政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

雎華蕾 劉小燕 閆維

摘 要：政府引導(dǎo)基金作為財(cái)政支出的創(chuàng)新形式，在加速地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、培育高新技術(shù)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式上效果顯著。科學(xué)合理的引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系是對(duì)引導(dǎo)基金政策效果的綜合反映，但目前在政策層面上尚未出臺(tái)適用性強(qiáng)、可操作的政府引導(dǎo)基金評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。基于此，以新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)相關(guān)理論為基礎(chǔ)，結(jié)合我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展實(shí)際，從績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象、投資階段、“募、投、管、退”全過程出發(fā)，選取政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益、管理指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制四個(gè)方面構(gòu)建政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以期為現(xiàn)階段政府引導(dǎo)基金存量挖潛、“精耕細(xì)作”提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：新市場(chǎng)財(cái)政學(xué);政府引導(dǎo)基金;績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F830

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.002

收稿日期：2022-04-25

基金項(xiàng)目：2021年陜西省創(chuàng)新能力支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2021KRM192）

作者簡(jiǎn)介：雎華蕾（1985-），女，陜西渭南人，講師，博士，主要從事創(chuàng)新激勵(lì)政策研究;劉小燕（1976-），女，陜西渭南人，資產(chǎn)評(píng)估師、經(jīng)濟(jì)師，博士，主要從事政府引導(dǎo)基金投資和管理;閆維（1998-），女，陜西漢中人，碩士，主要從事科技企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)政策和科技投資研究。

Construction of Performance Evaluation Index System of Government Guided Fund

——An Analysis Based on New Market Finance

JU Hua-lei1，LIU Xiao-yan2，YAN Wei1

（1.School of Economics， Northwest University of Political Science and Law， Xi'an 710122，China;

2.Shaanxi Science and Technology Holding Group，Xi'an 710077，China）

Abstract：As an innovative form of fiscal expenditure， the government-guided fund has had a remarkable effect on accelerating the regional economic development， cultivating high and new technology， and transforming the economic growth mode. A Scientific and reasonable guided fund performance evaluation system is a comprehensive reflection of guided fund policy effect， but at present， there is no highly applicable and operable government guided fund evaluation index system at the policy level. Based on the relevant theories of new market finance and in combination with the actual development of China's government guided fund， the policy objectives are selected from the performance evaluation object， investment stage and the whole process of “raising， investment， management and withdrawal”. The government guided fund performance evaluation system is constructed from four aspects： policy objectives， economic benefits， management indicators and risk control in order to provide a basis for tapping the potential and “intensive cultivation” of government guided fund stock at the present stage.

Key words：new market finance;government guided fund;performance appraisal

一、引言

習(xí)近平總書記在黨的十九屆五中全會(huì)的重要講話中指出，“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。”這是黨對(duì)科學(xué)準(zhǔn)確把握市場(chǎng)與政府關(guān)系這一重大理論和實(shí)踐命題的深刻總結(jié)。在實(shí)踐中，作為一種新型財(cái)政工具，政府引導(dǎo)基金同時(shí)連接政府與市場(chǎng)，賦予政府資本供給者的新角色，引導(dǎo)資金向新興產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，撬動(dòng)社會(huì)資本，發(fā)揮杠桿效應(yīng)，對(duì)資本供給端進(jìn)行干預(yù)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展賦能。政府引導(dǎo)基金將財(cái)政資金與市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制相結(jié)合，構(gòu)成了財(cái)政支持國家創(chuàng)新體系運(yùn)行中不可或缺的環(huán)節(jié)，不僅是財(cái)政工具在“有為政府”與“有效市場(chǎng)”緊密結(jié)合的創(chuàng)新，也是新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)“市場(chǎng)平臺(tái)觀”“政府參與觀”與“市場(chǎng)規(guī)則觀”關(guān)于政府部門與私人部門“約定控制權(quán)”與“剩余控制權(quán)”博弈在實(shí)踐中應(yīng)用的體現(xiàn)。

