安徽省政府專項債券問題研究

吳義達

（安徽省委黨校，安徽 合肥 230022）

一、引言

2014年《中華人民共和國預算法》修正案正式通過，同年《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）出臺，進一步規范了地方政府舉債融資機制，明確了“開前門、堵后門、修明渠、堵暗道”的地方政府債務管理思路。地方政府擁有獨立的舉債權，發行地方政府債券已成為其新增債務的唯一渠道。

近年來，隨著經濟下行壓力的加大和持續性的減稅降費，地方政府財政收支矛盾加劇。專項債券作為地方政府債券的重要組成部分。地方政府專項債券的發行，可以緩和地方財政收支矛盾，有力地支持和保障了安徽省重大基礎設施和民生工程建設。特別是近兩年來，專項債券資金大多用于交通基礎設施、市政和產業園基礎設施建設、衛生醫療健康、鄉村振興等方面，對進一步改善安徽公共交通、補齊衛生醫療健康短板、促進鄉村振興、擴大有效投資等具有積極意義，更好地發揮了地方政府專項債券對“六穩”“六保”的保障作用。

二、近年來安徽省政府專項債券發行情況

從債券發行主體、規模、品種、期限、利率和債券余額等六個方面分析安徽省政府專項債券發行情況。

（一）發行主體

專項債券的發行主體是安徽省政府，但絕大部分資金都轉貸給市、縣（區）政府使用。

（二）發行規模

安徽省從2015年開始發行政府專項債券，債券發行規模基本上呈逐年增加趨勢，2015-2021年先后發行了256億、730億、817億、1316億、1186億、1678億和2085億元專項債券。2021年安徽省共發行地方政府專項債券48只，全年累計發行規模為2085億元。其中，新增專項債券43只，發行額為1665億元；再融資專項債券5只，發行額為420億元。

（三）發行品種

專項債券發行品種日益豐富（見表1）。2015年，置換專項債券是當年發行的主要品種（隨后連續發行4年，2019年后不再發行）。置換專項債券以2013年政府性債務審計為基礎，對企事業單位舉借的政府負有償還責任的專項債務進行置換，有效地緩釋了存量債務風險。2017年，安徽省開始發行土地儲備專項債券，并隨后于2018年開始發行棚戶區改造專項債券和收費公路專項債券。2019年后，安徽省發行的地方政府專項債券募投領域向基建傾斜，開始發行基礎設施專項債券。2020年，安徽省發行再融資專項債券，并開始創新發行專項債券品種——“長三角一體化發展”專項債券。2021年又創新發行了淮河生態經濟帶發展、大別山革命老區振興發展等專項債券品種；同年還發行了支持中小銀行發展專項債券，用于安慶農村商業銀行等四家銀行補充銀行資本。

表1 2015-2021年安徽省政府專項債券品種

（四）發行期限

長期限債券發行規模呈增加趨勢（見表2）。2015-2019年，安徽省發行的政府專項債券期限都在10年期（含10年期）以下。從2020年開始，安徽省發行的專項債券期限開始變長，開始發行15年期、20年期、30年期專項債券。2020年政府專項債券中15年期以上（含15年期）發行規模為545.79億元，占全年專項債券發行總額的32.52%。2021年政府專項債券中15年期以上（含15年期）發行規模為954.27億元，占全年專項債券發行總額45.76%。長期限專項債券的推出，極大地緩解了地方政府短期內的還債壓力。

表2 2015-2021年安徽省政府專項債券發行期限

（五）發行利率

專項債券通過招標、公開承銷和定向承銷形式發行，以市場化的方式確定債券利率。2015-2021年安徽省政府專項債券發行利率在2.80%-4.20%之間，利率波動較大，2016年達最低值（2.80%），2017年達最高值（4.20%）。2017年以來，整體上看地方政府專項債券發行利率呈下行趨勢（見表3）。專項債券發行利率的下降，在一定程度上降低了地方政府融資成本，減輕了地方財政負擔，維持了地方財政的可持續性。

