“非正規(guī)城市綠地”概念辨析及規(guī)劃策略研究

周聰惠

非正規(guī)城市綠地(informal urban green space)主要指用地性質(zhì)非“綠地”，但卻具備綠地表征并實際承擔綠地部分職能的城市土地，其概念產(chǎn)生源于對城市模糊性、邊緣性綠化空間的關注[1-3]。非正規(guī)城市綠地體量小、環(huán)境適應性強，能在高密度環(huán)境下將綠地服務延展到正規(guī)城市綠地無法企及的區(qū)域，有效提升綠地服務可達性和公平性[4]。加之它通常形式靈活且建設管護成本較低，使其在高密度城市中具有較高發(fā)展?jié)摿2]。

非正規(guī)城市綠地的產(chǎn)生源于歐美城市人口密度上升，高密度地段正規(guī)城市綠地服務體系逐漸難以滿足高度集中的居民游憩需求。由于此類地段要獲取大型獨立用地地塊來增補正規(guī)城市綠地，實施難度較高，規(guī)劃師開始關注城市既有廢棄空間、遺留空間、間隙空間等小型化、破碎化空間的轉(zhuǎn)換和利用潛力，并在持續(xù)更新實踐中發(fā)展出了口袋公園(pocket park)[5]、間隙景觀(urban interstices)[6]、偶然游園(accidental playground)[7]等非正規(guī)城市綠地的形式。

隨著中國城市更新實踐的不斷深入，2017年國家住房和城鄉(xiāng)建設部頒布的《住房城鄉(xiāng)建設部關于加強生態(tài)修復城市修補工作的指導意見》中建議通過“拆遷建綠、破硬復綠、見縫插綠等，拓展綠色空間”，以口袋公園、袖珍綠地、間隙綠地等形式出現(xiàn)的小尺度、非正規(guī)城市綠地也已成為我國城市高密度地段戶外游憩空間拓展的重要工具[8-9]。

雖然早期非正規(guī)城市綠地源于建成環(huán)境中的邊際空間或弱管控空間，其概念原型具有明顯的偶然性和隨機性特點，但這并不等同于在規(guī)劃中放任它朝著隨機、失序或無管控方向發(fā)展。如何高效利用高密度地段的用地資源，將非正規(guī)城市綠地納入城市綠地服務體系中進行整體統(tǒng)籌，實現(xiàn)綠地系統(tǒng)整體績效最大化，成為規(guī)劃實踐亟須解決的關鍵問題。

但由于非正規(guī)城市綠地空間和功能屬性與正規(guī)城市綠地有明顯差異，很難直接在其規(guī)劃中直接照搬套用常規(guī)城市綠地規(guī)劃范式，導致目前規(guī)劃實踐要對其展開有效調(diào)控仍存在諸多困難。為此，本文基于國內(nèi)外相關研究，對非正規(guī)城市綠地概念內(nèi)涵及其基本屬性展開辨析，并結合我國現(xiàn)實條件從用地保障和調(diào)控支持兩方面探討針對性規(guī)劃策略，以期為相關研究和實踐提供有益參考。

1 概念辨析

1.1 概念內(nèi)涵

正規(guī)城市綠地通常擁有專門獨立的綠化用地，并由政府統(tǒng)籌規(guī)劃、投資建設和維護管理，對應于我國《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB 50137—2011)中的“G綠地與廣場用地”[10]。而“非正規(guī)城市綠地”概念的“非正規(guī)性”認定主要涵蓋用地性質(zhì)的“非綠地化”、實際職能“綠地化”及管理維護“松散化”3個層面[1]。其中，用地性質(zhì)“非綠地化”指它在規(guī)劃中的預設用地性質(zhì)并非“綠地”；實際職能“綠地化”指它在實質(zhì)上發(fā)揮著城市綠地相關職能；管理維護“松散化”指它用地上的活動和各類要素管護相對正規(guī)城市綠地寬松，且不受到用地權利人過多的限制[1，11-12]。