我國自2002年設(shè)立第一支政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金開始，不斷地在發(fā)展和完善政府引導(dǎo)基金運(yùn)行管理上進(jìn)行創(chuàng)新與嘗試。經(jīng)過了二十余年的孕育和成長(zhǎng)，政府引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模獲得了長(zhǎng)足發(fā)展根據(jù)中投研究院《2020年政府引導(dǎo)基金專題研究報(bào)告》中提供的數(shù)據(jù)，2012-2019年間，引導(dǎo)基金數(shù)量符合年均增長(zhǎng)率為33.65%;自身總規(guī)模年均復(fù)合增長(zhǎng)率59.32%。，經(jīng)歷了2014年起規(guī)模和數(shù)量上的突飛猛進(jìn)，近年來政府引導(dǎo)基金的新設(shè)回歸理性。截至2021年，我國政府引導(dǎo)基金數(shù)量為1988支，目標(biāo)規(guī)模約12.45萬億元。政府引導(dǎo)基金積極完成“投小投早投科技”的任務(wù)，參與私募股權(quán)市場(chǎng)投融資活動(dòng)，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的能力越來越強(qiáng)，2020年我國政府引導(dǎo)基金累計(jì)出資近500次，投資總金額超1300億元，單筆投資金額超2億元數(shù)據(jù)來源：清科研究中心。政府引導(dǎo)基金通過吸收社會(huì)資本，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)入政府支持的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域中，逐步成為我國優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的助推力量。

近年來，政府引導(dǎo)基金相關(guān)治理問題逐步暴露并引起了理論與實(shí)踐環(huán)節(jié)的關(guān)注與重視。中基協(xié)表示部分政府引導(dǎo)基金存在考核機(jī)制不合理等問題引自中國基金業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)洪磊在第六屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上的講話。，2017年《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》也指出，政府引導(dǎo)基金引導(dǎo)效應(yīng)不明顯，使用效率不高2017年《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，抽查11個(gè)省36支創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金中有6支未對(duì)外投資，涉及資金7.8億元。2021年3月22日，深圳市引導(dǎo)基金按照深圳市財(cái)政局的要求，在相關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)下，清理并縮減旗下子基金規(guī)模，涉及37只子基金。此次清理并縮減規(guī)模的主要原因是子基金未能募集足夠資金或無法合理運(yùn)行。北京、天津等多地對(duì)子基金的管理也逐步嚴(yán)格。

由此可以看出，政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)入優(yōu)化存量的“精耕細(xì)作”階段。運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范化和精細(xì)化成為現(xiàn)階段政府引導(dǎo)基金高質(zhì)量發(fā)展的新議題。規(guī)模如此之大的政府引導(dǎo)基金是否能夠合理有效運(yùn)行、能否實(shí)現(xiàn)初設(shè)基金時(shí)的目標(biāo)和計(jì)劃，需要全面客觀合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這不僅能夠滿足現(xiàn)階段政府引導(dǎo)基金“精耕細(xì)作”的要求，也在政府與企業(yè)的博弈中，提供了衡量“約定控制權(quán)”完成情況的標(biāo)準(zhǔn)，是新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)相關(guān)理論在實(shí)踐中的發(fā)展。

二、理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)綜述

（一）政府與市場(chǎng)關(guān)系的相關(guān)財(cái)政理論

以市場(chǎng)失靈為出發(fā)點(diǎn)的“公共財(cái)政”等觀點(diǎn)認(rèn)為，政府和市場(chǎng)在資源配置方面是對(duì)立和補(bǔ)充關(guān)系，政府在這一關(guān)系中站在市場(chǎng)的對(duì)立面，以居高臨下的“干預(yù)者”和“局外人”身份存在，但在此基礎(chǔ)上提出的解決“市場(chǎng)失靈”問題的方案，可能由于信息不對(duì)稱、激勵(lì)機(jī)制被扭曲等，而同時(shí)導(dǎo)致“政府失靈”問題。

和政府與市場(chǎng)雙主體的“公共財(cái)政”觀點(diǎn)不同，新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)相關(guān)理論構(gòu)建的新市場(chǎng)模型包含了政府、企業(yè)、市場(chǎng)“三主體”。在新市場(chǎng)模型下，政府及以政府為代表的公共部門與以企業(yè)為代表的私人部門都是市場(chǎng)平臺(tái)上“市場(chǎng)地位”平等參與者，遵循相同的市場(chǎng)規(guī)則，利用市場(chǎng)機(jī)制，通過締結(jié)合約，圍繞“剩余控制權(quán)”和“約定控制權(quán)”不斷博弈，服務(wù)于各自的組織目標(biāo)與利益訴求。在政府部門利用市場(chǎng)力量彌補(bǔ)公共產(chǎn)品提供效率不足的過程中，企業(yè)作為合約的執(zhí)行方，通過相機(jī)處理“剩余控制權(quán)”提高利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)私人利益。作為合約的提供方，政府部門不需要在合約進(jìn)行的過程中開展監(jiān)督，這在一定程度上避免了由于信息不對(duì)稱等原因?qū)е碌摹罢ъ`”。而在合約完成時(shí)，利用“約定控制權(quán)”來衡量公共利益的實(shí)現(xiàn)程度，支付給企業(yè)費(fèi)用，并決定在未來繼續(xù)合作的意愿。