表3 2015-2021年安徽省政府專項債券各期限品種的加權平均利率 單位：%

（六）債券余額

隨著地方政府新增專項債券發行數量逐年增加，安徽省政府專項債券余額占比逐年提高：從2015年的不到20%，增長到2021年的65%以上（見表4）。

表4 2015-2021年安徽省政府專項債券余額及占比 單位：億元

三、專項債券實際運行中的問題分析

（一）債券規模和結構方面的問題

1.債券規模增長過快

專項債券規模的快速增長會增加地方政府政府性基金預算的壓力。新增債券發行額年年增加（見表5），2021年新增專項債券發行額是2015年的八倍。專項債券余額增長迅速，從2015年256億元，到2021年的7484億元，2021年專項債務余額是2015年的29倍。近年來，地方政府專項債務率連續攀升，特別是2021年已超過120%，專項債券規模的持續增加使債券違約風險不斷增大（見表6）。同時，債務規模的不斷增加，對后續舉債空間造成擠壓。從安徽省政府專項債務余額限額情況來看，截至2021年末，安徽省地方政府專項債務余額為7484億元，專項債務限額為7949億元①，專項債務余額與限額之比達94.15%。

表5 安徽省政府新增專項債券發行額 單位：億元

表6 2019-2021年安徽省政府專項債務率

2.債券結構不夠合理

長期債券占比過高。2020年和2021年專項債券發行中，10年期以上（含10年期）債券發行額占比達到四分之三，債券發行期限逐年拉長。實際償債對再融資（借新還舊）的依賴性較大。2020年發行再融資專項債券182億，當年專項債券還本479億，再融資專項債券發行額占專項債券還本額比為38%。2021年發行再融資專項債券420億，當年專項債券還本383億，再融資專項債券發行額占專項債券還本額比為109%，且再融資專項債券期限基本上是30年。再融資專項債券的超長期發行增加了利息成本，加大未來的償債壓力，損害代際公平。

（二）債務信息披露方面的問題

1.債務信息披露不夠完整

省（或市）政府只披露本級政府專項債券存續情況，沒有對全省（或全市）政府專項債務存續情況進行集中披露，不能讓人們對全省（或全市）的政府專項債務存續情況一目了然。各級政府對專項債券資金投資的項目進展情況，沒有進行全程跟蹤披露。缺少全周期的信息披露，對于各種風險因素更是缺乏覆蓋[1]。

2.債務信息披露不夠真實

債券發行和債務償還的主體是省政府，但債券資金使用主體是市、縣（區）政府，債券的“發、用、還”主體不一致會產生道德風險。市、縣（區）政府為爭取債券資金，缺乏對債券項目嚴格把關的主觀能動性，不少地方為拉動投資而上項目，存在內容“包裝”，收益虛大[2]，導致某些債券的資金收益對債券本息的覆蓋比不夠真實。

（三）債務管理和償還方面的問題

1.債務管理能力相對不足

因項目前期準備不充分、規劃調整等原因，安徽省新增專項債券資金支出進度較慢②，影響債務資金績效。截至2020年12月31日，6個市、2個縣尚有26個當年新增專項債券資金項目支出進度低于50%，其中13個項目安排專項債券資金14.44億元，僅支出5338萬元，單項支出進度均低于10%。從縣級專項債券項目來看，存在項目比重高而項目管理能力建設滯后的矛盾[3]。

2.債務償還方面存在隱憂

2016年11月，財政部印發的《地方政府專項債券預算管理辦法》，明確專項債務本息的償還資金來源于專項收入、政府性基金收入、發行置換專項債券（僅限于償還本金）三方面。專項債券的本息償還資金來源主要為項目收益和政府性基金收入。由于很多專項債券項目屬于公益性或準公益性，很難實現收益和融資自求平衡。尤其是欠發達且沒有資源的市縣，項目收益存在很大的不確定性，自求平衡存在著較大風險[4]。在地方政府性基金收入中，國有土地收入占絕對比例。2021年安徽全省土地出讓收入3243億元，當年全省政府性基金預算收入3654億元③，土地出讓收入占政府性基金預算收入達到88.75%。專項債對土地財政的依賴，容易產生土地市場不確定性對其償付風險的傳導[5]。隨著“房住不炒”政策的出臺，房地產市場逐步降溫，政府性基金預算收入受其影響，給專項債券的償還帶來一定的隱憂。

四、政策建議

在需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力背景下，充分利用地方政府專項債券資金，雖然可以擴大有效投資、發揮政府債券的跨周期調節作用，也是繼續做好“六穩”“六保”工作的必要保障，但同時要提高債務資金使用效率、防控地方政府專項債務風險。

（一）注重專項債券發行管理及項目管理

1.合理確定專項債券發行規模，優化債券資金投向

強化預算約束，均衡地方政府債券余額結構，提升地方政府一般債券比例，降低地方政府專項債券比例。對專項債券余額占GDP比重較大的地市，嚴格控制其新增專項債券發行。優化地方政府專項債券資金投向，根據安徽數字經濟發展和綠色轉型發展需要，重點支持5G基建、人工智能、大數據中心、工業互聯網、城市軌道交通、新能源發電、新能源汽車充電樁、能源儲存、生態環保等領域。

