國家創新體系：《科技進步法》的制度主線

國家創新體系的更新，使得《科技進步法》從源頭上得到改善，指引科技向可持續的方向繼續前行，為科技發展提供根本保障。

科學技術是第一生產力，科技興則民族興，科技強則國家強。

自1993年頒布施行，2007年實施第一次修訂，時隔14年后，科技進步法完成了第二次重大修訂。站在“兩個一百年”的歷史交匯點，新版《科技進步法》一出臺就備受關注。作為《科技進步法》的制度“精髓”，國家創新體系的修改與調整也牽動社會各界的心弦。

與2007年版《科技進步法》在第一章第二條提出“構建國家創新體系”相比，2021年版《科技進步法》對國家創新體系的認識更加深化，對其功能更加關注，在第一章第四條對國家創新體系進行了完整表述，將國家創新體系建設提升為制度主線，對其后的章節內容起到了“抓總”式的高度概述，切實體現了國家創新體系在我國研究和實踐方面的最新進展。

何為國家創新體系？

國家創新體系的概念產生于分析創新對經濟績效和國家競爭力影響的理論探索，但其客觀實踐先于理論研究。可以說，國家創新體系就一直存在于通過科技創新提升生產力水平和競爭力的實踐活動中。其較為公認的定義為OECD提出的“由公共部門和私營部門的各種機構組成的網絡，這些機構的活動和相互作用決定了一個國家擴散知識和技術的能力，并影響國家的創新表現”。綜合國內外研究實踐，專家們認為，國家創新體系既包含必備的創新主體、活動、要素、條件等“硬”條件的科技創新能力體系，也包括體現促進創新的機制、政策、措施等“軟”環境的制度體系，是一個結構多元，具有自組織、自演進功能的系統。

在我國，對國家創新體系的研究探索總體上由局部分析邁向整體認知，由線性思維邁向系統思考。1999年8月召開的全國技術創新大會正式提出“將完善和發展國家創新體系作為一項長期戰略任務”。2001年發布的“十五”計劃綱要中，首次提出“建設國家創新體系”的目標。2006年，《國家中長期科技發展規劃綱要（2006—2020年）》首次提出國家創新體系的概念、內涵、目標，將國家創新體系表述為以政府為主導、充分發揮市場配置資源的基礎性作用、各類科技創新主體緊密聯系和有效互動的社會系統，提出要統籌技術創新、知識創新、國防科技創新、區域創新和科技中介服務五大“子”體系。

2012年，中共中央、國務院頒發《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》，2015年，中共中央、國務院出臺《深化科技體制改革實施方案》，系統部署了國家創新體系建設的相關改革任務，為中國特色的國家創新體系建設指明了方向。黨的十八大以來，相繼實施了一系列推進方案及改革舉措，科技創新引領全面創新成為國策，我國國家創新體系矩陣式、網絡化的體系架構基本形成，已進入能級躍升的關鍵階段。

當前，國家創新體系能力成為國際競爭的核心，全球科技發展環境變化對國家創新能力的要求，不再只是搶占點上的優勢，而是贏得系統性、全面性、結構性的領先。2020年，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十三次會議上的講話指出，黨的十八屆三中全會以來，我們系統布局和整體推進科技體制改革，通過破除體制性障礙、打通機制性梗阻、推出政策性創新，顯著增強了各類主體創新動力，優化了創新要素配置，提升了國家創新體系整體效能，推動我國科技事業取得了新突破。同時，也要看到，科技體制改革任務落實還不平衡不到位，一些重大改革推進步伐不夠快，相關領域改革協同不足，一些深層次制度障礙還沒有根本破除。可以看出，面向未來發展趨勢和國家戰略需求，必須要以整體性思維、系統性部署、協調性推進，加快完善國家創新體系，有力支撐創新型國家和世界科技強國建設。

完善國家創新體系的理念目標與建設路徑

2021年版《科技進步法》第四條對國家創新體系進行了完整論述：“國家完善高效、協同、開放的國家創新體系，統籌科技創新與制度創新，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，充分發揮市場配置創新資源的決定性作用，更好發揮政府作用，優化科技資源配置，提高資源利用效率，促進各類創新主體緊密合作、創新要素有序流動、創新生態持續優化，提升體系化能力和重點突破能力，增強創新體系整體效能。”這一論述體現了基于整體論和系統論對于國家創新體系的深刻認識，也明確了完善具有中國特色國家創新體系的理念目標和建設路徑。