政府引導(dǎo)基金是一種“政府+市場(chǎng)”的新型財(cái)政政策工具，天然地連接了“政府”和“市場(chǎng)”，并引導(dǎo)社會(huì)出資者提供資金，向被投資企業(yè)提供服務(wù)。政府引導(dǎo)基金是政府部門和私人部門通過合約，采用“市場(chǎng)化方式”運(yùn)行與專業(yè)化基金管理，通過“投早投小投科技”改善初創(chuàng)企業(yè)融資難、融資貴的窘境。在政府引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作模式中，政府部門（主管部門、政府注資組建的母基金等）作為有限合伙人（LP）與創(chuàng)投基金管理機(jī)構(gòu)（GP）形成一種“合約”關(guān)系，從而規(guī)避信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府部門在直接選擇補(bǔ)貼對(duì)象、投資后管理等方面的低效率。同樣，政府作為合約提供的一方，需要根據(jù)政府引導(dǎo)基金的運(yùn)營(yíng)管理情況完成獎(jiǎng)懲并決定下一期是否合作，完善的政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系為政府衡量與創(chuàng)投基金管理機(jī)構(gòu)合約的剩余控制權(quán)提供了標(biāo)準(zhǔn)。

（二）文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外研究者針對(duì)構(gòu)建政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系開展了一系列的研究，由于國內(nèi)外私募股權(quán)市場(chǎng)發(fā)育程度差異較大、政府引導(dǎo)基金的管理與運(yùn)行機(jī)制也各有不同，因此關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的研究側(cè)重點(diǎn)各不相同。國外對(duì)于政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)角度體現(xiàn)出較強(qiáng)的多樣化，而且研究者多偏好采用自下而上的方式構(gòu)建指標(biāo)體系。Audretsch 和 Thurik（2000）以SBIC為評(píng)價(jià)對(duì)象，使用定性評(píng)價(jià)的方式，選擇了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)回報(bào)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵(lì)程度與商業(yè)活動(dòng)等四個(gè)方面評(píng)價(jià)政府引導(dǎo)基金績(jī)效。Boyns（2003）在評(píng)估EIS和VCT的過程中，除了基本的評(píng)價(jià)內(nèi)容外，還將扶持效果引入引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;Bartzokas和Mani（2004）通過對(duì)Yozma的績(jī)效評(píng)價(jià)研究，提出需要關(guān)注設(shè)立引導(dǎo)基金的初衷，即將引導(dǎo)作用和示范效應(yīng)納入引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系;Cumming（2007）評(píng)價(jià)了LSIFs和IIF，從創(chuàng)投基金管理機(jī)構(gòu)（GP）主要管理者的人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征、創(chuàng)投基金盈利能力、運(yùn)作周期、規(guī)模、退出機(jī)制等方面構(gòu)建了引導(dǎo)基金評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;Munari 和 Toschi（2015）同樣評(píng)價(jià)了EIS和VCT，但與Boyns的構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系的角度略有不同，該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更關(guān)注政府引導(dǎo)基金對(duì)產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的扶持作用，在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中引入了投資區(qū)域這一關(guān)鍵因素;Basso 和 Funari（2017）使用量化研究方法，將基金規(guī)模納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但這對(duì)我國的政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系參考價(jià)值不大，主要是因?yàn)楝F(xiàn)階段我國政府引導(dǎo)基金的存量?jī)?yōu)化是目前需要解決的問題之一。

