社會公平視閾下的政府信任構建

邊曉慧 胡文哲 張靖

摘 要：社會公平理論提供了審視政府信任的結構化視域，其核心是關注個體相對剝奪的社會比較心理及其政治性后果，有效彌補了以政府績效絕對水平為主導解釋政府信任的諸多不足。社會公平與政府信任存在復雜的關聯與調節模式，具體表現為：主觀看法決定信任評價、個體期望制約政府信任、多元公平影響效應不一、階層差異分化政府信任、職能歸因形成差序信任。在扎實推進共同富裕的當代背景下，基于公平路徑改善和提升政府信任至關重要。

關鍵詞：政府信任;社會公平;復雜關系;公平路徑;共同富裕

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.003

收稿日期：2022-02-24

基金項目：國家社會科學基金青年項目“我國政府信任的結構分化、影響因素與作用機制研究”（16CZZ025）

作者簡介：邊曉慧（1987-），女，山東淄博人，講師，碩士生導師，博士，主要從事政府信任，政治參與及政治傳播研究;胡文哲（1995-），女，湖北黃岡人，碩士研究生，研究方向：社會公平及政府信任;張靖（1998-），女，山東臨沂人，碩士研究生，研究方向：政府信任及政治參與。

Research on the Construction of Government Trust from the Perspective of Social Justice

——Complex Relationship and Promotion Path

BIAN Xiao-hui， HU Wen-zhe， ZHANG Jing

（School of Management， Anhui University， Hefei 230601， China）

Abstract：Social justice theory provides a structured perspective to examine government trust. And its core focuses on the social comparative psychology of individual relative deprivation and its political consequences， which effectively makes up for many deficiencies in explaining government trust dominated by the absolute level of government performance. There is a complex correlation and regulation mode between social equity and government trust， which are reflected as follows： subjective views determine trust evaluation， individual expectations restrict government trust， multiple fairness influences are different， class differences differentiate government trust， and functional attribution forms differential trust. In the contemporary context of greatly advancing common prosperity， it is crucial to improve and enhance government trust based on a fair path.

Key words：government trust; social justice; complex relationship; fair path; common prosperity

習近平總書記指出，我國現在已經到了扎實推動共同富裕的歷史階段，必須把促進全體人民共同富裕作為為人民謀幸福的著力點。就實質而言，共同富裕體現了當代人民對富裕和公平的雙重向往和追求，“富裕”是指經濟發展帶來生活水平的改善，“公平”意指民眾在社會生產生活中的公平需要得到滿足。也正是在這個意義上，共同富裕不僅是經濟問題，更是重要的政治問題，不僅在宏觀上影響國家的長治久安和穩定發展，也在微觀上影響著人民群眾的獲得感與滿意度。政府信任作為公民與政府關系的核心，集中體現了公眾對政府運作符合期待的評價和信心。Barber將公民對政府的期待概括為三類：社會秩序的實現與持續、生命與財產權的有效保障、公共美德如公平正義的信仰，這些規范性期待構成了政府獲得公民信任的基礎和來源，也成為公民評判政府是否值得信任的基本依據。

“不患寡而患不均”，在我國持續加快推進共同富裕的背景下，有關社會公平的問題已經成為我國社會轉型的重要挑戰，對公平的認知和評價成為影響公眾政府信任的重要因素。但從學術研究來看，目前無論是從結果視角探討政府績效表現與政府信任的關系，還是從過程視角關注政府過程與程序對政府信任的影響，公平都是一個常被忽視的維度。事實上，社會公平本身即是政府績效的一部分，如新公共行政的代表人物弗雷德里克森指出，公平和效率、效益同等重要，是公共行政的“第三支柱”，反映了公共部門區別于私營部門的主要特征。同時伴隨公眾個體差異，政府信任結構的分化以及社會環境演變，社會公平與政府信任的關系也趨于復雜。基于此，本研究試圖對解釋政府信任的公平視角進行闡釋，并揭示社會公平影響公眾政府信任的復雜關系與內在機制，最后基于社會公平路徑，對政府信任的構建與提升提出具有現實意義的對策和建議。

