數字科技驅動的中國新型智慧城市：理論邏輯與作用機制分析

溫雅婷 ，余 江

（1.中國工商銀行博士后科研工作站，北京 100140；2.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190；3.中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049）

1 引言

國家“十四五”規劃明確指出：“加強數字社會、數字政府建設，提升城市服務、社會治理等數字化智能化水平?！痹诖吮尘跋?，數字科技驅動的智慧城市成為連接數字政府與智能社會的重要紐帶。智慧城市在我國發展十余年，已經成為建設數字中國、發展數字經濟的國家戰略選擇。從2012年啟動較大規模試點，到2014年將智慧城市上升為國家戰略，再到2016年“十三五”規劃中首次提出建設“新型智慧城市”的要求，這些標志著智慧城市建設進入了追求高質量發展的新階段?！笆奈濉币詠?，新型智慧城市建設更加如火如荼。從2020年全國兩會上討論如何讓“城市大腦”變得更聰明，到2021年全國兩會上關于新型智慧城市建設的熱烈討論，再到2022年《政府工作報告》明確提出要“建設數字信息基礎設施，推進5G規?；瘧?，促進產業數字化轉型，發展智慧城市、數字鄉村”，新型智慧城市作為城市數字化建設的高級階段已成為社會共識。新型智慧城市是在數字科技不斷滲透的背景下，針對經濟社會的現實需求，以全心全意為人民服務為核心，提出的一種對智慧城市概念的中國化表述，充分體現出富有中國特色的城市發展理念。

智慧城市是現代城市發展的高端形態。我國作為全球最活躍的數字創新的試驗場，新型智慧城市是國家立足信息化、工業化和城鎮化目標作出的重大戰略選擇，也是發展數字中國、數字經濟以及推進國家治理體系和治理能力現代化的重要載體。2020年以來，新冠肺炎疫情等事件使我國現代城市管理面臨諸多現實挑戰，大力發展新型智慧城市成為必然的戰略選擇。如何在非常態時期增強城市快速恢復、可持續發展的韌性，是新型智慧城市建設的新著眼點?？梢钥闯?，充分發揮數字科技的賦能作用、把握城市空間尺度生活方式和治理方式的變革規律、探尋當前智慧城市發展困境的破局之策等迫在眉睫。

2 新型智慧城市的理論邏輯和關鍵特征

“智慧城市”的概念最早于1990年被提出，這一概念旨在探索城市如何通過信息通信技術的創新、多元文化等要素的聚合形成可持續的城市競爭力。受到國外智慧城市建設熱潮的影響，國內對于智慧城市的探索也自20世紀90年代開始。自2010年起，我國部分城市開始智慧城市的小范圍探索。為更好地開展智慧城市建設，2012年國家住建部出臺了《國家智慧城市試點暫行管理辦法》，并分批部署了290個智慧城市試點，這標志著我國智慧城市建設已大規模開展。2016年，“新型智慧城市”概念的提出意味著我國智慧城市發展進入數字科技驅動的新發展階段。新型智慧城市是現代城市發展的高端新形態，其中的“新”主要體現在新的應用技術、新的服務模式和新的業態場景等方面。在這一發展階段，關于數字科技驅動智慧城市發展的動力和機制也引起了學術界的廣泛探討，技術滲透、生態賦能及服務主導構成數字科技驅動新型智慧城市發展的理論邏輯。

一是技術滲透為新型智慧城市提供內驅動力。隨著大數據、人工智能、區塊鏈等數字科技在城市管理領域縱深推進，智慧城市邁入高質量發展階段。智慧城市本就是信息技術不斷發展的產物，數字科技的廣泛滲透也使得智慧城市延伸出新的發展范式。2020年4月，國家發改委提出實施新型智慧城市行動，強調通過數字技術（包括5G、云計算、大數據、地理信息技術以及傳感與控制技術等），為居民提供均等化的城市服務，進一步推動新興信息技術與城市發展的深度融合。