與國外已有研究成果相比，我國針對(duì)政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建體現(xiàn)出更鮮明的特色，在構(gòu)建時(shí)多采用自上而下的形式，也更關(guān)注政府引導(dǎo)基金發(fā)展符合中國實(shí)際。李洪江（2010）認(rèn)為我國設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的初衷是促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，他結(jié)合相關(guān)文件初步建立了包含政策產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向指標(biāo)、政策支持方向指標(biāo)、杠桿效應(yīng)指標(biāo)、基金價(jià)值指標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)等績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;顧婧等（2015）從我國創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建了包含政策效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)以及管理效益維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;朱云歡和張明喜（2018）總結(jié)了美國等引導(dǎo)基金發(fā)展程度較高的國家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)的國際經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)中國實(shí)際，提出從公共財(cái)政目標(biāo)、運(yùn)作機(jī)制與被支持機(jī)構(gòu)三個(gè)維度來評(píng)價(jià)引導(dǎo)基金;向贇等（2018）對(duì)比了國內(nèi)外政府引導(dǎo)基金評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)思路的差異，以引導(dǎo)基金的行為機(jī)制與相關(guān)政策法律為基礎(chǔ)，構(gòu)建了包含決策、管理、產(chǎn)出、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、可持續(xù)影響力以及服務(wù)滿意程度的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;劉全山和趙團(tuán)結(jié)（2020）提出現(xiàn)階段在國家層面引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)施細(xì)則亟待發(fā)布，在地方政府層面應(yīng)建立起具體、操作性強(qiáng)的引導(dǎo)基金指標(biāo)評(píng)價(jià)體系;岳洪江（2021）基于“綜合觀”構(gòu)建了政府投資基金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，認(rèn)為由于我國政府投資基金運(yùn)行模式的特殊性與私募股權(quán)市場(chǎng)發(fā)育程度的共同影響，我國政府投資基金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系既不能照搬國外政府投資基金，也不同于市場(chǎng)化私募股權(quán)投資基金的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。

從國內(nèi)外學(xué)者針對(duì)政府引導(dǎo)基金的評(píng)價(jià)體系構(gòu)建中可以看出，關(guān)于政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建取得了豐碩的成果。國外已有研究成果對(duì)政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)貼近市場(chǎng)且側(cè)重點(diǎn)各不相同，但是由于私募股權(quán)市場(chǎng)發(fā)育程度、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異以及指標(biāo)可得性等因素的影響，對(duì)我國政府引導(dǎo)基金評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建僅有一定的借鑒意義，直接照搬可能并不適應(yīng)于我國實(shí)際。在我國評(píng)價(jià)政府引導(dǎo)基金績(jī)效的積極嘗試中，依然將政府引導(dǎo)基金的“公共財(cái)政”屬性作為出發(fā)點(diǎn)，而未將政府作為市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制中平等的參與者來處理，這也是需要從新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)相關(guān)理論出發(fā)來解決的問題。

三、我國政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系現(xiàn)狀

作為一項(xiàng)稀缺資源，政府引導(dǎo)基金是有限的，單純依靠引導(dǎo)基金對(duì)地區(qū)行業(yè)發(fā)展所能起到的拉動(dòng)作用也是有限的，應(yīng)該充分發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用和杠桿作用。在政府引導(dǎo)基金的運(yùn)營(yíng)管理中，我國政府也逐步意識(shí)到構(gòu)建和完善政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要性，從國家層面和地方政府層面均制定了一系列的政策。通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，在國家層面，只給予了宏觀的政策之一，缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施細(xì)則，總體來說適用性不強(qiáng);在地方政府層面，僅有部分私募股權(quán)市場(chǎng)較發(fā)達(dá)的地方政府在政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)上做了一定嘗試。

（一）國家層面：尚未出臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施細(xì)則，適用性不強(qiáng)

面對(duì)規(guī)模如此巨大的政府引導(dǎo)基金，國家相關(guān)政府部門意識(shí)到有必要對(duì)引導(dǎo)基金作出政策規(guī)范和政策引導(dǎo)，相繼出臺(tái)了管理辦法和相關(guān)制度，對(duì)政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)提出要求和規(guī)范。主要相關(guān)政策文件如表1所示。可以看出，政府主管部門主要從宏觀上針對(duì)政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)開展了指引，證實(shí)了科學(xué)評(píng)價(jià)政府引導(dǎo)基金績(jī)效的重要性與迫切性，并沒有具體的實(shí)施方法和全面的評(píng)價(jià)體系。因此，還需要在基本原則的指引下，進(jìn)一步明確評(píng)價(jià)政府引導(dǎo)基金的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施細(xì)則。