在該基本共識下，不同學者對“非正規(guī)城市綠地”的概念范疇界定仍有差異，最顯著的分歧存在于對管護“松散化”程度、公共性及空間范疇的認定上。其中，Rupprech等[1，12]將“非正規(guī)城市綠地”定義為一種“準公共綠地”，并將非正規(guī)城市綠地空間范疇鎖定在有“人工強烈干預”的建成環(huán)境范疇下，同時將具有“無管護自生植被”作為判定“非正規(guī)城市綠地”的核心標準之一。該界定對“非正規(guī)城市綠地”條件認定較嚴苛，可視為狹義的界定模式。

而Sikorska等[13-14]則認為“非正規(guī)城市綠地”既包含“公共性”開放綠地也包含私人庭園及住區(qū)綠化等“非公共性”封閉綠地，而要素空間范疇可拓展至自然環(huán)境中的農(nóng)田、保護地等區(qū)域，并認為管理維護“松散化”僅存在于使用管理上，即不強調(diào)“無管護自生植被”這一特質(zhì)。該界定對“非正規(guī)城市綠地”條件認定相對寬松，可視為廣義的界定模式。

在我國規(guī)劃體系中，非正規(guī)城市綠地由于不具備獨立的綠地地塊，應屬于城市綠地分類體系中的“XG附屬綠地”。而在大多數(shù)城市中，附屬綠地通常占比過半且數(shù)量眾多，也為非正規(guī)城市綠地提供了巨大發(fā)展機會。結合既有非正規(guī)城市綠地界定模式及我國基本國情，我國規(guī)劃體系中“非正規(guī)城市綠地”概念界定應重點鎖定具有規(guī)劃調(diào)控價值的那部分要素，即建成環(huán)境下具備公共開放性(在全時段或特定時段能對社會公眾開放使用)或開放潛力的附屬綠地。例如，2016年版上海市《15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導則(試行)》就“鼓勵商業(yè)、辦公、文化設施、學校、居住區(qū)等用地的附屬綠地廣場對外開放，大型文體設施公共空間及大專院校操場、球場等戶外公共空間建議對外開放”，并提出“系統(tǒng)化布局社區(qū)級及以下公共綠地打造社區(qū)公共空間網(wǎng)絡”的規(guī)劃構想[15]。

該范疇界定較接近Rupprech版狹義的概念界定模式，即強調(diào)要素建成環(huán)境屬性和公共開放屬性。但我國高密度城市建成區(qū)開發(fā)飽和度較高，廢棄地、空地等無管護用地占比相對較低，如堅持“植被自生無管護”屬性要求將大大縮減可調(diào)控要素的范疇。為在規(guī)劃調(diào)控中整合各類潛在資源，完善城市綠地服務體系，可參照Sikorska版界定模式，放寬對于管護“松散化”程度認定的要求(表1)。

表1 非正規(guī)城市綠地相關概念界定模式及其特征

1.2 基本屬性

1.2.1 空間屬性

非正規(guī)城市綠地大多體量小且位于邊際或中介地段(圖1)。與較大體量正規(guī)城市綠地相比，非正規(guī)城市綠地服務狀態(tài)呈現(xiàn)出較強不確定性和動態(tài)變化性，即“閾限性”(liminality)特征。此類空間通常也被稱為“閾限空間”(liminal space)[16]。

圖1 非正規(guī)城市綠地典型位置示意圖

“閾限性”概念在地理學領域應用較多，主要指的是一種“介乎性”“中間性”或“存在的模糊性”[17]。“閾限空間”是一種邊際空間，它通常與外界連接并具有較好包容度，并展現(xiàn)出涌現(xiàn)性、變化性、流動性和延展性特征[16]。因此，閾限空間的形式通常豐富多樣，近年研究中出現(xiàn)的矛盾景觀(ambivalent landscapes)、副功能空間(parafunctional space)、邊際場地(marginal sites)、被忽視景觀(landscapes of contempt)、中介空間(in-between space)、二手空間(second hand spaces)等概念均屬于閾限空間范疇。它們也是非正規(guī)城市綠地發(fā)展的主要空間載體和來源[3]。

1.2.2 功能屬性

高密度環(huán)境下戶外游憩空間短缺是非正規(guī)城市綠地產(chǎn)生和發(fā)展的最大驅(qū)動力，因而游憩服務功能可被視為其主導功能，也是文中討論的焦點功能。隨著近年相關研究的深入，非正規(guī)城市綠地在維持生物多樣性、調(diào)節(jié)局地氣候、管控雨洪等方面功能也逐漸受到關注，這些功能可被視為其延展功能，因此不在文中詳細討論。