2.審慎項目管理，提升專項債券項目質量

對項目資金需求精心梳理，加強安徽省財政廳與安徽省發改委、行業主管部門的協同配合，切實提高項目儲備質量。建立有利于地方經濟可持續發展和高質量發展的政績觀和發展觀念，明晰地方政府債務主體權責，選擇經濟和財政實力較強的地市作為試點城市，率先自主發行政府專項債券。大力加強縣級專項債券項目管理能力建設，從基層、項目單位著手，保障專項債券項目質量。

（二）完善專項債券信息披露制度

1.標準化地方政府專項債券信息披露時間、內容及流程

在信息披露時間上，遵循及時性原則。充分利用現有信息披露平臺，讓公眾在第一時間了解專項債券發行進度和項目建設進度；除在債券發行時進行信息披露外，發行人應該根據自身財政情況的變化定期（最好是每季度）發布信息披露公告和臨時信息披露公告。在信息披露內容上，遵循真實性原則。信息披露內容要真實、全面而詳細，落實《地方政府債務信息公開辦法（試行）》（財預〔2018〕209號），公開披露新增專項債券發行信息和專項債券存續期信息。在披露年末專項債券項目形成的資產情況的基礎上，詳細披露資產形成情況，項目收益情況以及可能涉及的重大事項等。在債券信息披露模板中列示償債資金來源，細化披露專項債券對應的項目名稱和項目實施主體，對地方政府專項債券風險及應對措施進行特別披露。在披露流程上，建立責任人制度、信息審核制度和重大事件預案制度。

2.強化債務信息披露的社會監督

在每年的安徽省兩會材料《安徽省上一年度預算執行情況及當年預算草案表》中，進一步披露政府專項債務信息，添加與政府專項債務信息相關的表格，包括《省政府專項債務限額和余額情況表》《省本級政府專項債務限額和余額情況表》《各市政府專項債務限額和余額情況表》《省政府新增專項債券項目安排情況表》《年末省政府新增地方政府專項債券存續情況表》《年末省本級政府新增地方政府專項債券存續情況表》等分項表格，以供人大代表和政協委員審議。

（三）防控地方政府專項債務風險

1.加強專項債券的績效管理

認真開展地方政府專項債券的事前績效評估、事中績效監控和事后績效評價。落實《安徽省政府專項債券項目資金績效管理辦法》（皖財債〔2021〕1485號），從社會效益、經濟效益和環境效益三個方面對專項債券資金使用情況進行評價。一要注重債券資金項目的前期論證與決策評價，在項目篩選時，首先關注項目的公益性，其次是項目的收益性，尤其是“雙碳”目標下專項債券項目的環境效益。二要強化債券資金使用過程的績效監控，協調推進項目設計、施工和運營等階段。三要科學確定債券資金使用評價指標和標準，建立債券資金使用績效的動態調整機制，完善債券資金使用績效的第三方評價機制。

2.健全專項債券全生命周期風險管理

從債券的發行、使用和償還方面著手，完善地方政府專項債券的全生命周期管理，做到借債有限額、用款有約束、管理有規范、運營有收益、投資有回報、還款有保障。在債券資金籌集過程中，優化債券限額管理和資金匹配。做好新增專項債券項目審核、分配及發行的統籌銜接，完善現有的限額管理制度，取消現有的規模絕對限額，用地方政府專項債務率替代現有的規模限額指標。科學確定債券期限，不斷豐富債券期限結構，合理匹配資金需求和期限，降低期限錯配風險。在債券資金使用過程中，提高資金撥付與落地效率，盡快形成實物工作量。加快推進專項債券項目庫公開，便于投資者及時追蹤專項債券對應項目的資金使用情況、建設進度以及收益情況。在債券資金償還方面，建立專項債券償債基金和擔保增信制度。考慮到政府性基金預算的有限性，新發行的地方政府專項債券，應主要基于“項目自求平衡”的情況，設立專業的地方政府償債保障機制，按照還本付息總額的100-120%或債務發行額的10%設立償債準備金[6]；引入擔保公司、采取購買第三方保險等方式為專項債券提供擔保增信[7]，從而防范專項債券違約風險。

注釋：

①數據來源于中國地方政府債券信息公開平臺http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml

②安徽省審計廳2021年第1號公告《安徽省2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》https://sjt.ah.gov.cn/public/9912883/40498731.html

③《關于安徽省2021年預算執行情況和2022年預算草案的報告》http://czt.ah.gov.cn/public/7041/146445511.html