（二）地方政府層面：績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不全面、不完善、可操作性較差

各地方政府對(duì)于國家出臺(tái)的規(guī)章制度中關(guān)于引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的要求均有不同程度的響應(yīng)。2019年北京市政府為評(píng)價(jià)政府引導(dǎo)基金績(jī)效，出臺(tái)了《北京市市級(jí)政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。該辦法從多個(gè)維度構(gòu)建了政府引導(dǎo)基金的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況、基金設(shè)立程序的規(guī)范情況、行業(yè)主管部門、財(cái)政出資代持機(jī)構(gòu)的履職情況、基金運(yùn)營(yíng)和投資管理效率情況、基金投資業(yè)績(jī)情況、基金引導(dǎo)作用和政策效果以及績(jī)效評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容。隨后，河南省2021年發(fā)布的《新興產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金和創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》中將引導(dǎo)基金考核指標(biāo)分為政策效益指標(biāo)和運(yùn)營(yíng)管理指標(biāo)，并規(guī)定了兩大指標(biāo)下的具體考核分類：政策效益指標(biāo)考核評(píng)價(jià)撬動(dòng)社會(huì)資本情況、資本招商情況、培養(yǎng)上市企業(yè)數(shù)量等;運(yùn)營(yíng)管理指標(biāo)主要考核基金目標(biāo)完成程度、基金運(yùn)營(yíng)效率及規(guī)范管理情況、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況等。此外還設(shè)置了特別加分項(xiàng)，例如引入省外重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地、與國家級(jí)基金或知名基金機(jī)構(gòu)合作等，突出地方政府引導(dǎo)基金服務(wù)地方的特點(diǎn)。山東、四川及浙江等省先后出臺(tái)了相應(yīng)的投資基金管理暫行辦法，制定了基本的引導(dǎo)基金績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科研能力水平參差不齊，所以各地政府在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)選取的指標(biāo)不盡相同。盡管《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)）中已經(jīng)明確要求各地政府應(yīng)建立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，但由于我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展情況地區(qū)間差異顯著，仍然存在為數(shù)不少的地方政府的引導(dǎo)基金管理辦法中，績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范性說明缺位，政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系并未構(gòu)建完成，甚至還存在部分政府引導(dǎo)基金的管理辦法中僅有原則性說明，未涉及績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)條款。

由此可以看出，目前我國大多數(shù)引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)缺位。政策上，主要從國家層面和地方政府層面提供了一定的指引，這無法滿足現(xiàn)階段政府引導(dǎo)基金評(píng)價(jià)工作的需求。部分地方政府針對(duì)引導(dǎo)基金即使自行制定了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但存在指標(biāo)略籠統(tǒng)、維度劃分不完善等問題，并不能科學(xué)合理地對(duì)引導(dǎo)基金的績(jī)效作出評(píng)價(jià)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)引導(dǎo)基金的監(jiān)管和激勵(lì)。各自制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，也會(huì)導(dǎo)致由于指標(biāo)定義與口徑不統(tǒng)一，無法實(shí)現(xiàn)不同政府引導(dǎo)基金績(jī)效的橫向?qū)Ρ取？茖W(xué)成熟的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠真實(shí)具體地反映出各引導(dǎo)基金的缺點(diǎn)和運(yùn)作問題，從而對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)發(fā)力。通過績(jī)效評(píng)價(jià)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)引導(dǎo)基金是否偏離政策目標(biāo)，準(zhǔn)確把握投資運(yùn)營(yíng)情況，也可以判斷出政府引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)的專業(yè)能力和目標(biāo)達(dá)成情況，盯緊進(jìn)度，采取相應(yīng)的激勵(lì)或約束機(jī)制，提高資金配置效率，從而使政府引導(dǎo)基金健康高效發(fā)展。

四、政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建需要考慮的因素

1.不同市場(chǎng)主體的訴求

基于新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)相關(guān)理論，政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)涉及的市場(chǎng)主體主要包括政府（包括主管部門，政府注資組建的母基金（LP））、社會(huì)出資方、基金管理人（GP）以及被投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)四個(gè)方面，如圖1所示。