一、基于社會公平視角的政府信任審視

對社會公平或社會正義的研究是伴隨第二次世界大戰后“相對貧困”概念的發展而逐漸興起。從起源來看，亞里士多德提出的正義相稱性，即“比率相等”（equality of ratios），為公平理論興起提供了起點。1963年，美國心理學家Adams則基于他的社會比較和歷史比較實驗，最早對公平理論進行了系統闡述，即公平就是個體投入和所得結果的等價性，在做出公平評價時，人們試圖確定他們的投入（如努力程度、能力、時間等）與他們得到的結果（如收入、獎勵、費用或處罰等）并進行比較，如果投入的成本和獲得的收益保持平衡，交換關系就被認為是公平的。因此，公平理論又被稱之為社會比較理論。隨著公平理論的發展演進，這種比較的對象逐漸從自身轉向其他個體或群體，同時，比較的范圍也從早期對物質財富的分配，包括收入、社會福利等的分配結果是否公平的著重關注，逐步擴大到現階段對分配過程是否公平和人際交往方式是否公正等的側重。人們選擇比較的對象和范圍在客觀社會環境變化和公眾價值觀念轉型中呈現出多維度性，由此形成不同的公平理論，反映了對公平機制的不同認知。

在政治哲學大師羅爾斯看來，公平正義是社會制度的第一美德，關于社會公平對政府信任的重要性和價值可以回歸至政治正義理論。究其實質，政治正義理論的核心是分配正義，主要涉及社會中的資源和機會如何分配才具有合理性和正當性的問題，因此個體對社會公平的認知直接決定著公眾對經濟和政治合法性的認可，成為政府信任和支持的重要來源⁷。關于社會公平影響政府信任的心理機制可以使用相對剝奪的社會比較理論予以解釋，即人們在社會環境中的滿意與不滿意感不是其取得的報酬或資源的直接函數，而是通過比較自己所得和社會上某種標準確定的，通過選擇比較標準來塑造自身的主觀體驗。一旦相對剝奪感產生，便會造成個體一種消極的心理體驗，引發公眾對政府的不滿和疏離，并降低對政府的信任。整體來看，關于社會公平影響政府信任的作用機制則可以從政府信任解釋的制度路徑和文化路徑兩個角度進行分析。

一方面，從制度路徑出發，社會公平作為公眾衡量政府績效的重要內容，個體對社會公平的感知將通過影響政府績效評價進而影響政府信任。政府信任也是制度信任，制度能否促進資源的分配公平已然成為衡量政府信任的重要標準。政府作為維護社會公平及制度供給的主體，它所建立和頒布的一系列在日常生活中保障人民公共服務和福利的制度和政策直接或間接地影響著人們對公平的評價。當制度創造出對不同群體的機會不公平、社會資源的分配不公平、分配過程不公平的時候，社會所倡導的公平正義論便不復成立，將導致公眾懷疑政府在維護公平問題上的袖手旁觀或是無能為力，降低對政府績效的評價進而影響對政府的信任。如羅斯坦所言，如果它所統治的所有人并沒有得到平等的關切，政府維護社會公平的意愿和能力會在不公平條件下遭到質疑，其得到人們信任的希望就變得渺茫。

另一方面，從文化路徑出發，社會公平有助于造就樂觀主義世界觀和群體價值觀，在塑造普遍信任文化上具有不可替代的作用，社會公平能夠通過影響社會信任而對政府信任產生重要影響。首先，社會不公平加劇，資源分配不均將使得社會成員無法享受同等的權益與獲取向上流動的機會，將會瓦解他們的“共同命運感”，破壞人與人之間的相互信任。同時，進一步根據同質性偏好原則，社會地位相同的人交往更為頻繁，日益惡化的不平等強化了社會地位的差異，導致人與人之間的隔閡與疏離，這都對人民的社會信任產生不利影響，所以社會公平的缺失將直接損害社會的普遍信任，進而最終損害政府信任。其次，公眾的社會不公平感知引發失望、悲觀、厭惡等消極情緒，增進對政府的不信任。根據公平理論，觀察別人的關系以及自己的關系中的不平等是令人痛苦的，信任建立在樂觀和對一個人的環境的控制心理基礎上。在不平等程度很高的地方，人們將不太可能相信未來看起來一片光明，會更不相信自己是命運的主人，因此高度的不平等導致對未來的樂觀程度降低，而悲觀情緒越強，對他人、社會以及政府的信任度都會越低。

二、社會公平與政府信任的復雜關系及其解釋

在制度和文化路徑解釋的基礎上，我們有理由相信，社會公平與政府信任之間有著較強且自然的聯系。然而，隨著社會發展的進步和公民意識的提升，社會公平與政府信任之間并非簡單的線性關系。一方面，社會公平有不同的多元類型，這些不同的社會公平維度對政府信任的影響及其作用機制是有差異的，這反映了不同公平類型的價值與功能。另一方面，社會公平對政府信任的解釋也同時受到多重因素的影響，比如公民的主觀感知和期望、對政府的角色期待、不同類型公平的特征屬性等，這都使得社會公平與政府信任呈現出更復雜的關聯與調節模式，也意味著社會公平與政府信任的復雜關系需要更加精細化的考察。