非正規(guī)城市綠地小體量的特征能讓其在高密度環(huán)境下接近服務對象，提供鄰近便利的日常游憩服務。而使用上的無限制或弱限制特質(zhì)，讓它能充分包容各類人群不同行為活動。此外，作為典型的閾限空間，非正規(guī)城市綠地空間的流動性和延展性能讓它與周邊環(huán)境產(chǎn)生較為頻繁的互動，既為周邊環(huán)境注入活力，也使其能成為城市局部更新的觸媒[4]；閾限空間的涌現(xiàn)性和變化性能讓綠地內(nèi)部培育出豐富而有創(chuàng)造性的行為活動，為其帶來特有吸引力[1]；而閾限空間模糊性及不確定性則能讓綠地產(chǎn)生較強的神秘感和探索性，使其成為兒童探索自然、培養(yǎng)想象力和行動力的重要場所[18]。

2 用地保障策略

與正規(guī)城市綠地依托增量用地發(fā)展不同，非正規(guī)城市綠地發(fā)展需依托建成環(huán)境中的存量用地，因此它的發(fā)展首先需解決的就是“地從何來”問題。根據(jù)國內(nèi)外相關經(jīng)驗，可采取的策略主要有開發(fā)“預置化”、用地“長儲化”及運營“開放化”3種模式(圖2)。

圖2 非正規(guī)城市綠地用地保障策略

2.1 開發(fā)“預置化”

開發(fā)“預置化”策略常見于城市開發(fā)過程中，通過直接規(guī)定或間接引導讓各類用地在開發(fā)時能預置一定空間支持非正規(guī)城市綠地發(fā)展。其中，直接規(guī)定方式指通過自上而下的強制性規(guī)定對地塊開發(fā)過程中的預置附屬綠地規(guī)模或比例提出直接要求。由于國外沒有明確的附屬綠地概念，相關措施主要針對地塊內(nèi)部公共空間，即私有公共開放空間(Privately Owned Public Open Spaces)展開。由于大部分私有公共開放空間均可被歸為附屬綠地，因此對我國非正規(guī)城市綠地的發(fā)展調(diào)控具有較好的借鑒價值。例如，美國舊金山在1985年制定的《中心城區(qū)規(guī)劃》中規(guī)定每50平方英尺(約4.6m2)新辦公空間必須有1平方英尺(約0.093m2)可接近的公共空間[19]。

間接引導方式主要通過建筑面積、容積率等補償措施鼓勵開發(fā)商在地塊開發(fā)建設中來預置一定規(guī)模或比例的公共空間。相關嘗試最早出現(xiàn)于20世紀60年代美國紐約市的區(qū)劃和開發(fā)管理中[20]，當時在高密度地段開發(fā)商每提供1個單位地面臨街公共空間就能在高處獲取10個單位建筑面積補償，到1970年僅曼哈頓中心地段就依此增加約4.45hm2公共空間[19]。紐約市的成功也讓該策略在世界各國相繼推廣。

開發(fā)“預置化”策略在我國城市發(fā)展中也有一定探索。北京早在2001年頒布的《加快北京商務中心區(qū)建設暫行辦法》中明確提出通過實施容積率獎勵辦法來鼓勵商務區(qū)增加公共空間。隨著實踐深入，除了保障綠地發(fā)展空間外，近年我國部分城市開始在公共空間專項規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃中對預置附屬綠地位置和面積展開調(diào)控。例如，深圳等城市要求在非獨立占地的公共空間街區(qū)，各地塊內(nèi)部(總面積大于8 000m2)應共同退讓，形成一個規(guī)模不小于400m2、具備公共開放性的附屬綠地[21]。

2.2 用地“長儲化”

非正規(guī)城市綠地不是獨立“綠地”，其管理和維護一般由用地主體機構或私人團體負責。管護主體多樣性將導致非正規(guī)城市綠地品質(zhì)參差不齊，甚至部分具備發(fā)展?jié)摿Φ牡托龅亍U棄地或荒地還會存在潛在污染暴露、使用風險等安全隱患。該類場地管護主體均大多缺乏足夠的能力和意愿獨立對用地環(huán)境和空間品質(zhì)進行大幅提升。在此情況下，可行的做法是由政府或第三方機構介入，通過與土地權屬方合作或接管回收等方式對此類用地進行治理改造和再開放。

