城市治理數字化轉型的發展與創新*

翁 士 洪

以智慧城市、城市大腦和數字城市孿生建設等為主要應用場景的數字化轉型是落實黨中央網絡強國戰略、數字中國戰略和智慧社會戰略部署，推進政府治理體系和治理能力現代化，提升城市治理水平和提高公共服務質量的重要抓手。2020年10月，黨的十九屆五中全會強調，要堅定不移建設網絡強國、數字中國，加快數字化發展。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“加快數字化發展、建設數字中國”的重要規劃。這從宏觀戰略上為我國城市治理數字化轉型描繪了發展藍圖，指明了前進道路。

當前我國各大城市都在全面探索數字政府、數字化轉型的城市治理創新之路。我國自2013年設立第一批智慧城市試點以來，發展非常迅速。前瞻產業研究院發布的《2020年中國智慧城市發展研究報告》指出，2020年我國智慧城市試點數量已達749個。中國智慧城市工作委員會的數據顯示，預計2022年我國智慧城市市場規模將達25萬億元。作為智慧城市的中樞系統，“城市大腦”更多地聚焦于數據的使用，2019年全國提出要做“城市大腦”的城市已有五百多個，幾乎涵蓋所有地級以上城市。2021年1月，上海市正式發布《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》，這是我國第一個提出對整個城市治理進行全面數字化轉型的城市。隨后，《浙江省數字政府建設“十四五”規劃》提出數字化改革，廣東省的廣州市與深圳市提出數字化革命等。由此可見，深入探討數字時代城市治理數字化轉型問題具有非常重要的理論意義與現實價值。

一、何謂數字化轉型？

1.數字化轉型的演進歷程

隨著第四次工業革命的快速來臨，以智能化、數字化為核心的大數據、云計算(邊緣計算)、人工智能、區塊鏈、物聯網以及包括互聯網、移動互聯網和社交媒體等移動通信在內的信息通信技術和智能技術促使人類社會快速、全面地進入數字時代。數字化轉型逐漸成為各行管理實踐工作都需要面對的重要問題。整體而言，數字化轉型始終處于變化發展的狀態，大致可將其歸納為三個發展階段。

第一階段是信息社會中的數字化轉型，其主體是企業數字化轉型與產業數字化轉型，主要對應的是電子和信息技術。第二階段是數字化社會的數字化轉型，公共治理數字化轉型開始被提上議程，主要強調“政府即平臺”的政府數字化轉型或數字政府建設。第三階段是以人工智能和大數據應用為主要特征的數字化轉型。在政府治理領域也有學者將之稱為“智慧政府”建設以區別于“數字政府”，一般而言，兩者都可歸納為“數字治理”的范疇。本文主要研究對象是以人工智能和大數據應用為主要特征的數字化轉型。

2.數字化轉型的基本內涵

二、正確把握數字化轉型中技術與治理的關系

1.數字化轉型背景下城市治理的技術與治理

當前以物聯網、智慧城市等為代表的新一代信息技術以及與之相應的新理念已經深刻改變了組織和個人的互動方式。隨著信息技術、數字技術在政府中的普遍應用，以治理為核心的數字時代治理理論因應信息時代政府治理的特點與需求，其出現具有邏輯必然性和現實可行性。

2.數字化轉型中的技術對城市治理帶來的挑戰

3.城市治理數字化轉型中技術與治理融合的著力點

應該說，在城市治理的數字化轉型治理變革過程中，技術與治理的融合并非各要素簡單相加的混合，而是你中有我、我中有你的“化學反應”。它所體現的是城市文化、工作方式和生活方式深度改革中的手段與目的、規則與自由、科技與人文的辯證統一關系。為了更精準地找到使技術與治理融為一體的著力點和創新點，有必要從上述方面審視城市治理數字化轉型中技術與治理的關系。接下來，本文將從城市文化、工作方式、生活方式的更新與變革，以及環境與人之間關系調適的視角，詳細分析技術與治理的融合在實踐層面產生的主要效應。

其二，技術與治理融合推動工作方式變革。在當代城市治理工作中，不確定性隨處可見，城市治理數字化轉型則能夠通過流程再造等推動工作方式變革，從而實現及時預測、處置和化解風險的治理目標，以高效能治理全面助力高質量發展，維護城市發展和秩序。比如，上海市政府在“一網通辦”和“一網統管”的應用中進行流程再造，推進了“好差評”“我要找茬”“幫辦制度”等城市治理體系中的數字參與工作方式變革。

三、城市治理數字化轉型的創新路徑

1.上海市城市治理數字化轉型的創新內容

政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”兩張網建設是上海市探索超大城市治理數字化轉型的主要抓手。2018年3月，上海市在全國“兩會”期間率先提出“一網通辦”政務服務改革創新。2018年4月，上海市發布《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》，標志著政務服務“一網通辦”正式啟動。2018年9月，上海市出臺《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》。2019年11月，上海市城市運行管理中心1.0上線，標志著“一網統管”開始全面建設，并被列為上海市城市治理的一項重要工作內容。2020年2月，上海市發布《關于進一步加快智慧城市建設的若干意見》，其中明確提出，到2022年要將上海市建設成為全球新型智慧城市的排頭兵，國際數字經濟網絡的重要樞紐，引領全國智慧社會、智慧政府發展的先行者，智慧美好生活的創新城市。

