國家公園社會影響體系構建與評價
——以秦嶺國家公園為例

陳君幟

葉 菁*

劉 濤

程 圩

田逸倫

2021年10月，中國國家主席習近平在《生物多樣性公約》領導人峰會中宣布中國第一批5個國家公園正式設立，標志著我國國家公園建設邁出了關鍵步伐。學者們對國家公園的研究可歸納在2個方面。一是立足國情，通過國家公園發展脈絡的闡釋[1]及國外優秀案例的分析[2]，從理論上論述國家公園的內涵[3]和特征[4]，分析國家公園建設的內外關系[5]、體制機制[6]與管理模式[7]；二是針對國家公園個案的建設實踐、評價體系及現存重點問題的分析，從不同角度提出建設對策。以上研究都為國家公園建設提供了富有洞見的理論思考和深具啟發的對策建議，并提出建立完善中國國家公園體制需要進行社會影響評價[8]。然而，通過文獻梳理，從社會影響評價的角度，針對國家公園建設的影響評價仍處起步階段，尚未形成適合于中國國情并具有可操作性的社會影響評價體系，更缺乏實證分析。因此，如何客觀真實地評價我國國家公園建設的社會影響以保證國家公園建設在完整周期中避免和減輕項目實施對社會的不利影響是本文主要研究的問題。

在此基礎上，本文提出以社會影響評價視角，探討符合我國國情的國家公園社會影響評價內容與指標體系，并以秦嶺國家公園為研究對象進行實證研究，以期從社會影響層面，為國家公園的建設提供科學理論方法與案例借鑒。

1 相關概念

社會影響是公共或私人行為改變人們生活、工作和休閑方式帶來的后果，以及引導和規范社會認知的習俗、價值觀和信念等的改變，分為正面和負面影響[9]。在此基礎上，考慮到“社會影響”的內涵較廣，為了實際操作的可行性，國際影響評估機構通常針對由項目導致的“最顯著、最突出的社會影響”進行評價[10]。Frank認為社會影響評價是開發過程的組成部分，貫穿于從初始到最后審計的各個階段[11]，側重于“誰得誰失”的問題。已有研究表明，中國國家公園社區人口密度大、集體土地權屬復雜、社會經濟條件落后，在國家公園體制建設中面臨社區權益受損、土地利用沖突顯著、參與程度不足等復雜的社會矛盾[12]。因此，推進中國國家公園社會影響評價已刻不容緩。

2 評價內容與指標體系

社會影響評價的內容是用于衡量由于開發項目或政策變化而引起的人口、社區、社會關系方面的變化[13]。我國國家公園的建設涉及自然資源、國有企業、社區產權、社區傳統文化等各個方面[14]，其將產生深刻的社會影響。以Burdge提出的社會影響評價模式為基礎[15]，借鑒中國工程項目社會評價指標[16]，嘗試構建具有中國特色的國家公園社會影響評價體系。該體系以社會調查、社會評價與社會管理方案為技術路線，包含8類評價內容與28個評價指標。一方面，注重實證性。深入調查整個區域社會的環境、經濟、利益相關者等領域。另一方面，強調互適性。基于利益相關者分析，考察國家公園建設與當地社會、經濟的適應性與可接受程度，強調國家公園是利益相關者與規劃者共同推進的產物。最后，立足可持續性，通過規避、識別國家公園建設的社會風險與效益，保障國家公園建設在實現環境與經濟可持續發展的基礎上，實現社會的可持續發展。

2.1 社會調查

本文所提出的社會調查為社會基準調查。一方面，已有研究將基準調查定義為：沒有項目情況下被研究區域現有的社會情況。調查內容包括：自然環境、經濟情況等[17]。另一方面，《建立國家公園體制總體方案》提出：鼓勵當地居民或企業參與國家公園內特許經營項目，因此對范圍內的社會經濟情況進行調查。最后，利益相關者識別是社會影響評價中的重要內容，包括與項目相關的各種社會群體、公共和私有部分的正式和非正式機構，以及各類非政府組織等。通過文獻研究、實地考察、專題座談、關鍵信息人訪談、問卷調查等進行初步社會調查后，根據調查結果，確定詳細社會影響評價的具體內容。