二是生態賦能為新型智慧城市提供發展空間。數字科技的發展使得智慧城市作為一個生態系統，其復雜性不斷增加。許慶瑞等（2012）認為，智慧城市的研究和實踐是一項系統性工程和有機的綜合體，相關建設、治理和發展問題也具有高度的復雜性。智慧城市是一個由智慧化系統和組件構成的復雜生態，這些子系統和組件的廣泛連接使整個城市更加智能化。隨著智慧城市不斷演變至新型智慧城市，其逐步發展為由不同的技術模塊、應用版塊和組織系統相互支撐、共同協作的一個能夠自生長、自調節且可持續發展的有機生態系統。在龐大復雜的生態中，如何發揮數字技術的賦能作用和體系化制度的保障作用，建立暢通高效的一體化智慧城市平臺，調動企業、公眾及其他參與主體共同參與城市治理的積極性等，是當前新型智慧城市發展亟待解決的難題。

三是服務主導為新型智慧城市提供創新空間。數字科技的發展使得智慧城市更加關注服務而非硬件。服務創新成為智慧城市的新命題。智慧城市通過開放式創新（眾包、用戶實驗室、開放數據等），自下而上擴展城市服務并加速服務創新過程。當前智慧城市的收益來源也從產品向服務延伸（即各種城市服務應用程序），這在一定程度上降低了智慧城市對基礎設施的依賴。智慧城市中服務的概念愈發受到學者們的關注，且基礎設施和技術被認為是服務的基礎。基于這一視角，學者們探索了智慧城市服務的最終目的、典型框架和組織架構。也有學者分別從供給側和需求側對智慧城市服務進行了研究，提出在供給側提升城市服務的質量、效率和承載力，引入多元社會資本參與服務供給等；在需求側以公眾需求為核心，提升服務參與感和滿意度等。

我國智慧城市發展經歷了概念引入、試點探索和高質量發展等演進階段（見圖1），當前已經進入以數據驅動為核心、以人為本、統籌集約、協同創新的新型智慧城市發展階段。2021年作為“十四五”開局之年，國家密集出臺了引導和鼓勵智慧城市發展的相關政策。新型智慧城市正是智慧城市高質量發展的表現和必然趨勢，其基本特征主要包括以人為本、泛在智能化、場景融合化、去中心網格化和數據驅動等。

圖1 智慧城市發展脈絡

一是以人為本。新型智慧城市強調城市中利益相關者的參與感、獲得感和幸福感，尤其強調城市居民在智慧城市項目建設中的廣泛參與行為，包括制定決策和城市服務監督等。新型智慧城市的發展應該關注人的需求（包括物質、知識和技能等）以及人力成本的投入。以人為本的智慧城市發展應重視人與人之間、人與城市之間的互動關系和互動模式。Mcfarlane和Sderstrm（2017）認為，智慧城市的發展應該與公眾的需求緊密結合，使數字手段真正賦能公眾并最終提升其生活質量和服務滿意度。

二是泛在智能化。新型智慧城市不單是城市的信息化和電子化，更強調技術賦能之后城市的泛在智能化特征。智能化強調通過數據采集和分析得出事件運行規律，以控制或指導其未來運行態勢。全面感知高頻度、高精度和多維度的城市數據是實現泛在智能化的焦點問題，更是實現精準建模和預測推演的前提條件。因此，具備泛在感知、實時數據標準化采集、覆蓋城市運行主要領域、能夠支撐呈現城市運行生命體征主要指標的城域數據及通信網絡成為實現智能化的必要條件。

三是場景融合化。智慧城市中基于數字科技形成的新產業形態和應用場景，同時帶動了傳統產業結構優化升級，實現了城市資源的有效配置，促使新舊產業跨界融合創新，其豐富和延伸了已有應用場景，為智慧城市產業發展提供新的機遇與動力。因此，構建覆蓋城市運行和城市服務的主要場景、具備適配的算法和算力、支持將實時數據用于城市運行治理的“城市大腦”成為重要趨勢。

