部分國家突發事件應急信息管理建設經驗與啟示*

姚克勤

(深圳市衛生健康發展研究和數據管理中心 深圳 518028)

都 率 孟月莉

(中國醫學科學院/北京協和醫學院醫學信息研究所 北京 100020)

鄭 靜 王 爽 賀利敏

(深圳市衛生健康發展研究和數據管理中心 深圳 518028)

毛阿燕 邱五七

(中國醫學科學院/北京協和醫學院醫學信息研究所 北京 100020)

1 引言

近年來我國對應急領域的投入不斷增加，并持續完善應急體制機制建設。政府危機事件應急處理效率和能力的提升很大程度上取決于應急信息管理水平[1]。應急信息分散、復雜且多樣，往往涉及不同區域、部門、層級和人群，其相互之間的溝通、交流與協作需要依賴有效的信息管理。科學合理的應急信息管理與暢通的溝通渠道可在最大程度上及時準確地傳遞危機信息，幫助管理者、決策者正確認識危機并快速掌握事件發展情況，從而遏制危機發展并降低管理成本；同時可滿足公眾信息需求，消除社會恐慌，有助于提升政府公信力。因此應急信息傳遞的及時性、準確性、公開性對于應急管理具有重要影響[2]。2019年國務院安委會辦公室、國家減災委辦公室、應急管理部聯合印發《關于加強應急基礎信息管理的通知》，明確提出加強應急基礎信息管理，依托全國應急管理大數據應用平臺推進信息共享共用，逐步推動形成中國特色應急管理體制[3]。在國家政策及加強應急管理體系應對能力現代化的引導要求下，建立健全突發事件應急信息管理制度成為當前必要且緊迫的任務。本文選擇美國、英國及日本這3個典型國家，對其突發事件應急信息管理建設經驗進行梳理總結，以期為我國應急信息管理制度發展與完善提供參考。

2 應急信息管理的國際經驗(表1)

表1 部分國家突發事件應急信息管理建設經驗比較

2.1 美國

2.1.1 法律法規 美國《信息自由法》要求每個聯邦機構公布其職能、辦事程序及建制情況，規定政府應公開的文件或信息種類并對政府機構拒絕公開信息的行為采取司法審查等手段，保證公共信息的共享與傳達，以法律形式保障公民“知情權”。此外制定《陽光下的政府法案》《隱私權法》《電子信息自由法令》《聯邦咨詢委員會法》《災害救助和緊急援助法》等一系列政府信息公開相關法律制度，基本建成以法院、政府、國會、民眾為監督者，從中央到地方的分布式信息公開共享機制[4]。

2.1.2 應急事務管理機構 在中央層面，美國聯邦緊急事務管理署(Federal Emergency Management Agency, FEMA)負責統一協調全國突發事件應急信息的收集、分析、處理和傳送，管理國家級突發事件預警信息發布，調度指揮其他聯邦政府機構以應對突發緊急事務[5]?！?·11事件”發生后美國政府于2003年進一步對其應急事務管理機構進行改組，在FEMA的基礎上吸收其他22個聯邦政府機構成立美國國土安全部(Department of Homeland Security, DHS)。DHS作為美國最高應急管理機構，負責匯總和分析各類信息、協調保障政府部門之間的通信順暢并向公眾發出安全警報[6]。此外美國聯邦通信委員會(Federal Communications Commission, FCC)作為獨立政府機構負責確保國內外應急電信安全以及危機發生后的網絡恢復。在地方，各州、縣和市政府設有相應應急反應組織，出現突發應急事件時負責分析匯總各類信息，保持有效溝通，實現各方信息共享與傳播；私人組織、非政府組織、社區以及個人等則承擔識別可疑情況或信息并上報的職責[7-10]。

2.1.3 預防預警體系 主要由綜合公共警報與預警系統、全國公共衛生信息聯絡及廣播系統等組成；監測預警信息則由承擔公共安全責任的政府部門與非政府組織對外發布，發布機制以屬地為主，通過軟件實現政府組織之間信息開放共享[11-12]。同時社交媒體也是美國政府進行應急管理、傳播政府決策的重要平臺[13]。官方信息經由媒體或新聞發言人制度統一集中發布并及時更新，成為公眾獲取正確信息的權威渠道[14]。美國政府還運用高新科學技術助力支撐應急管理信息系統，以確保整個應急管理過程的有效實施，如國家突發事件應急管理系統(National Incident Management System，NIMS)。該系統定義了標準化的通訊術語、指揮架構與管理規則并確定突發事件各級信息共享的標準化結構需求，內部分工明確、靈活團結，從中央到地方都必須嚴格執行其規定。這樣各系統或平臺間相互聯動、整合信息資源從而形成協同運作的信息群體[15-16]。

2.2 英國

2.2.1 信息公開共享制度 英國《信息自由法》覆蓋幾乎所有政府機構，該法對政府信息公開、行政分工以及法律協調等方面進行了詳細規定；2004年英國出臺《民事緊急狀態法》，明確政府、衛生部門及其他相關部門在處置突發事件中應承擔信息共享職責。此外還制定了《數據保護法》《公共部門信息再利用條例》等一系列法令，從而建立完整的信息公開共享制度[17-18]。

