉村環境治理是一個政府、社會、市場、法律和個體的生態意識、生態能力從無到有，從不重視到重視，從不成熟到成熟，從各自運行到協同運作的建設過程。當前階段，我國鄉村環境治理村民參與動力構建存在以下困境。

1.鄉村環境治理村民參與的內生動力成長困境

從鄉村環境治理村民參與實踐看，基于對鄉村社會的充分理解和了解，對鄉村本土資源進行創新性發掘和利用，構建符合情景的村民參與動力機制，將各方力量整合動員到政策過程中，將村民納入政策執行的鏈條[16]是成功的主因，鄉村社會機制與生態人格機制、鄉村生態市場機制一起構成村民參與的內生動力。但當前村民生態利益實現不暢，“綠水青山就是金山銀山”轉化機制亟須強化。個體生態投入不能或不易轉化為相應的生態利益、生態效益，或者效益不大，且隨鄉村生態不斷改進，優良生態的稀缺性正在不斷下降，而綠色發展、生態經濟不可缺失性的制度未能普及，自然、環境和氣候資源產權制度改革還在進行中，環境信息稀缺和不對稱影響生態的市場價值，影響村民的生態行為；再者，鄉村可資利用的傳統文化資源不斷流失，中國鄉村社會正在解體，社會失序，文化失調[17]，鄉村社會組織力量缺位[18]28，鄉村社會組織不多，氛圍不濃，信息缺失，機制缺失。

2.鄉村環境治理村民參與外生動力可持續難題

鄉村環境自主治理的低效或無效以及民間生態政治運動導致國家推動“生態下鄉”，同時也直接推動了政府生態治理能力的提升[19]。鄉村環境治理機構不斷升格，2018 年農村環境保護職能由農業部劃歸至生態環境部；鄉村環境治理政策體系不斷健全，包括國家級“元政策”、部委“基本政策”、地方“具體政策”，各政策單元間相互協同、互促成長[1]33；生態治理責任橫縱配置體系不斷完善，環境目標責任制與干部考核直接掛鉤、環保一票否決等制度，形成了有效動員、快速實踐的政治基礎。但當前政府動員的人力、物力花費較多，體制成本居高不下，在生態治理領域還存在體制搖擺、“多龍治水”、條塊分割、單一決策等問題，使得政府部門之間的協調成本隨著公共事務治理復雜性的不斷提高而顯著增長[20]23，如政府政策重點、政府注意力的轉移，生態運動式執法的可能，民眾應付性執行、選擇性執行提高了政策執行成本。同時，作為政策執行組織者、資源鏈接整合者的村“兩委”存在行政化傾向，治理能力不足，村委與村民之間、村民之間缺乏溝通聯系，感情疏遠、互不信任，甚至存在對立。

3.鄉村環境治理村民參與動力激勵相容困境

國家、市場與社會良性匹配是鄉村環境善治的基礎，通過三種治理模式的完美結合，產生某種程度的協同治理的手段，一起實現被對公共部門的績效負有責任的公共管理者視為最佳的結果[21]，著力解決網絡治理中涌現的激勵相容問題成為迫切任務。然而當前鄉村環境治理績效存在顯著差異，主要源自系統性差異，源自國家、市場和社會系統的匹配度差異[22]。公共理性與個體理性的一致利益取向并不能保障兩者的融合轉換相互支持，很可能是村民個體行為并不契合公共利益、公共精神，國家動員導致村民行為難以持續、難以自覺。國家權力強勢介入與鄉村社會建設間也有協調融合問題，政府支持型鄉村環保組織自身造血能力、服務能力和鏈接能力在實踐中表現不盡如人意；還有，傳統文化的情感關系認同與市場機制的理性利益認同可能存在認同沖突，傳統文化的倫理道德、熟人面子等動力并不必然導致生態參與，更不會導致現代型生態人格的形成，它能推動村民的生態參與，也能阻礙村民的生態參與，只是一種可資利用的推動村民生態參與的現實力量。而且鄉土社會是靠親密和長期的共同生活來配合各個人的相互行為，社會的聯系是長成的，熟習的[23]，情感和文化養育需較長時間的逐漸積累和教化，需要相對的穩定性。然而，包括鄉村在內的中國社會總體處于快速轉型變遷之中，不確定性較強，政策關注問題變化快。