2.2 社會評價

社會評價的目的是為國家公園的建設提供有關社會組織和文化習俗等方面的信息，為消除和減緩負面社會影響的行動方案提出詳盡的社會數據。1)利益相關者分析。國家公園利益相關者是指任何影響國家公園發展目標實現或被這個目標所影響的群體或者個人。因此，本文根據Mitchell的分類方法，結合國家公園社會影響評價的初始動機，強調從整個決策鏈的源頭預防和解決社會問題并涵蓋項目的全過程[18]。通過時間線索將秦嶺國家公園利益相關者分為：確定型、預期型、潛在型。目前，秦嶺國家公園建設范圍涉及單位數量多、性質不一致、人員成分復雜、生產經營不統一等因素，導致秦嶺國家公園劃設存在管理矛盾突出、功能矛盾沖突嚴重等問題，因此通過明確秦嶺國家公園涉及的利益相關者群體，分析國家公園建設對不同利益相關者的影響，以及不同利益相關者對國家公園建設可能產生的影響至關重要。2)社會影響分析。項目社會影響可通過宏觀與微觀2個層面進行分析。前者強調對目標、模式等頂層設計的探討，而后者則針對具體項目進行分析[19]。國家公園是具象性、落地性、永續性的一項社會、生態保護的重要制度設計[20]，并包含多元化的層次性目標。因此著重從微觀層面進行剖析。按照中編辦在“第一批國家公園管理機構設置工作視頻會議”的內容，秦嶺國家公園設立后不再加掛各類保護地牌子，將對居民收入水平、就業、周邊社區發展等方面產生直接的影響。3)社會風險分析。結合社會調查與專家討論，針對利益相關者不理解等方面，對國家公園建設潛在社會風險進行識別與防范。目前，秦嶺國家公園建設范圍內依然存在土地流轉、小水電、人工商品林、永久基本農田等問題，對當地社會經濟發展、鄉村振興、原住民生產生活有很大的影響，而且矛盾沖突點位多，易產生一定的社會風險。4)經濟影響分析。國家公園建設中的環境保護和經濟發展是辯證統一的關系。在此過程中，要把握好“存與用”[8]。通過調查，現階段秦嶺國家公園地區第二、三產業占比較大，但隨著國家公園的建設，第二產業將逐步退出，第三產業與第一產業占比將逐漸增強，必然對當地經濟產生影響。在此基礎上，結合社會影響評價的互適性原則，探討秦嶺國家公園建設對經濟增長、產業結構、生態產品價值(GEP)以及項目對當地經濟發展的影響。5)社會效益分析。社會效益是為實現社會發展目標所作出的貢獻與影響程度，且易與經濟、生態效益交叉[21]。本研究將社會效益分析歸納為社會效益和效益可持續性分析2個方面。根據秦嶺國家公園項目的性質以及前文的影響分析判斷秦嶺國家公園建設對人居環境、產業結構、文化遺產保護、全域發展等方面所產生的社會效益及其可持續性分析。

2.3 社會管理方案與評估

在上述社會分析的基礎上，通過制定社會管理方案提高國家公園的整體效應。對正面效益，通過具體措施予以激活，盡可能擴大和持續。對負面影響，優化工程方案，從政策、制度、機制、機構等方面予以妥善安排，盡可能減少負面影響，控制社會風險。綜上所述，形成國家公園社會影響評價體系(圖1)。

圖1 國家公園社會影響評價體系框架圖

3 案例研究

3.1 社會調查

1)自然環境。秦嶺“合和南北、澤被天下”，是我國長江與黃河兩大流域的匯水嶺，譽為我國中央的“水塔”。2)社會經濟。秦嶺國家公園行政區劃涉及陜西省西安、寶雞、渭南、漢中、安康和商洛6個市的21個縣(區)，擬設立總面積約1.34萬km2。目前范圍內，第一產業結構以種植業為主，其次為畜牧業。第二產業以自然資源利用企業為主，第三產業是占比最高的產業，產業發展以旅游業和餐飲業為主。已經建設形成了風景區、風景名勝區、森林公園、地質公園等為主的旅游體系，并整合了52個自然保護地。3)利益相關者識別與態度。結合秦嶺國家公園特征分析，對秦嶺國家公園利益相關者進行分類：(1)確定型(DS)；(2)預期型(ES)；(3)潛在型(PS)。綜上通過訪談、座談等形式識別利益相關者的態度與意見(表1)。特此說明，原大熊貓國家公園體制試點陜西片區將納入秦嶺國家公園的擬建范圍，面積為0.43萬km2。因此，對大熊貓國家公園陜西省管理局將產生一定影響(圖2)。