（一）主觀看法決定信任評價

政府信任是公眾依靠直覺判斷對政府態度的表達，相比于經由專家使用科學方法和數理模型進行理性化分配而獲得的實際公平，公民對公平的主觀評價才是影響政府信任的關鍵。具體來看，這種主觀性主要表現在以下兩個方面：首先，個體對公平認知的差異使得公民并不總是能夠把握真實的公平，從而造成主觀公平和客觀公平的偏差。一方面，從認知的初始狀態出發，在與他人的比較中，人總是傾向于自己付出的多而得到的少，判定公平的標準也是因人而異，在此情境下，以個人感覺為先導的投入和報酬比例極易失衡從而導致不公平的認知產生。另一方面，就認知的行進過程來說，個體對公平的評價往往還取決于對政府的經驗認知，當認知存在消極偏見時，積極經歷會被視為偶然，消極經歷則會被放大，其給政府信任帶來的影響要比那些積極經歷大得多。同時，這些經驗認知還具有傳染性，來自他人的經歷也會對自身的政府評價產生影響。其次，即便能夠把握真實的公平，他們對于公平的看法還會受其權利指向差異的影響。一般來說，當公民關心某類型公平或者認為某類型的公平極為重要時，該類型公平對其信任評價則有關鍵影響;反之，則難以對公民的信任評價產生影響。比如在一項對阿根廷和墨西哥民眾關于經濟不平等和現任總統看法的研究中顯示，貧困的選民較之富裕的選民更在意經濟方面的公平，從而對政府及現任總統表現出高于富裕選民的不信任。

總體看來，與公平本身相比，公眾對客觀公平的主觀看法對于政府評價更為重要，但并不意味著客觀公平可以被小覷，客觀公平是主觀看法的基礎，要想對政府信任評價帶來正面影響，必須從客觀公平出發，著手關注公民真正關心和重視的公平，將客觀公平轉換為認知公平，積極幫助公民有效獲得和識別公平。

（二）個體期望制約政府信任

政府信任是公民對政府運作符合期望的信心或信念，個體對政府的評價及信任水平受民眾期望的制約。參考弗魯姆的期望理論，公平連接期望的滿足進而影響政府信任的關鍵點是現實認知和公平期望之間的差距。也就是說，政府信任或不信任的最根本原因在于民眾對政府的期望和認知是否產生相對剝奪感和失落感。一般而言，公民對政府的期望表現為基于對政府的預期而產生的對政府以及政府人員的態度評價或產生出與他們的期待相一致結果的主觀判斷。當公民對公平的實際看法滿足或超越了他們對于政府的期待，積極評價就會增加，相應地也會增強其對政府的信任;反之，就會產生失望和不滿的情緒，進而降低對政府的信任。作為獨立的個體，公眾間的期望通常具有差異性，不同程度地信任政府以及對政府有不同的需求將導致個體本身對政府賦予不同的期望，并做出不同的反應。比如在密蘇里州堪薩斯城智慧城市治理研究中發現，面對街道狀況報告時，相比于追求高生活質量的社區公民對街道狀況的報怨超出預期，收入較低的少數民族則不太可能報告這些情況，反而更關注威脅生命安全等一系列緊迫問題。

雖說期望在潛意識里反映了個體對政府的一種肯定和可信賴性，但期望與現實間的差距依舊不容忽視。公眾的期望可能會成為政府未來作為的一種內生動力，但這并不意味著期望越高越好。高期望通常與失望和不滿的情緒聯系在一起，“一個期望較高的人顯然比一個較少期望的人更難滿意和有更低的信任，而一個具有合理期望的人也通常比一個盲目或過高期望的人更容易滿足并有更高的信任。”因此，引導公民的合理期望，使其形成正確的認知對個體的信任評價至關重要。