具體而言，上海市城市治理數字化轉型創新的制度化做法主要是指以“兩網一中心”為載體，以一個大腦、兩張專網、三級平臺、四級應用、海量傳感器和處置流程的“1234X”工作體系為運行機制，以數字治理變革為突出特征，不斷進行技術迭代的治理創新。其中，“兩網一中心”是指兩張網(政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”)和大數據中心。由上海市首創的“一網通辦”和“一網統管”兩張網是現代城市治理引領未來的重要載體，“一網通辦”聚焦高效辦成一件事，“一網統管”聚焦高效處置一件事。大數據中心的海量數據則是夯實“一體化”政務服務數字底座的重要基石。為此，2020年4月，上海市委、市政府對全市“一網通辦”“一網統管”工作進行全面動員部署。先后出臺《上海市城市運行“一網統管”建設三年行動計劃》和《上海市“一網通辦”平臺運行管理暫行辦法》等制度性文件。上海市“一網統管”市域物聯網運營中心的正式啟用則標志著上海市城市運行管理在全面數字化轉型中邁入新階段。2021年1月，上海市委、市政府正式發布《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》，該《意見》指出要把整個城市作為一個有機的生命體來看待，整體、全面、協同地推進城市“經濟、生活、治理”全面數字化轉型。具體而言，就是要實現經濟數字化轉型、生活數字化轉型和治理數字化轉型，打造“物聯、數聯、智聯”的城市數字底座，打造科學化、精細化、智能化的超大城市“數治”新范式。2021年3月，上海市政府發布的《關于深化“一網通辦”改革構建全方位服務體系的工作方案》總結了上海市“一網通辦”改革三周年的工作經驗，提出未來三年的創新目標，再次強調要推進城市數字化轉型，以數字化轉型倒逼服務方式重塑。作為上海市首創的政務服務品牌，“一網通辦”入選2020年聯合國全球電子政務調查報告經典案例。在國家行政學院發布的《省級政府一體化政務服務能力調查評估報告(2021)》中，上海市排名全國第一。

上述實踐充分體現了上海市在城市治理數字化轉型方面的創新探索，展現了城市治理數字化轉型需要“轉”的主要內容。《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》的核心就是要充分運用數字化方式探索符合超大城市特點和規律的城市治理新路子，從而有效回應人民對美好生活的新期待。概括而言，上海市城市數字化轉型的創新內容主要涉及轉型的領域、轉型的方式和轉型的目標等三大方面。

其一，轉型的領域。《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》明確指出，要實現經濟數字化轉型、生活數字化轉型和治理數字化轉型。顯然，上海市城市數字化轉型覆蓋了數字經濟、數字社會和數字治理三個領域。這份文件對“十四五”期間上海市城市數字化轉型進行了系統性的頂層架構和設計，其最核心的目標是通過數字化轉型，推動城市的高效率運行、產業的高質量發展以及人民的高品質生活，這也是數字化轉型最終的價值體現。而且，數字經濟、數字社會和數字治理這三個轉型領域并非簡單分立，而是一個協同的整體，體現的是系統性、協同式變革。對此，上海市明確提出，要把整個城市作為一個有機的生命體來看待，整體、全面、協同地推進城市在經濟、生活和治理等方面的全面轉型。

2.數字化轉型的城市治理創新路徑

數據應用于政府治理至少有以下三方面的重要效應：一是推動數據源從簡單小型“結構化數據”演變為復雜大型“非結構化數據”；二是以大數據、人工智能等技術促進政府治理專業化、智能化、高效化；三是提升循證決策(即建立在大數據基礎上的政府決策)水平，使政府決策更加科學性、可預測化、靈敏化，能夠快速響應公眾訴求。各級政府工作人員充分認識數據的重要性是實現城市治理數字化轉型的重要前提條件。在傳統政府管理模式中，政府視數據為統計數字和管理資料，雖掌握著極其龐大的數據渠道和數據資源，但缺少深度的開發和利用，更不用說開放數據以集民智。數字時代治理理論強調以需求為基礎的整體主義視角即重視對數據庫的運用。具體而言，需要從以下四個方面著力推動數字技術融合城市治理，促進治理能力和水平的提升。

四、展望：基于主體的自由對城市治理數字化轉型的反思

首先，全要素再造。數字化轉型不是單一場景或流程的再造，而是系統性謀劃、革命性再造。目前，上海市盡管提出要實現經濟、生活、治理的全面數字化轉型，但核心還是圍繞“六個再造”，實施業務流程革命性再造，包括再造申請條件、再造申報方式、再造受理模式、再造審核程序、再造發證方式、再造管理架構。數字化轉型要進行一系列數字化條件下的“服務型政府再造”，包括場景再造、流程再造、管理再造、服務再造等；其中包括實現三網合一，根據公共管理最核心的職能(即服務與監管職能)，打通一網通辦、一網統管與大數據中心之間的脈絡，實現無縫鏈接，要將目前分屬不同部件和平臺的公共安全、公共服務與公共管理囊括在一起，即以大數據中心“云網端邊安”一體化數據資源服務平臺為載體，形成“一網通辦”“一網統管”互為表里、相輔相成、融合創新的發展格局。

伴隨第四次工業革命而來的數字時代，其突出特點是形成了更廣泛、更迅速和更深入的人、機、物、務(或事)之間的全新互動機制，并引發前所未有的城市治理變革。處理好技術與治理的關系，是保證數字技術服務人類需求的重要前提條件。與此同時，大勢所趨的數字化轉型在被按下“快進鍵”的同時，也需要劃定一些邊界，如個人信息保護、公共數據安全、數字包容、數字平等。當前，城市邊緣群體的數字治理面臨治理主體缺位、治理權力結構碎化、治理邊界模糊以及治理資源供給邊緣化等困境，而尋求適應城市邊緣群體數字化新生存的治理方式成為應對其治理困境的關鍵。全面推進城市治理數字化轉型，需要始終堅持以人民為中心的發展理念，以提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感作為數字化改革的最終落腳點，為社會上所有年齡群體的人提供跨領域、以人為本使用數字技術的權利。