表1 利益相關者識別與態度

圖2 秦嶺國家公園劃定方案范圍示意與主要自然保護地關系圖

3.2 社會分析

在利益相關者分析的基礎上，針對社會影響、經濟影響、社會風險、社會效益4個評價內容，團隊于2020年7—8月，在項目范圍及周邊地區共發放調查問卷2 000份，其中有效問卷1 553份。受訪者均是當地居民，年齡集中于40～59歲，學歷以小學、初中為主。通過現場訪談，居民對秦嶺國家公園建設過程中關于“就業收入”“征地補償”“移民安置”等問題較為關注。

3.2.1 利益相關者分析

1)層次模型構建。研究發現：不同的利益相關者在國家公園建設過程中重要性不一樣，國家公園建設與不同的利益相關者的相互影響程度也有所不同。因此，將評價指標體系劃分為：(1)目標層，對秦嶺國家公園的利益相關者進行綜合評價(SA)；(2)方面層，該層由不同的影響系統組成，即秦嶺國家公園建設對利益相關者影響(QS)和利益相關者對秦嶺國家公園建設的影響(SQ)；(3)準則層，該層在不同的方面均包含了3類利益相關者，即確定型、預期型、潛在型利益相關者；(4)指標層，即具體的利益相關者。調研組在每個調研地區召開座談會期間尋求3位專家配合，對利益相關者之間相對重要程度進行打分，并通過層次分析法計算各個指標的相對權重(表2)。2)互適性評價。結合專家意見，對秦嶺國家公園建設與利益相關者互相影響程度進行評分。評分值記為S。其中，S取值范圍為-5～5，代表負向影響程度極大至正向影響程度極大。將所有專家打分匯總得到算數均值結果(表3)。

表2 利益相關者綜合評價體系的層次結構與指標權重(Wi)

表3 秦嶺國家公園建設與利益相關者相互影響程度的評分值(Si)

通過Wi與Si的求和，計算秦嶺國家建設與利益相關者相互影響程度的綜合評價指數，用于反映秦嶺國家公園建設優劣程度。綜合各評價指數記為CS，得出：對于方面層“秦嶺國家公園建設對利益相關者的影響”，綜合評價指數為2.29；對于方面層“利益相關者對秦嶺國家公園建設的影響”，綜合各評價指數為4.09；對于目標層“秦嶺國家建設與利益相關者相互影響”，綜合各評價指數為2.86。說明：秦嶺國家公園建設對利益相關者的影響程度為正向，影響程度一般。負面影響一方面在如大熊貓國家公園管理機構、保護地管理機構存在職能上的重疊。另一方面，秦嶺國家公園建設涉及水電工礦企業退出，增加了涉及市、縣(區)政府的宣傳和保護工作量，從而對這些機構也造成了一定程度的負面影響。利益相關者對國家公園建設的影響程度為正向，影響程度極大。其中在國家公園內企業由于秦嶺國家公園設立要求一定數額的補償，可能會產生一定的阻礙。