這四種市場(chǎng)主體具有平等的市場(chǎng)地位，但其對(duì)政府引導(dǎo)基金的利益訴求并不相同，其中政府部門更關(guān)注政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即引導(dǎo)基金的杠桿作用與引導(dǎo)作用是否實(shí)現(xiàn)，“投早投小投科技”理念下的產(chǎn)業(yè)扶持是否到位，還會(huì)關(guān)注財(cái)政資金安全問題。這些基金往往不追求盈利，避免“奪利于民”;社會(huì)出資方對(duì)出資有一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償要求，更關(guān)注是否能獲得投資收益，也會(huì)追求一定的社會(huì)聲譽(yù);基金管理人（GP）在完成與政府“合約”的前提下更關(guān)注剩余控制權(quán)的實(shí)現(xiàn);創(chuàng)業(yè)企業(yè)可能更關(guān)注公司價(jià)值的最大化、管理者個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)及市場(chǎng)聲譽(yù)等。在多方市場(chǎng)主體的博弈中，如果沒有獲得動(dòng)態(tài)均衡，引導(dǎo)基金的運(yùn)作管理可能會(huì)無法實(shí)現(xiàn)原定的總體目標(biāo)。

2.區(qū)分進(jìn)入被投企業(yè)的不同階段

政府引導(dǎo)基金通常是在被投企業(yè)處于種子期時(shí)進(jìn)入，但在實(shí)踐中，政府引導(dǎo)基金中的財(cái)政資金雖然不以營(yíng)利為目的，但是更注重資金安全問題，使得政府引導(dǎo)基金違背“投小投早投科技”的原則，反而更偏好進(jìn)入投資風(fēng)險(xiǎn)較低、非高新、成熟及晚期階段的企業(yè)。因此在政府引導(dǎo)基金晚期介入的前提下，評(píng)價(jià)其績(jī)效還應(yīng)該關(guān)注引導(dǎo)基金是否擠出市場(chǎng)化社會(huì)資本，存在與民爭(zhēng)利的情況。

此外，基于政府引導(dǎo)基金在不同階段進(jìn)入被投資企業(yè)的現(xiàn)實(shí)條件，還需要注意風(fēng)險(xiǎn)投資的不同階段需要涉及的風(fēng)險(xiǎn)類型并不相同，因此，不能只關(guān)注被投資企業(yè)初創(chuàng)期，需要針對(duì)不同投資階段的風(fēng)險(xiǎn)特征而有所側(cè)重。

3.政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)管理全過程評(píng)價(jià)

對(duì)政府引導(dǎo)基金的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不能完全以結(jié)果為導(dǎo)向，還需要著眼于政府引導(dǎo)基金“募、投、管、退”的各個(gè)環(huán)節(jié)。在2014年政府引導(dǎo)基金快速發(fā)展之后，忽略后續(xù)融資和其他問題暴露出來，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，符合要求的投資項(xiàng)目匱乏，容易形成資金沉淀、社會(huì)資本難以介入等問題。部分政府引導(dǎo)基金還存在重“投”輕“管”問題，即只關(guān)注引導(dǎo)基金的投資對(duì)象和投資方向，對(duì)投資后企業(yè)的管理和發(fā)展缺少關(guān)注，出現(xiàn)企業(yè)不妥善使用資金或不按約定使用資金的情況，甚至存在企業(yè)獲得引導(dǎo)基金以后挪用資金或借出資金的現(xiàn)象。對(duì)子基金及被投企業(yè)的監(jiān)督管理也是政府引導(dǎo)基金良好運(yùn)行的關(guān)鍵因素。此外，“退”也是政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)中不可忽視的環(huán)節(jié)，在已有的政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，往往更重視引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，如北京市政府發(fā)布的《北京市市級(jí)政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，其指標(biāo)體系中一級(jí)指標(biāo)為基金合規(guī)性、基金效率與價(jià)值、政策效果三部分。鮮有地方政府會(huì)關(guān)注到引導(dǎo)基金的退出問題。事實(shí)上我國政府引導(dǎo)基金退出機(jī)制并不完善，基金退出形勢(shì)也不樂觀。IPO是政府引導(dǎo)基金退出的首選方式，但數(shù)量龐大的引導(dǎo)基金想要完全依靠IPO方式退出并不現(xiàn)實(shí)。此外，被投企業(yè)發(fā)展成熟以后，政府可能會(huì)為了經(jīng)濟(jì)利益不愿從中退出，產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，與引導(dǎo)基金初衷相背離。