在美國就發(fā)展出了“公共土地信托”(The Trust for Public Land，TPL)等專門以城市綠地發(fā)展用地保護、購買和收儲為己任的非營利組織[22]。此類組織對綠地潛在發(fā)展用地進行購買和儲備，等政府具備收儲能力時再將已購用地出售給政府，完成對綠地潛在發(fā)展用地的預留保護、儲備和發(fā)展轉(zhuǎn)換。紐約市2007年統(tǒng)計顯示，僅曼哈頓地區(qū)具有非正規(guī)城市綠地發(fā)展?jié)摿τ玫鼐桶接锌盏?94處、公有空地312處、社區(qū)花園138處、低效開放空間120處、私有公共開放空間499處，總面積超過100hm2，這些土地也成為紐約市更新過程中綠地增長的主要來源[23]。

在潛力用地收儲和治理后，若未改變土地的原本用地性質(zhì)，如仍為附屬綠地，則該綠地在收儲和改造治理后仍屬于非正規(guī)城市綠地范疇。而對于部分用地性質(zhì)經(jīng)過“正規(guī)化”轉(zhuǎn)換的綠地而言，雖不屬于非正規(guī)城市綠地，但同樣可維持原先“松散化”的管理模式，從而實現(xiàn)“非正規(guī)性”與“服務品質(zhì)”上的平衡。因此，長效穩(wěn)定的收儲機制建立不僅能維持非正規(guī)城市綠地的規(guī)模和品質(zhì)，也能保障正規(guī)城市綠地的持續(xù)穩(wěn)定增長。對我國城市而言，綠地發(fā)展?jié)摿τ玫厥諆椭卫韺⑸婕巴恋厥褂脵嗔鬓D(zhuǎn)(含購買、轉(zhuǎn)讓、補償、置換等環(huán)節(jié))，既需要建立針對性的操作機制，也需要公共財政和社會資金的支持。

2.3 運營“開放化”

運營“開放化”政策主要通過多方協(xié)調(diào)和精細化管理將現(xiàn)有封閉或半封閉附屬綠地(如單位大院等)向公眾開放，實現(xiàn)非正規(guī)城市綠地增補。根據(jù)用地主體類型差異，可將管理“開放化”對象分為公共類(如商業(yè)、辦公、教育科研等)用地附屬綠地及非公共類(如居住)用地附屬綠地。

其中，大部分公共類用地的附屬綠地具有良好的公共性或開放潛力，協(xié)調(diào)難度相對較低。部分教育設施(如中、小學校園)內(nèi)部院落或操場開放難度較大，但大多位于社區(qū)內(nèi)部或鄰近地段，其開放能更高效服務于社區(qū)居民，因而成為近年的關注熱點。例如，20世紀末美國城市發(fā)展出的“校園公園”(Schoolyard park)項目就探索通過分時管理將中、小學校園內(nèi)部操場或院落在課后時段向公眾開放使用[22]。但校園附屬綠地開放通常需增加大量管護費用，同時居民和學生對場地使用訴求差異也容易產(chǎn)生矛盾沖突。為應對該問題，美國部分城市成立專門非營利組織負責募集資金，并與校委會合作建立標準化作業(yè)流程，控制每個校園公園的發(fā)展成本，同時學校也可通過零售等途徑獲得公園日常管護的收支平衡[22]。相似的操作模式同樣可應用于非公共類用地附屬綠地的開放上，例如美國西雅圖20世紀70年代開始探索將原本封閉的社區(qū)庭園向公眾開放，并制訂了名為“P-Patch”的社區(qū)園藝計劃，同時撥款并成立專門機構負責其管理和運營[22，24]。

在我國城市中，規(guī)模龐大的附屬綠地如能被有效利用將能極大緩解高密度地段戶外游憩資源短缺的問題。目前，公共類用地附屬綠地開放仍需建構完備的支持政策和精細管理制度(如分時、分區(qū)管理)。而非公共類用地附屬綠地開放則需建立利益相關方的協(xié)調(diào)機制、開放激勵機制及財政保障機制。歐美城市的相關探索和實踐經(jīng)驗可為我國相關機制的建構提供有益借鑒。