3.2.2 社會影響分析

1)居民生活水平、就業、周邊社區等影響。通過訪談與問卷調查(圖3)。秦嶺國家公園常住人口主要收入來自個人經營、農產品銷售、打工等。其中46%的居民從事農林牧漁生產。以種植為例，集中于糧食、瓜果、豆類等農作物，然而只有少部分人參與合作社的生產與經營。42%的居民在周邊村鎮打工，僅有9%的居民從事住宿餐飲和零售批發。通過調研分析，秦嶺國家公園建立后，對收入、就業、能源、周邊社區利用有較大的正面影響。(1)收入方面。一方面，個體經營將通過特許經營的方式開展，同時，隨著游客數量的增加，使得經營農業、農家樂的業主數量增加，并帶動零售小商貿的收入增加。另一方面，利用秦嶺地區優質的自然資源，種植生態茶園、高山蔬菜等精品農產品，并通過加入農業合作社、“山水秦嶺”之類的生態品牌營銷等方式打開銷路，提高農產品附加值。最后，轉移性收入增加，秦嶺國家公園范圍內有公益林1.21萬km2。居民將因移民搬遷、退耕等生態保護措施可獲得一定的補貼。(2)就業方面。目前園內居民第三產業崗位占比較少，不能為居民提供就地就近就業。國家公園建立后，接待中心、教育體驗中心等將提供更多的就業崗位，其中，根據《陜西省公益護林員管理方法》，僅護林員從現有的1 418人增加至2 500人左右。(3)能源利用方面。秦嶺國家公園建成后，主要集中居住點將全部使用液化氣和電力，將杜絕使用薪柴，減少環境破壞。因此，耕地面積減少并不會產生較大的社會影響。2)利益相關者與項目的適應性。首先，根據前文對利益相關者主要訴求、與秦嶺國家公園建設之間的相互影響分析，絕大部分利益相關者的訴求能夠得到滿足，國家公園建設對其造成的影響是正面的，絕大部分利益相關者支持國家公園建設，部分企業、居民有條件支持。其次，秦嶺國家公園范圍內及周邊區域不存在相關社會組織和城鄉居民自發成立的民間組織或團體，因此不存在項目的相互適應問題。同時，由于人口大量外移，常住人口減少，對基礎設施的建設需求逐步降低，項目對新基礎設施的建設影響較小。總體而言，項目與社會結構也是相互適應的。最后，新發展理念下的國家公園建設，將傳統文化保護作為重點任務和重點目標之一。因此，當地文化條件與秦嶺國家公園建設是相互適應的。

3.2.3 社會風險分析

針對利益相關者負面影響，通過問卷調查(圖3)，對項目潛在的社會風險進行識別(表4)。一方面，“土地征用與農田退出”風險較高。目前秦嶺國家公園絕大多數農戶愿意實施退田還草、還湖還濕，但也有部分居民表示需要依靠土地獲得收入，擔心能否獲得合理補償。因此，如果選址未能有效協商，不能完成必要的土地征用與協調好國家公園范圍與永久基本農田的界限，可能造成一定的社會風險。另一方面，呈現中風險問題主要是受到秦嶺國家公園內部分村莊之間歷史遺留的邊界不明、產權不清的爭議以及一定數量的集體土地在由國家公園管理機構統一管理后有可能引發的利益分配等風險。最后，秦嶺國家公園內的太白山、華山、少華山等景區更希望通過國家公園的建設加大對旅游開發的強度，可能引發管理風險。

表4 秦嶺國家公園社會風險識別

圖3 秦嶺國家公園社會調研(3-1)與社會風險調研(3-2)分析圖

3.2.4 經濟效益分析

1)結合問卷分析(圖4)，各指標均呈現正向影響。秦嶺國家公園建成后，由于第二產業中對生態環境有較大破壞的產業的退出，第二產業的產值比重有所下降；第三產業由于國家公園的建立獲得巨大的發展優勢，第三產業產值的比重均有所上升。2)生態產品價值影響與區域經濟適應性。通過有無對比法分析，預計秦嶺國家公園建成運營后的2025年，區域內生態產品價值總量將增長47.7%；GEP價值總量是預計的國家公園三次產業增加值的93.8%。同時，陜西目前正在開展生態產品價值實現試點，可共同服務于區域經濟發展。3)區域經濟與國家公園的適應性。秦嶺國家公園輻射到的6個市(西安市、寶雞市、渭南市、安康市、商洛市、漢中市)，其經濟發展狀況整體較好，多數市區生產總值位于陜西省各市產值排名榜上游。通過各市十四五規劃綱要中，對“秦嶺國家公園”相關政策的梳理，研究發現：從各市生態和經濟規劃上而言，區域經濟體與國家公園建設是相互適應的。

3.2.5 社會效益分析

根據秦嶺國家公園項目的性質、現場調研以及前文的影響分析(圖4)，預計產生的社會效益可歸納為3個方面：1)有助于周邊鄉村整體環境的提升，持續改善國家公園的人居環境；2)有助于一、二、三產業融合發展，實現以秦嶺國家公園為依托的良好生態產品的供給；3)有助于生態環境保護與文化遺產保護相輔相成，找到提升文化遺產競爭力的關鍵因素與相關舉措[22]。利益相關者阻斷項目的可能性低，不會影響項目社會效果的可持續發揮。