（三）多元公平影響效應不一

社會公平能夠影響政府信任，但其對政府信任的影響效應并非是單一的，多元化的公平類型對政府信任具有不同的影響效應，同時也存在著相對重要性的一些差異和變化趨勢。事實上，不同的社會公平具有不同的內涵和指向，這會影響公民對于政府信任的認知。一般而言，以收入、福利、權利分配等結果公平為代表的實質公平構成了公眾對政府信任評價來源的物質基礎，而關注個體發展機會和程序公正等的形式公平則在一定程度上回應了公眾多樣化的需求，成為評價政權合法性和政府獲取支持的重要依據。隨著社會的不斷發展，不同社會公平類型影響政府信任的相對重要性發生變化，人們減少了對分配公平或其他工具指標的判斷，較多涉及機會公平和程序公平，同時指向程序執行時的人際互動公平。有研究發現，機會公平和程序公平比結果公平更能使人感知到積極的情緒，并形成對社會和政府的正面評價。

出于發展視角，社會公平影響政府信任的效應會隨著關注點的差異而有所變化，但不同類型的社會公平對政府信任而言無疑都是重要的。保證政府信任的高水平不僅要關注分配的實質公平，還要對強調分配過程的形式公平予以重視，具體側重則應順勢而變。

（四）階層差異分化政府信任

不同社會階層所秉持的公平觀念和對社會利益的要求均有所區別，這會影響特定階層人群的社會公平感知與政府信任水平的強度與方向，政府信任在不同階層中得到分化。社會階層是指社會地位相互區別的社會群體，往往以客觀的社會經濟地位為劃分標準。作為一種社會結構性因素，不同社會經濟地位本身即意味著資源分配的群體不平等，高地位群體通常作為社會資源分配的獲益者，掌握更多的資源與話語權，因此更傾向于認同社會分配制度。相反，低地位群體則更容易產生被剝奪感，這些消極感受使其公平感知對政府信任的損害作用也更為顯著。當然，也有一項更細致的研究認為，處于中間階層的群體，其公平感知對政府信任的影響最強，因為低收入群體盡管在分配中處于劣勢，但同時他們對不公平的容忍度也更強，而中產階層長期處于資源匱乏甚至向下流動時，就可能會激發他們的消極情緒，認為政府未能滿足其利益訴求，影響該群體的政府信任程度。

社會公平與政府信任在不同階層人群中分化的復雜關系，任何單一的應對政策都不能完全消除，因此試圖改善信任評價的應對政策應當是綜合性的，要針對弱勢人群所面臨的問題而作出調整，并考慮多個層面上的驅動因素以達到信任的正向提升。

（五）職能歸因形成差序信任

不同層級的政府機構負有不同的性質和職能，這使得公眾對不同層級政府的公平訴求和結果歸因存在差異，最終導致差序政府信任的形成。一般來說，地方政府負有政策落實和命令執行之職能，醫療、養老、教育等公共服務和社會福利主要由地方政府推動，對于在經濟或社會福利、公共服務分配制度的涉及以及執行等與地方政府更直接關聯的問題上，公眾的評價會主要歸因于地方政府，并影響對地方政府的態度和評價。而中央政府承擔了統籌規劃全國大局的職能，因此在制度制定、政治與司法權力及發展機會等公平方面，人們更愿意將其帶來的影響歸因為中央政府，從而改變對中央政府的信任評價。

從這個角度來講，個體與層級政府間的各類交易行為反映了其對不同政府職能的差異化歸因，進而形成不同的角色期待，使得社會公平在整體或微觀上對不同層級的政府信任的解釋效力也存在一定的差異性，正確識別公眾對政府職能的不同歸因有利于政府信任的改善。此外，前一次的歸因將會影響到公眾對下一次政府成就的期望，隨著公眾自身對公平類型關注重點的差異化以及對政府成就期望的多元化和高要求，各級政府除了要引導公眾形成正確的歸因，還要滿足公眾對于基礎建設的更高期待，以及加大力度滿足公眾不斷升高的期待。

三、社會公平視閾下的政府信任提升策略

在共同富裕的扎實推動下，促進社會發展成為改善政府信任的主導策略，發展在總量強調外還應重視相對結果，即公平的問題。社會公平直接關聯個體對政府行為的評價和支持，各項政策的施行也會受其影響，把握和理解社會公平與政府信任的復雜關系至關重要，這不僅能在一定程度上填補兩者關系闡釋的空缺，而且有利于為實現共同富裕提供助力。因此，改善和提升政府信任需要從公平視角出發，構建提升政府信任的社會公平路徑。