四、鄉村環境治理村民參與動力構建策略

1.以村民生態利益自覺為關鍵目標，推進村民參與內生動力成長

（1）拓寬“綠水青山就是金山銀山”轉化通道。讓善行得到善報，讓鄉村環境治理行動者、綠水青山擁有者實現生態利益是推進村民生態參與的最基本、最關鍵的動力。其中，企業是“綠水青山就是金山銀山”轉化的主力軍，承擔著轉化創新、推廣和普及的重要任務，要積極引進高層次、高質量外來資本、產業、技術和人才等市場要素，充分發揮“綠水青山”的生產力作用，推動經濟結構優化和產業轉型升級，推進生態經濟化和經濟生態化，形成以鄉村綠色農業、綠色服務業等為主的生態經濟體系，結合鄉村特色和優勢，進行生態品牌化建設，提升“農文旅體養”融合，大力發展“互聯網+生態”新興經濟，開展生態產品會展、文藝演出、體育競賽等活動和項目，并進行活動和項目的品牌化建設，多方促進轉化。

（2）培育契合現代生態利益的村民人格。一方面，通過生態環境和經濟發展相互促進、相互影響的實踐活動以及對實踐的反思和總結，逐漸發展出村民自己的樸素生態利益意識，養成相應的生態情感和生態態度，改進生態行為，促進鄉村治理中村民參與的主動性和自覺性；另一方面，有意識地開展鄉村生態活動，如開展“小手拉大手”的活動，專業社工進村開展生態教育等活動營造鄉村生態文化氛圍，引導村民進行生態環境保護，建立綠色生產和綠色消費的意識、習慣，進而內化為人格。

（3）建設基于生態利益的美好鄉村社會。“綠水青山就是金山銀山”就是要謀求長遠的、可持續的發展，達到人與自然的和諧。人與自然的和諧首先要求人與人之間的和諧，人與人之間對生態具有共同感知、共同認識和共同情感，在這些共同中形成共鳴，通過相互依賴、趨于協作的個體和群體之間形成共生關系，形成生態共同體、生態社會組織。生態共同體、生態社會組織有助生態行動者個體目標的實現，減少個體的行動成本。而共同體的發展有賴于個體的推動，需要個體社會資本、知識和能力的融入，才能促進共同體發展。因此，生態共同體、生態社會組織建設可以是美好鄉村社會建設的主要抓手，促進對接同氣連枝、互幫互助的傳統文化和具有韌性活力的社會資源。

2.以環境治理能力建設為關鍵手段，增強村民參與外生動力可持續性

（1）強化政府生態治理能力建設。政府改革是中國改革開放的核心內容，中國改革的基本邏輯即以政府改革撬動其他各領域的改革[20]8。繼續打造橫向的無縫隙政府、縱向的敏捷政府，構建“整體智治”型政府。對基層、對鄉村環境治理需求敏感，從重視鄉村生態政策執行轉向再現鄉村生態社會、生態市場建設，盡可能解決信息不完全和不對稱問題，完善信息披露機制；強化組合互補性制度建設，推進生態補償制度與環境損害賠償制度的耦合；制定出臺生態經濟技術創新的政策體系，以市場需求為導向，鼓勵循環經濟技術研發；創新鄉村環境治理投融資方式、渠道，如“兩山銀行”、“綠色金融”等。

（2）多策共舉提高鄉村治理能力。鄉村治理能力是指將能促進鄉村公共事務治理動員的一切資源合理嵌入鄉村治理的體系、過程和制度，包括將鄉村能夠鏈接到的各種政府、市場和社會資源整合進鄉村治理組織、制度與機制的能力[24]。一方面，堅持“能人治村”的成功模式，但“能人”的視野要從單純的經濟能人、市場能人向全面性、綜合性、制度企業家式的政治能人拓展，以符合鄉村“五位一體”全方位的建設行動，從體系、制度和能力的角度提升鄉村治理環境治理能力。另一方面，發展村際組團化、一體化發展策略，開拓德治、自治、法治資源、紅色資源、政治資源、黨員資源和數字資源等各種資源對周邊村落共享、使用開發，一體化發展有利于降低治理成本，防止“三不管”地段出現，提高資源使用效率。