圖4 秦嶺國家公園經濟效益調研(4-1)與社會效益調研(4-2)分析圖

3.3 制定社會管理方案

1)利益增強與負面減緩措施。通過上述調查，秦嶺國家公園內的生態旅游仍然停留在傳統形式上，需要積極推進轉型，逐步構建以生態體驗和環境教育為主體形式的生態旅游。將國家公園的建設與發展資金納入地方財政預算，探索由省級財政資金對省級國家公園的生態功能轉移支付，并引導社區居民通過多種形式參與國家公園建設。2)利益相關者參與機制。信息公開是利益相關者獲取信息并決定是否參與、判斷如何參與的前提。秦嶺國家公園的信息公開涵蓋項目的全過程，并通過磋商(含研討會)、座談會、個案訪談和問卷調查等方式保證利益相關者的有效參與。3)社會管理方案實施監測。聘請獨立的第三方機構開展社會管理方案實施的外部監測，定期對社會管理方案的實施活動進行跟蹤監測評價，分析評估項目實際產生的社會影響。綜上所述，通過對秦嶺國家公園的社會調查、評價以及管理方案的制定，編寫秦嶺國家公園社會影響評價報告。

4 結論與建議

本文提出從社會影響評價視角，探討適宜我國國家公園的社會影響評價內容與指標，并對秦嶺國家公園建設的社會影響進行評價。認為：國家公園社會影響評價體系符合我國國情和國家公園發展實際，能有效分析項目不同階段產生的諸多社會影響，具有較強的科學性、適應性和可操作性。評價內容具體結論如下。1)秦嶺國家公園共16個利益相關者，利益相關者綜合分析為S=2.86，總體上國家公園建設與利益相關者之間相互促進，利益相關者的訴求基本得到滿足，但也有部分企業、居民表示擔心。2)秦嶺國家公園建設總體上有利于社會發展。3)整體風險程度一般，可以有效規避或者防范。4)總體上有利于區域經濟和生態協同發展，有利于優化產業結構、提高資源利用效率，同時推進生態環境保護和生態價值提升。5)通過制定社會管理方案，減緩或規避相關風險，增強秦嶺國家公園的社會效益可持續性。

在此基礎上，針對秦嶺國家公園的建設提出以下建議。1)結合利益相關者分析與社會風險識別結果。第一，評估關鍵環節。探索通過調查評估的方法，確定生態脆弱區域及其薄弱環節，生態環境破壞較強區域及其關鍵問題。第二，科學規劃管控空間。落實國土空間管控制度，根據生態系統、生態敏感性、生態系統服務價值等空間格局，界定公園邊界。尊重居民生活習慣和文化傳統，充分考慮利益相關者訴求，促進“三生空間”融合。2)推進生態補償、土地流轉。國家公園范圍進入生態保護紅線內，與永久基本農田界限要做到不交叉、不重疊、不沖突。借鑒《大熊貓國家公園集體所有自然資源合作協議》的成功經驗，秦嶺國家公園管理機構與社區簽訂合作保護協議，合作保護期內自然資源權屬不變。將對生態功能影響不明顯的永久基本農田調整出秦嶺國家公園范圍，并考慮歷史原因和完整性保護，在合作期內可以保留一定數量的耕地(但應禁止使用有毒有害物質)，在成熟期除保留鳥類覓食地外將實現有序退出。3)結合社會、經濟影響與社會效益分析結果。合理利用公園自然資源，轉變目前公園內景區以觀光旅游為主的模式，開展自然教育、生態游憩、生態體驗，將基礎服務設施布局在公園外，形成“園內游、園外住”模式。研究出臺支持國家公園入口社區建設的政策措施，支持入口社區基礎設施建設、環境改善、產業轉型，提高公共服務水平。4)結合社會管理方案，構建良好的社區協同管理與發展機制；研究出臺鼓勵社會資本參與國家公園建設保護管理的政策措施，逐步構建以財政投入為主、社會資本為補充的多元化投資體制，為秦嶺國家公園建設發展提供資金保障。

注：文中圖片均由作者繪制。