2.2.2 突發事件應急管理體系 在中央層面的機構為內閣緊急應變小組(Cabinet Office Briefing Rooms, COBR)和國民緊急事務委員會(Civil Contingencies Commitment, CCC)，其主要負責突發事件的研究判斷、政策制定、應急組織協調與協作以及信息系統構建和傳達[19]。突發事件預防預警往往涉及多個部門，因此CCC下設國民緊急事務秘書處(Civil Contingencies Secretariat, CCS)具體負責跨部門、跨機構應急信息管理工作；實施國家風險評估和民事緊急情況風險登記；開發早期預警系統，如氣象預警系統、核電泄露預防系統等；同時面向社會監測并與其他部門共享信息，指導和協調全國各地區、各部門應急處置工作[20-21]。在地方實行屬地管理原則，當地政府負責本區域內的應急規劃和信息共享，設置地區恢復論壇(Regional Resilience Forum, RRF)進行風險監測和評估。在輿情應對方面，相關部門會根據突發事件性質和級別確定新聞發布的人員及地點；同時通過官方網站或社交媒體告知真實信息并引導報道及輿論走向。英國注重拓展多元傳播新途徑，利用媒體的交互性、實時性保證信息公開透明[22]。

2.3 日本

2.3.1 應急信息管理法律體系和機制體制 日本是災害頻發國家，政府在處置突發事件過程中逐步建成了符合本國國情的應急信息管理法律體系和體制機制。1999年日本頒布《關于行政機關信息公開的法律》，對信息公開的主體、程序和范圍等做了詳細規定，賦予國民監督與知情權。《日本放送法》作為與媒介傳播行為相關的法律,規定媒體對應急信息的播放義務與責任?！稙暮Σ呋痉ā芬髧壹暗胤焦矆F體需建立健全防災觀測、預報、通信等設施和組織，政府機構等管理者必須進行突發事件信息的收集與傳遞?！斗罏幕居媱潯穼摇⒐矙C構、地方公共團體等部門的信息收集和聯絡列為應急關鍵環節，通過通信手段、工具及信息傳輸體系實現信息傳達共享[23]。

2.3.2 應急管理組織體制 日本建立中央、都道府縣、市町村3級應急管理組織體制。在中央層面，內閣官房為應急管理核心部門，中央救災委員會為綜合協調機構。內閣與中央救災委員會負責匯總收集全國突發事件應急信息，整合各部門分散信息，制定宏觀應對政策和指導方針；內閣官房下設危機管理局和內閣情報匯集中心，負責對危機事件進行監測調查，搜集傳達相關信息，定期上報情況并在網上公開，同時完善防災通訊網絡建設[24]。在地方，日本實行地方自治，設置相應災害對策本部，綜合協調各自區域內的應急管理工作，設專人負責收集、管理各類信息并及時匯報。此外日本各地方行政機構都設有信息公開中心，是政府信息公開、國民知情咨詢的重要渠道，有效強化地方在應急處置時的信息統管能力[25-27]。

2.3.3 災情監測信息網絡 日本投入大量資金研究并建立災情監測信息網絡，如各類自然災害監測系統、衛星系統、可視電話系統和直升機電視傳輸系統等。一旦發生突發事件，應急信息網絡可分析災難可能發生的時間、地點、規模等預警信息，充分保證緊急情況下信息收集、交換、傳達及共享渠道順暢并將相關信息向全社會發布[28]。

3 啟示

3.1 概述

不同國家在處置突發事件的過程中，根據自身國情形成了各具特色的應急信息管理模式，其核心是構建系統完備的法律法規體系、建立中央-地方指揮管理架構以及嚴格高效的信息網絡系統，尤其注重危險因素的識別、研判和快速應急響應。

3.2 構建完備的應急信息管理法律法規體系

各國多以層次分明、體系完備的法律制度體系為支撐，對信息管理相關內容進行明確的規定和要求，如信息收集、傳遞，信息公開的主體、發布的程序和范圍、信息監管等，基本涵蓋應急治理中信息管理的重要內容，保障公眾信息知情權。

3.3 設置從中央到地方的專管機構

美、英、日等國從中央到地方均設有應急信息管理機構或部門，負責統一整合并管控應急信息。同時橫向間不同部門建立緊密的聯系網絡，各自分工協作、相互配合，大幅提高溝通效率，保障信息收集、處理、反饋等環節工作的及時、快速、集中、動態和有序，也使得應急信息在突發事件預防準備、監測預警、應急處置中的作用得到充分發揮[29]。

3.4 建立快速報告和監測預警等信息管理系統

發達國家著重建立反應靈敏、遍布全域的應急信息管理網絡，注重信息快速收集、篩選和報送，信息內容涵蓋應急管理各階段[30]。同時政府組織專家學者研發統一標準的應急信息管理流程、規范或信息報送程序，針對不同級別、類型的突發事件設計對應風險預警和評估系統，在提升監測預警能力和預警準確度過程中便于管理者或決策者追蹤危機事件進展，制定科學有效的危機應急對策[31-32]。

3.5 建立突發公共衛生事件信息傳播機制

信息傳播機制(信息的發布與通告)是發達國家應對突發事件的典型經驗，非常重視與媒體機構溝通，危機事件與危機問題一旦暴發及時利用新聞發布會、媒體和網絡平臺向公眾和社會發布防控信息，通過信息播報和傳播使公眾了解事件發生和處理進展，打造開放式和公開化的溝通交流平臺[33-34]。發達國家在突發事件中不但公開危機真相，還會以切實可行的方式邀請媒體等大眾傳媒參與其中，改善與公眾的溝通方式，借助媒體架起互通式交流的橋梁。

4 結語

本文通過文獻調研方法對美國、英國、日本3個發達國家在應急信息管理法律法規、應急信息管理機構、管理機制及系統等方面的實踐經驗進行了梳理總結，以期為我國突發事件應急信息管理建設與完善提供借鑒參考。