（一）關注主觀公平，引導合理期待

對于社會公平而言，科學的分配并不一定能提升公民的公平感，因為公平感同時受到主觀看法和期望的影響，人們一般對政府表現的感知比實際表現重要得多，因此在客觀公平以外，專注于公眾的主觀公平和期望既是實踐的必要，也是積極的選擇。現代社會，公民對政府存有一定的認知偏見和過高期待，容易導致不滿文化的生成，因此主觀看法和期望管理的核心在于消除偏見，引導公眾形成對政府的理性期待。首先，在消除偏見方面，要優先改變公眾固有的消極認知，這可以通過改善令人不滿的公共服務來實現，同時還要識別公民對公平的真實需求和迫切需求，積極回應并滿足。其次，在引導理性期待方面需要重視與公眾的互動溝通，審慎并實事求是地向公眾傳達在經濟、政治、公共服務等各領域的信息，從而增強對政府的理解以及包容度，避免過高期待的生成。

（二）重視實質公平，縮小人群差距

以結果公平為代表的實質公平作為公平建設的基礎性內容，以其對個體福祉的條件和物質分配的公正性反映了一個國家和社會發展的現狀及潛力，突出了重視實質公平的必要性。當前我國脫貧攻堅戰略取得全面勝利，絕對貧困人口已經完全消除，但是相對貧困的問題仍舊突出，解決該問題的核心在于推動各薄弱地區的發展，縮小人群間的差距。一方面需要在收入分配和福利制度內進一步理順分配關系，減少低收入群體，擴大中收入群體，同時在制度外注重通過激發農村及城鎮地區的市場活力，以增加就業崗位以及開展勞動者就業能力培訓幫助低收入者提升其在就業市場的競爭力和獲取回報的能力。另一方面還需保證農村城鎮以及弱勢地區基本公共服務提供的均等化，因為多數時候，公民確實以有無來判定政府服務的質量。不可否認，實質公平是公眾形成主觀評價的基礎。

（三）強化程序公平，注重互動公平

關于程序公平的重要性以及強化理由，可以從公平啟發式理論進行解釋。當人們不確定政府是否濫用職權以及值得信任時，可以將對程序公正性的判斷作為啟發式依據，并決定對其授權以及信任的程度。程序公平要求所有人在公平獲取的過程中都能被公正地對待。首先，在制度和政策設計上既要有代表性、一致性和準確性，還要體現出對弱勢群體的關懷。其次，要對政策的執行建立一定的約束機制，以確保執行過程的規范透明、公正和有效率等。此外，政策執行過程中與政府互動的公平經歷對個體政府信任評價同樣有著非常重要的影響，有效提升個體公民對政府的情感支持也要求一線政府行政人員在與公眾的接觸中，應當展現出對公眾利益的關心和尊重，誠實、公正地對待每一位公民。

（四）促進資源流動，弱化階層差異

資源的不均衡流動造成了社會公平和政府信任在階層中的分化，為避免分化嚴重危及社會穩定，促進資源流動，弱化階層差異是重要的治理方向。資源在不同階層中是否流動公平，階層間的差距是否縮小很大程度上取決于機會是否公平，因此必須著力推進機會公平的建設，構建獲得和實現良好結果的能力和積極向上流動的可能性。其中，機會公平建設首要體現在教育公平，教育是一種賦能過程，推進教育公平，縮小落后地區及農村地區的基礎教育水平差距，成為推動機會公平建設的基礎內容。此外，機會公平也體現在人際公平的建設中，通過政府相關制度建設，對各行業領域存在的歧視行為進行約束和治理，減少因性別、年齡、戶籍、職業等外在特征造成的歧視，為公眾尤其是社會弱勢群體的發展創造平等的機遇和平臺。

（五）加強地方政府治理和形象樹立，優化差序格局

差序政府信任格局不僅體現了公民對職能的不同歸因，而且隱含了公民對政府的不同角色期待。面對民眾的期待，政府的訴求回應度和回應時效，所扮演的角色以及表現出來的能力均深刻影響著差序政府信任的程度。對于獲取民眾信任更為艱難的地方政府來說，優先提升地方政府信任對于優化政府信任的差序格局至關重要。因此，聚焦地方政府治理和形象樹立，一方面要求地方政府識別出那些與公眾聯系密切的部門和公眾的迫切需求，及時予以回應并優先改善這些機構的公平建設，提高公共服務的質量，獲取公民更多的滿意度。另一方面又要重視良好形象的塑造和宣傳，地方政府要充分利用互聯網等社交媒體，加大對地方政府的宣傳力度，大力傳播正能量內容，幫助公民樹立正確的公平觀，形成對政府的正確認識，從而在對地方政府形象的正面認知中通過映射達到對整個政府系統的信任，減少信任格局差。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]