3 調(diào)控支持策略

非正規(guī)城市綠地是其他獨立用地的附屬綠地，總體規(guī)劃層面的用地規(guī)劃很難直接對其空間布局展開直接控制。近年來，許多城市也嘗試在各類專項規(guī)劃(如公園綠地專項規(guī)劃、口袋公園專項規(guī)劃)中對非正規(guī)城市綠地發(fā)展和布局進行引導，但通常會存在規(guī)劃成果難以落實、非正規(guī)城市綠地發(fā)展隨機性過強而系統(tǒng)性較弱等問題。解決該問題的關鍵在于潛力用地甄別、體系化統(tǒng)籌、精細化引導三方面支持策略的制定及其在現(xiàn)有規(guī)劃體系中的整合(圖3)。

圖3 非正規(guī)城市綠地調(diào)控支持策略及其落實路徑

3.1 潛力用地甄別

在高密度環(huán)境下，要對非正規(guī)城市綠地展開有效調(diào)控，需對城市存量用地中具備綠地發(fā)展?jié)摿Φ馁Y源規(guī)模和條件進行甄別與評測。例如，舊金山規(guī)劃與城市研究協(xié)會(San Francisco Planning + Urban Research Association)建立了私有公共開放空間詳細數(shù)據(jù)庫，作為城市綠地優(yōu)化提升的重要依據(jù)[25]。

綜合相關實踐，非正規(guī)城市綠地潛力用地甄別評測主要圍繞用地可行性、需求響應性及發(fā)展適宜性三方面展開(表2)。用地可行性主要評測用地發(fā)展轉(zhuǎn)換為非正規(guī)城市綠地的綜合難度，其中包含用地轉(zhuǎn)換機會、溝通協(xié)調(diào)成本、實施建設成本等因素，如公共機構附屬綠地用地可行性一般要高于私人團體附屬綠地[26]；需求響應性主要衡量用地對居民日常需求的響應程度，根據(jù)可達性基本原理，通常離需求越近，周邊需求強度越高的用地具有較高的需求響應性[27]；發(fā)展適宜性主要衡量用地自身面積、形態(tài)、地形地貌等物理條件，以甄別其作為綠地的適宜程度，如形態(tài)方正地塊就比狹長地塊具有更高的發(fā)展適宜性[28]。

表2 潛力用地評測主要項目及內(nèi)容[26-28]

在當前我國城市更新背景下，潛力用地甄別的結果能為城市總體規(guī)劃或城市綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃中各地塊訂立規(guī)劃綠地率提供重要依據(jù)，進而推動傳統(tǒng)按用地類型(如居住用地綠地率不低于30%)制定綠地率的“一刀切”調(diào)控模式轉(zhuǎn)換為按不同地塊潛力確定綠地率的“適配化”精準調(diào)控模式。同時，適配化的綠地率指標也為各地塊非正規(guī)城市綠地發(fā)展?jié)撃艿募ぐl(fā)提供了有力保障。

3.2 體系化統(tǒng)籌

由于單體容量限制，非正規(guī)城市綠地必須成規(guī)模、體系化發(fā)展才能有效緩解高密度環(huán)境下游憩資源供需矛盾。由于非正規(guī)城市綠地以日常就近服務為主，因而較適宜在社區(qū)層面對綠地組群展開綜合調(diào)控(表3)。同時，多個差異化綠地的集中、連續(xù)分布能形成具有系統(tǒng)性和多樣性的服務序列[29]。因此，非正規(guī)城市綠地體系化統(tǒng)籌應在充分結合綠地個體服務對象特質(zhì)及自身條件的基礎上，建立起協(xié)同互補的服務組群(圖4)。而在現(xiàn)存正規(guī)城市綠地的社區(qū)，還應對正規(guī)與非正規(guī)城市綠地展開整合調(diào)控和差異化定位，以充分發(fā)揮非正規(guī)城市綠地在容量調(diào)節(jié)、功能補償、空間銜接等方面的關鍵作用。

表3 非正規(guī)城市綠地組群一體調(diào)控項目及內(nèi)容[15，19，28-29]