政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)管理全過程一般分為初始投資期、投后管理期和基金退出期。初始投資期應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注引導(dǎo)基金的投資方向和投資區(qū)域、財(cái)政資金的杠桿作用、基金運(yùn)行的規(guī)范性等，以政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為主。投后管理期重點(diǎn)評(píng)估引導(dǎo)基金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，即在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)域產(chǎn)生的影響、是否促進(jìn)了就業(yè)和創(chuàng)投市場(chǎng)的發(fā)展等。基金退出期則是評(píng)估基金的財(cái)務(wù)狀況和增值保值情況、基金的退出渠道等財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)。

（二）指標(biāo)體系構(gòu)建

目前已有研究成果對(duì)政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了研究和設(shè)計(jì)，逐漸構(gòu)成了較為全面合理的評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)。引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，涉及評(píng)價(jià)對(duì)象較多，且各評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)引導(dǎo)基金的影響方式也不同。本文基于新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)相關(guān)理論，并在現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)方向?qū)?jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建進(jìn)行進(jìn)一步探討。

根據(jù)前文分析和指標(biāo)選取原則，本研究所選擇的政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系劃分為政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益、管理指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)控制四個(gè)層面。各層面再分別選取相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)又進(jìn)行定性或定量劃分出三級(jí)指標(biāo)，具體如下：

1.政策目標(biāo)

（1）杠桿效應(yīng)。政府引導(dǎo)基金是通過撬動(dòng)社會(huì)資本，引導(dǎo)資金投向政府重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，為了滿足巨大的投資需求，引導(dǎo)基金的杠桿放大效應(yīng)尤為重要。下設(shè)社會(huì)資金杠桿倍數(shù)和母基金參股子基金規(guī)模兩個(gè)指標(biāo)，以此衡量引導(dǎo)基金的杠桿效應(yīng)。

（2）政策引導(dǎo)性。引導(dǎo)資金流向是政府引導(dǎo)基金的重要任務(wù)之一，這里下設(shè)“流向引導(dǎo)基金重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資金比重”、“流向引導(dǎo)基金重點(diǎn)扶持區(qū)域資金比重”和“資金流向特定使用領(lǐng)域”三個(gè)指標(biāo)。

（3）政策實(shí)施情況。政策實(shí)施情況是對(duì)子基金投入各企業(yè)后對(duì)企業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新產(chǎn)出等方面的衡量，以此反映引導(dǎo)基金的實(shí)施是否有效。政策實(shí)施情況下設(shè)五個(gè)三級(jí)指標(biāo)：被投企業(yè)就業(yè)增長(zhǎng)率;被投企業(yè)創(chuàng)新成果增長(zhǎng)率;被投企業(yè)的發(fā)展（該指標(biāo)用被投企業(yè)的銷售利潤(rùn)增長(zhǎng)情況和ROE來衡量）;被投企業(yè)研發(fā)投入增長(zhǎng)率;投資進(jìn)度比率。

（4）社會(huì)效益。社會(huì)效益考察政府引導(dǎo)基金在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)產(chǎn)生的影響，下設(shè)三個(gè)三級(jí)指標(biāo)：增加供給，指所投項(xiàng)目是否有效增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給;可持續(xù)性，指所投項(xiàng)目效果是否對(duì)所在地區(qū)有長(zhǎng)期的、良性的可持續(xù)性影響;帶動(dòng)性，指所投項(xiàng)目是否帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展或有效改善當(dāng)?shù)鼐用裆钏健?/p>

2.經(jīng)濟(jì)效益

（1）投資收益。如圖1所示，政府引導(dǎo)基金共有四類參與者，因此分析投資收益時(shí)需要滿足不同參與者的需求。這里下設(shè)7個(gè)三級(jí)指標(biāo)：引導(dǎo)基金投資成功率和引導(dǎo)基金價(jià)值增值率用于衡量政府的經(jīng)濟(jì)需求;社會(huì)資本占據(jù)引導(dǎo)基金很大的比重，以投資收益率衡量引導(dǎo)基金的盈利情況，用于衡量社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)目標(biāo);基金管理人主要通過收取管理費(fèi)和獲得政府獎(jiǎng)勵(lì)金額來反映其經(jīng)濟(jì)收益;創(chuàng)業(yè)企業(yè)作為引導(dǎo)基金最終的使用者，本研究用營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)率和市場(chǎng)占有率反映其經(jīng)濟(jì)效益。