（3）推進鄉村數字化建設。利用人工智能、生物識別、物聯網、云計算和區塊鏈等技術統計度量鄉村環境治理的村民行為，實現對村民參與行為的量化、記錄、證明等，精細合理地度量鄉村環境治理村民參與行為，優化鄉村環境治理模式，激勵村民的“良行善行”，尤其是鄉村環境治理中的“小善”。在建設中需確保公共價值在閉環中流轉、終端用戶自愿授權參與、各參與方數據嚴格隔離進行隱私保護，提升村民對數字治理的信任感，提高生態治理的效率和執行力，通過多方合作并給予村民切實利益的正向激勵方式進行引導，實現環境治理成效。

3.以基層黨組織元治理功能實現為關鍵途徑，提升村民參與動力相容性

（1）積極探索鄉村環境元治理未來模式。未來治理將不再依賴市場治理，或科層治理，或網絡治理，而是所有三者[25]，促進三元協作治理[26]1，由政府或其他治理主體擔任元治理者的角色，通過直接或間接干預影響機制，形成治理環境、框架和統一的目標，協調多元治理主體間的關系，促進協作配合，進而實現一致、有效、長期和穩定的治理[27]。從府際協同、國家-社會協同以及國家、市場與社會協同等不同的路徑[18]28著手確立元價值、元規則，關注關系契約、內在管理和沖突解決，鼓勵各個參與方都付出一定的資源和能力、承擔一定的義務和責任，同時也獲得相應的收獲和權利，從而發揮各方的治理職能、資源優勢、技術優勢，實現激勵相容，推動鄉村環境治理村民參與新舊動能有序轉化，多方共贏可持續構建。

（2）發揮基層黨組織的領導核心作用，匯集各方資源和力量。黨不僅是鄉村環境治理的領導者、政策制定者，也是村民參與的引導者、動員者和知識普及者。黨組織的領導地位決定了其居于基層治理體系中心，通過強化基層黨建，建立黨員志愿機制和榜樣引領機制等方式，促成承擔公共責任、進行政治與價值引領、構建治理平臺與機制、統籌調度治理資源、動員與培育治理主體和對治理進行監督評價與激勵等[28]六個方面的元治理功能，讓基層黨組織扮演元治理者角色，連接市場與鄉村社會治理網絡，保障多元治理主體達成利益共識，維持有序秩序。

（3）實行基于參與動力類型的鄉村適應性治理，因地制宜建設動力機制。依據鄉村動力類型、激勵物及其激勵方式的實際情況，區分行政主導型、行政引導型、多元共建型以及多元共治型四種鄉村類型[29]，對不同類型鄉村采取不同的模式推進村民參與：保底模式，注重鄉村“兩委”組織建設、環境政策執行；協商自治模式，注重發展環保類組織及專業人員；環境項目撬動型模式，注重行政力量與社會力量之間，社區、社會組織以及社會工作者之間的有效互動、聯動；環境元治理模式，政府、市場和社會三元協作協同，將政府作為元治理者僅僅是基于當前市場與社會發育不成熟的背景，在后續治理過程中，可以根據形勢需要適時切換治理模式，擺脫對某種“元治理者”的選擇偏好[26]12，有效構建鄉村環境治理村民參與的整體動力。

立足于中國國情，立足于日益開放、流動、多元化和復雜化的農村社會，基于鄉村生態參與的解釋理論和實踐經驗，以央地、國家、市場、社會較綜合的視角，建立一個中國鄉村環境治理村民參與動力構建的分析框架，為具有不同特點、不同治理資源的鄉村環境治理參與動力構建提供了一個全方位、全景式地圖，有利于為鄉村環境治理動力構建和村民參與互促成長提供啟示。本文雖然也對鄉村環境治理村民參與和動力構建實際情況做了大量調研，并詳盡地參考了既有文獻中環境治理村民參與案例，但由于中國鄉村的多樣性，案例相對有限，研究不足難以避免，后期有必要進一步拓展鄉村環境治理村民參與動力構建的困境及其克服相關研究的廣度和深度。