圖4 南京市開放式傳統(tǒng)社區(qū)非正規(guī)城市綠地組群營建指引研究

體系化統(tǒng)籌涉及多個地塊的聯(lián)動和銜接。在我國規(guī)劃體系中，由于非正規(guī)城市綠地沒有獨立用地地塊，因此體系化統(tǒng)籌策略(如組群劃定、功能定位等)雖可在綠地專項規(guī)劃中制訂，但具體落實則需通過控制性詳細規(guī)劃中進行，例如通過地塊分圖則來明確各相關地塊內(nèi)部非正規(guī)城市綠地的功能、位置、綠地間連接線等內(nèi)容。這些內(nèi)容一旦在控制性詳細規(guī)劃中確立，則可在各地塊開發(fā)或更新過程中作為強制性的開發(fā)條件和審批要求得以有效落實。

3.3 精細化指引

由于非正規(guī)城市綠地通常需依托較小空間來滿足高強度游憩需求，因而需在規(guī)劃中建立精細化指引體系，并對綠地空間、內(nèi)部要素及周邊環(huán)境銜接3個方面展開細化調(diào)控(表4)。其中，空間指引主要調(diào)控非正規(guī)城市綠地的范圍、長寬比、空間結構等內(nèi)容來保障其空間品質(zhì)和容量，如中國香港為保障公共設施附屬綠地的公共開放性、使用彈性及服務容量，對綠地臨街寬度(不少于13.5m)、主空間占比(不少于75%)、面積(不少于500m2)等指標進行控制[28]；內(nèi)部要素指引主要調(diào)控的是綠地內(nèi)部設施、植被、鋪裝、構筑物等構成要素，如1985年版的舊金山《中心城區(qū)規(guī)劃》(Downtown Plan)制定完整導則對公共設施附屬綠地材質(zhì)、座位、植被、水景、日照等進行細化指引[25]；周邊環(huán)境銜接指引則主要通過調(diào)控綠地出入口、邊界、停車設施等要素來協(xié)調(diào)其與周邊環(huán)境關系，如克利夫蘭、芝加哥等城市要求在設計獲批前詳細闡述公共設施附屬綠地對周邊地段活力的增進效果[19]。

表4 非正規(guī)城市綠地個體精細化指引項目及內(nèi)容[19，25，28]

空間和內(nèi)部要素指引主要是綠地形態(tài)和細部調(diào)控，需在控制性詳細規(guī)劃中列出詳細的控制要求并在圖則中標示，進而通過修建性詳細規(guī)劃來加以落實。而周邊環(huán)境銜接涉及非正規(guī)城市綠地與其他地塊和要素(如建筑、道路)的關聯(lián)調(diào)控，一般通過城市設計導則來進行總體統(tǒng)籌，并通過控規(guī)圖則來加以落實。

精細化指引的目的主要是基于非正規(guī)城市綠地的屬性特征來引導其達到最佳服務效果。這其中就涉及對于非正規(guī)城市綠地的專門調(diào)控指標類型或指標值域的探索和應用。例如，根據(jù)非正規(guī)城市綠地閾限性特征，引入邊界調(diào)控指標(如邊界開敞比率)、空間結構調(diào)控指標(如主空間占比)等。又如在非正規(guī)城市綠地調(diào)控時用彈性更大的綠化覆蓋比率(或綠量)調(diào)控取代綠化用地比率調(diào)控，使地面空間能多讓渡給游憩活動使用[30]。

4 結語

綜上可見，非正規(guī)城市綠地的規(guī)模小微性、空間閾限性、權屬多樣性等特質(zhì)讓其規(guī)劃調(diào)控較之正規(guī)城市綠地更為復雜，對用地保障及規(guī)劃調(diào)控提出更高要求，并需在發(fā)展保障制度、規(guī)劃標準、協(xié)調(diào)機制及實施措施等方面展開全方位調(diào)適和優(yōu)化。此外，與正規(guī)城市綠地相比，非正規(guī)城市綠地在個體及群體服務機制、周邊環(huán)境互動機制等方面可借鑒的研究成果仍較匱乏，該短板需通過針對性研究來得以完善。

注：文中圖片均由作者團隊繪制。

致謝：感謝東南大學建筑學院嚴雨婷和崔夢潔在本文圖紙繪制中的貢獻！