（2）退出情況。近幾年引導(dǎo)基金的退出問題引起學(xué)者們廣泛關(guān)注。引導(dǎo)基金的退出也是整個(gè)投資活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此對(duì)其退出的考核也是十分必要的。這里下設(shè)三個(gè)三級(jí)指標(biāo)：基金退出的難易程度;基金退出方式;成功退出項(xiàng)目占總投資項(xiàng)目的比例。

3.管理指標(biāo)

政府引導(dǎo)基金是由政府與社會(huì)資本共同出資成立的基金，通過自設(shè)管理機(jī)構(gòu)或委托第三方管理機(jī)構(gòu)對(duì)基金進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。因此管理能力的強(qiáng)弱與管理效果的好壞影響著引導(dǎo)基金目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。管理指標(biāo)下設(shè)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)：合規(guī)性、信心披露和投后管理。

（1）合規(guī)性。合規(guī)性主要考察基金托管管理和資金托管銀行管理的相關(guān)程序是否合法合規(guī)以及嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)管理制度的情況，基金委托管理是否合規(guī)可以分析基金管理人員的從業(yè)資格、基金備案情況和管理資格;資金托管銀行管理可以分析托管資格、托管協(xié)議及托管履職。

（2）信息披露。這里下設(shè)兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)：基本信息披露情況;是否定期報(bào)送相關(guān)信息和資料。

（3）投后管理。該指標(biāo)考察基金管理機(jī)構(gòu)在投資之后對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管控，下設(shè)兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)：質(zhì)量監(jiān)控和財(cái)務(wù)監(jiān)控。

4.風(fēng)險(xiǎn)控制

（1）管理人勝任。政府引導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)控制的核心是由專業(yè)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)質(zhì)管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)作基金，因此考察基金管理人的風(fēng)險(xiǎn)控制能力是必要的。主要包括基金管理機(jī)構(gòu)過往投資績(jī)效、基金管理機(jī)構(gòu)選聘流程是否合規(guī)、基金管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)滿意度、管理機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制和利益分配制度、管理機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性。

（2）投資決策。在投資決策中，基金管理人往往由于自身專業(yè)能力的局限和外部環(huán)境變動(dòng)的不確定性，缺乏對(duì)項(xiàng)目管理、技術(shù)研發(fā)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面的了解，難以做出精準(zhǔn)的決策方案，最終導(dǎo)致投資活動(dòng)未能完成目標(biāo)。這里下設(shè)兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)：投資決策是否穩(wěn)健、子基金設(shè)立的規(guī)范性。

最終確定政府引導(dǎo)基金評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表2所示：

五、研究結(jié)論

政府引導(dǎo)基金連接了“政府”與“市場(chǎng)”，在市場(chǎng)平臺(tái)上，市場(chǎng)地位平等的多主體遵循市場(chǎng)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)政府（包括主管部門，政府注資組建的母基金（LP））、社會(huì)出資方、基金管理人（GP）以及被投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)共贏的局面，在一定程度上解決了“雙失靈”問題，成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要手段之一。

為了進(jìn)一步將《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》等政府引導(dǎo)基金相關(guān)績(jī)效管理文件落實(shí)到位，根據(jù)我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展實(shí)際構(gòu)建一套行之有效、準(zhǔn)確可行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，能夠滿足實(shí)務(wù)和理論上關(guān)于政府引導(dǎo)基金精細(xì)化運(yùn)行管理的需求。

基于此，本文基于新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)相關(guān)理論，結(jié)合我國政府引導(dǎo)基金的運(yùn)營(yíng)管理實(shí)際，自上而下構(gòu)建政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系同時(shí)考慮了政策效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、管理指標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)控制四個(gè)維度，在一定程度上能夠滿足不同市場(chǎng)主體對(duì)政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)的需求。

通過績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，以期能對(duì)我國政府引導(dǎo)基金“募、投、管、退”全流程完成有效評(píng)價(jià)，從而解決目前地方政府尤其是市縣區(qū)級(jí)政府引導(dǎo)基金盲目設(shè)立導(dǎo)致資金使用效率低下、定位不準(zhǔn)確不清晰、長(zhǎng)期規(guī)劃缺失問題，從而完成政府引導(dǎo)基金的存量挖潛工作，減少政府引導(dǎo)基金的浪費(fèi)，完成“投小投早投科技”的財(cái)政支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]