四是去中心網格化。去中心網格化，即在智慧城市治理中，利用數字化技術手段使管理結構扁平化，將權責“下放”，充分調動企業、社區和居民個人的參與度，充分發揮“微單元”以點帶面的作用，提升城市治理的韌性、效能和可持續性。因此，依托城市網格化管理平臺，以社區或者更小的單元為單位進行劃分，因地制宜地落實各項城市管理措施，全方位提升城市管理效能，成為智慧城市發展的必然趨勢。

五是數據驅動。數據是新型智慧城市建設中重要的生產要素和生產工具，利用數字孿生、生態聚合等方式使其充分釋放自身價值，推動城市治理的精準化和預見化。數據驅動新型智慧城市建設和運營，包括數據采集、匯聚和開放等，建立融通各類數據資源、集中數據邏輯、實現城市數據全生命周期管理的城市一體化大數據平臺成為必然選擇。

3 數字科技賦能新型智慧城市發展的作用機制

數字科技是指以新一代信息通信技術和云技術為基礎，以數據為關鍵要素，以數字化和智能化為主要目標，促進經濟社會數字化轉型、促進數字創新、支撐數字經濟可持續發展和智慧城市發展的一系列技術，主要包括5G、人工智能、大數據、區塊鏈、物聯網等核心技術（見圖2）。其中，5G既是數字科技的領頭軍，其自身也屬于戰略性新興產業，同時還是推動智慧城市建設發展的關鍵技術。5G作為智慧城市中的“數據高速公路”，強調高速率、低時延、低功耗以及廣泛連接，使得海量數據在設備終端、云端實時高效連接互通。人工智能已經全面融入云、網、邊、端等各層級，是智慧城市重要的基礎支撐力量。隨著人工智能產業日臻成熟，其對其他產業發展的拉動作用愈發明顯。大數據既是新的生產要素，又是新的生產工具。大數據強調對海量數據的獲取、存儲與分析的全過程。大數據是數字科技中發展最為成熟、應用最為廣泛的技術領域，與之配套的數據中心也成為重要的“數據倉庫”。區塊鏈作為數字科技的重要板塊，是分布式存儲、點對點傳輸、智能合約等多個技術領域的集成創新，可以為其他領域的發展提供安全可信的環境，有效降低溝通成本以及促進多元主體協同。通過搭建可信透明的共享平臺，打通全產業鏈上下游，在智慧城市各個領域實現互聯互通、互信互認。物聯網是實現高效連接的重要工具。通過物聯網技術建設更加智能化的感知城市，提高高頻度、高精度和多維度的數據采集能力和傳輸能力。同時以物聯網為基礎對智慧城市的各種場景進行數字仿真，并向虛擬空間進行映射，從而實現數字孿生。

圖2 數字科技賦能新型智慧城市發展的作用機制

針對新型智慧城市，我國提出了以數據驅動為核心、以數字科技為支撐的發展要求。新型智慧城市發展圍繞數據流展開，這也是數字科技賦能智慧城市建設的關鍵所在。數字科技賦能新型智慧城市建設各領域，核心是聚焦空間維度的公共服務與社會治理。例如：提供一站式養老、政務、醫療、生活服務；打造安防、消防、車輛以及環衛等全覆蓋管理的智慧社區；建設具有高效辦公、智能制造以及自動巡檢等功能的智慧園區；打造科學警務調度、可視化管理、大數據預判的智慧交通；借助“CT影像診斷輔助”“醫療機器人”等人工智能技術提升醫療效能；利用區塊鏈技術實現慈善捐贈、防疫物資等的有序流轉。綜上所述，5G和物聯網為龐大的數據流提供流動管道，大數據和大型數據中心提供存儲及解剖數據的工具，區塊鏈提高數據的可信度及提供分布式的存儲方式，人工智能則使數據應用更加智能化。

在現代城市空間場景中，數字科技通過技術落地應用覆蓋數據的采集、存儲、分析和應用全流程，挖掘以數據流為核心的數據資產的潛在價值，并將其與傳統產業要素充分融合，實現數據資產價值最大化。數字科技圍繞數據流，通過轉化數據資源為數據能力、重塑組織流程和價值創造網絡以及融合新舊服務場景，賦能新型智慧城市的建設與發展。

一是數字科技轉化數據資源為數據能力。數據資源已經成為智慧城市建設中最重要的生產要素，但數據資源的積累已不具備特殊的競爭優勢，如何將海量數據作為工具而非簡單的“原材料”以服務智慧城市建設才是關鍵所在。因此，數字科技衍化出的數字能力成為重要的考量指標，該能力主要體現在強化數據資源與知識、資產及其他技術要素的互動，以實現數據流的價值增值。

二是數字科技重塑組織流程和價值創造網絡。數字科技自身所具備的自生長性、流動性和嵌入性，使得數字技術要素能夠靈活嵌入組織，并與其他要素資源深度融合，重塑組織流程。數字科技通過解耦傳統的參與者網絡，改變原有的價值創造網絡。價值創造網絡中的參與者不再是單一固定的角色，即參與者不再綁定特有的資源，而是基于數字科技實現無法預知的位置轉換，價值創造過程從線性過程轉變為網狀動態過程。

三是數字科技融合新舊服務場景。數字科技整合智慧城市中的碎片化資源，使得服務場景更加透明、平等和開放，同時極大地延伸了原有的服務鏈和產業鏈，實現智慧城市新舊服務場景的深度融合。數字科技加速了無邊界創新和跨界創新，商業服務領域和公共服務領域都涌現出大量的實踐案例。例如，互聯網廠商“BAT”積極提供智慧城市服務入口，推進城市服務創新。

4 數字科技賦能新型智慧城市發展的作用路徑

4.1 數字科技賦能智慧城市動態智能感知的作用路徑

建立基于動態數據智能感知與交互的公共管理體系，以適應各類信息快速變化的高精度時空場景下的新型城市治理模式。推動大型互聯網企業和中小型信息科技公司緊密合作，通過信息感知和大數據交互技術，有效開展高速率大容量數據傳輸、立體空間檢測感知定位、海量資源追蹤與快速感知調配等行動，建立自下而上的智慧城市實時動態數據管理及更新機制。發揮物聯網技術在公共應急事件中的預警作用，通過感知設備及時發現潛在事故點，提升治理的精準性與效能。在公共應急事件中，各類物資信息、政策指令信息、輿情信息高速流動，信息線上線下交流密度與網絡復雜度均大大提高，數字科技使得智慧城市在高頻度、高精度的時空場景下能夠發揮動態智能感知作用。

4.2 數字科技賦能智慧城市大數據決策的作用路徑

加強新一代信息技術在城市突發事件整體態勢研判中的應用，通過大數據人工算法引擎進行輿情監控，快速感知熱點位置。在公共物資調配過程中，運用人工智能算法優化物資類型、需求分布、產能產地、倉儲物流等一系列要素的配置，提高資源劃撥分配效率。及時捕捉城市突發應急場景下不斷出現的新問題，構建集感知、預警和應急處置于一體的一站式城域網絡安全管理平臺，有效輔助政府決策，充分發揮基于動態數據的智慧城市精準化、科學化輔助決策的支撐作用。

4.3 數字科技賦能智慧城市數據交換共享的作用路徑

建立城市全地域、全周期和全領域的數據調用和交換體系。推動數據共享與信息公開，將數據作為“城市大腦”的核心資源，依托城市大數據中心進行公共數據采集與匯聚，協同衛健、民政、公安、市政和交通等部門的資源力量，推動各部門、各區縣專用數據信息系統整合、融合，建立健全不同公共事件響應等級下跨部門數據共享流通機制。在體制機制建設中，統籌完善“城市大腦”架構，推動各類城市運行系統互聯互通、數字資源整合共享。打破各部門間的數據壁壘，基于大數據分析進行公共資源動態配置，提升政府公信力，真正釋放出大數據的社會價值。

5 理論啟示

數字科技推動城市生活方式和治理機制不斷演進。構建中國特色的新型智慧城市理論，需要在面向“數字中國”的場景下，形成數字科技的有效驅動，強化智慧城市“以人為本”的發展邏輯，重塑智慧城市的整體治理方案，完善智慧城市多元主體共治的長效參與機制。

從數字科技的本質出發解釋技術賦能作用。未來研究應從理論層面闡述數字科技作為重要的支撐條件在智慧城市發展和治理中的重要作用。一方面，進一步提煉數字技術的具體內涵，包括數字化城市基礎設施和數字化能力等不同維度；另一方面，關注和強化數字平臺在其中的重要作用。數字技術側重于數字化能力，其被視為操作性資源，屬于抽象化數字技術的范疇。未來研究可以從數字用戶基礎、數字支付功能、技術接口等維度，具體解釋數字科技如何基于平臺賦能其他資源以實現發展目標。

從整體觀出發重塑智慧城市的治理邏輯。作為現代城市發展的高端形態，智慧城市是具有高度復雜性且不斷演化的綜合的巨系統，涉及要素多樣、部門廣泛、作用機制復雜，并且城市治理中常出現基于行政區域、縱向權責“上下對齊”和橫向分工體系的碎片化問題。因此，如何形成智慧城市的整體治理思路是未來研究中應重點關注的內容。具體來說：一是需要平衡好人與新技術的關系。人的參與能夠提升技術的適用性并使其實現價值增值，技術對人的賦能使得公民能夠更好地參與城市治理活動，并充分釋放個體價值。二是需要平衡好整體利益和個體訴求，實現治理效果的不斷優化。在智慧城市發展過程中，多元化參與者基于差異化訴求形成了不同的利益共同體。在政策制定過程中，應充分考慮社會整體效益、利益共同體的訴求以及個體利益之間的關系，從系統論視角出發，尋求合適的整體解決方案，以實現可持續的治理效果。三是需要平衡好中央和地方的治理思路，實現央地協同的發展新局面。由于不同區域智慧城市的發展程度和階段不同，地方政府應根據當地的社會經濟環境采用不同的治理手段。中央政府在政策制定過程中，應全面考慮不同區域的資源稟賦和發展特征，避免“一刀切”等現象出現；地方政府在設計政策時則應以過程而非結果為（政績）導向，在因地制宜的基礎上積極配合國家政策，形成央地有效統籌治理的局面。四是從數據層出發，制定以一體化智慧城市服務平臺為載體的整體治理方案，自上而下破解系統隔離帶來的信息孤島和數據壁壘等難題，形成智慧城市生態系統內各個要素和主體間的有效聯動，探索未來中國城市發展方向。

從多中心協同視角出發探究長效參與機制。從國內實踐來看，智慧城市在發展過程中逐漸形成了多元主體參與的局面。從多中心協同視角出發，通過不斷完善多元主體共治共享的長效參與機制來更好地統籌多方力量，這是實現可持續發展的關鍵。新型智慧城市的發展目標是價值共創，即多中心主體通過對話、協商等互動方式實現相對一致的目標。這一過程需要不斷平衡各方的利益訴求，實現個體利益與共同利益的協調和統籌。具體而言，轉變政府在傳統治理體制中的線性管理模式，強化“服務型政府”發展思路，使政府在其中發揮規則制定和矛盾調節的作用，以保證發展過程的合法性和程序理性。政府負責設計合理的利益分配和共享機制、信任機制等以規范多元主體的行為，尤其是設計多元主體參與的利益表達和協商機制，并將其納入協商對話平臺，以實現不同利益主體的合理化表達。政府利用所擁有的公共資源優勢，為多元主體搭建平等共治的智慧城市平臺，確保企業、公眾及其他社會組織能夠有序參與到城市服務創新活動中來。促使企業在智慧城市中發揮盤活公共資源并促進資源有效配置的作用，構建社會資本和政府合作的有效載體，如政府和社會資本合作的PPP模式。鼓勵居民發揮參與者、提供者和監督者等角色的作用，以個人或社區形式積極參與城市發展的各個環節，有效提升城市服務供給的透明度、服務質量和服務效率。通過眾包模式及鼓勵社會資本參與等方式，為公眾參與城市發展提供合適的渠道和路徑。