一方面，國家創新體系要具備“高效、協同、開放”的基本要求。《科技進步法》第一章第一至第三條開宗明義指明了我國科技創新所要承載的使命，也即國家創新體系所要面對的戰略需求。“國家完善高效、協同、開放的國家創新體系”作為第四條伊始的表述，可看作是進步法對于國家創新體系的基本要求，也是我國國家創新體系演進所要具備的基本功能特征。“高效”，意味著國家創新體系在面向國家戰略需求時要有高效率的響應，要實現主體協同的高效率、創新資源配置的高效率，具備自我反饋和自我調節的高效率。“協同”，意味著國家創新體系各個層次和類型系統之間的協同，包括中央和地方的協同、區域之間的協同、國內國外的協同、產學研用等多元主體的協同、科技產業金融等領域之間的協同。“開放”意味更高水平推進制度型開放，推動開放包容、互惠共享的國際科學技術合作與交流，在開放中塑造核心競爭力，為全球創新網絡貢獻中國方案。

另一方面，國家創新體系建設關鍵要聚焦于“統籌兩個輪子，健全一個體制，發揮兩種作用”。這段論述回答了國家創新體系應“怎樣完善”，是建設國家創新體系的理念指引。2018年，習近平總書記在兩院院士大會上指出，“創新是一個系統工程，創新鏈、產業鏈、資金鏈、政策鏈相互交織、相互支撐，改革只在一個環節或幾個環節搞是不夠的，必須全面部署，并堅定不移推進”，“科技創新、制度創新要協同發揮作用，兩個輪子一起轉”。第四條指出要“統籌科技創新與制度創新”，既是國家創新體系“軟硬結合”的必然要求，也是國家創新體系作為《科技進步法》制度主線的基本要義。具體而言，“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制”體現了發揮社會主義制度優勢的必然要求。中共十九屆五中全會指出，所謂舉國體制，就是在特定領域實現國家意志的一種特殊制度安排。同計劃經濟制度下的舉國體制相比，新型舉國體制是面向國家重大需求，通過政府力量和市場力量協同發力，凝聚和集成國家戰略科技力量、社會資源共同攻克重大科技難題的組織模式和運行機制。習近平總書記在2021年“科技三會”特別強調，“構建新型舉國體制就是要充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，支持周期長、風險大、難度高、前景好的戰略性科學計劃和科學工程，抓系統布局、系統組織、跨界集成，把政府、市場、社會等各方面力量擰成一股繩，形成未來的整體優勢”。“兩種作用”意味著要推動有效市場和有為政府更好結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場需求引導創新資源有效配置，形成推進科技創新的強大合力。

與此同時，主體、活動、要素、環境等多維度也清晰指明了完善國家創新體系的建設路徑。第四條“優化科技資源配置，提高資源利用效率，促進各類創新主體緊密合作、創新要素有序流動、創新生態持續優化，提升體系化能力和重點突破能力”的論述，可視為完善國家創新體系的路徑方向，分別從主體、活動、要素、環境等多維度予以規定，清晰描繪出完善國家創新體系的立體架構，也體現了國家創新體系建設的問題導向、需求導向和效果導向。如在科技資源配置方面，2014年習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第六次會議上指出，“一些地方和部門，科技資源配置分散、封閉、重復建設問題比較突出，不少科研設施和儀器重復建設和購置，閑置浪費比較嚴重，專業化服務能力不高。要從健全國家創新體系、提高全社會創新能力的高度，通過深化改革和制度創新，把公共財政投資形成的國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放，讓它們更好為科技創新服務、為社會服務”。再如“提升體系化能力和重點突破能力”，2014年習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第五次會議上的講話中指出，“科技布局既要注重全面布局，也要講究重點突破、非對稱發展，堅持有所為有所不為的方針，形成聚焦重點任務配置資源、集成攻關的新體制”。《科技進步法》強調基礎研究、前沿技術研究、基礎技術研究等各類科技創新活動要形成融通發展的體系化能力，也要在關鍵領域和重點方向上形成重點突破能力。

最為關鍵的是，要著力實現“增強創新體系整體效能”這一總體目標。2018年習近平總書記在兩院院士大會指出，“我們堅持以深化改革激發創新活力，推出一系列科技體制改革重大舉措，加強創新驅動系統能力整合，打通科技和經濟社會發展通道，不斷釋放創新潛能，加速聚集創新要素，提升國家創新體系整體效能”。2019年習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上的講話也強調，“要加強體系建設和能力建設，完善國家創新體系，解決資源配置重復、科研力量分散、創新主體功能定位不清晰等突出問題，提高創新體系整體效能”。可以看出，通過主體、活動、要素、環境等多維度建設，國家創新要達到“增強整體效能”這一總體目標，在應對國家戰略使命，支撐引領國家經濟社會安全等過程中體現效率，體現國家創新的整體效果，高質量完成科技創新的使命要求。

多點發力，構筑全新創新生態

在國家創新體系“上層理論”修改完成后，如何落實成為新關鍵。

圍繞第一章第四條“完善國家創新體系”的路徑指引，其他章節分別從主體、活動、要素、環境等方面進行了體系化的制度安排，相應內容有機聯系又互為呼應，共同指向整體目標。

對各類主體來說，其層級結構特征和權利義務要求更為清晰豐富。2018年兩院院士大會上，習近平總書記強調“要明確企業、高校、科研院所創新主體在創新鏈不同環節的功能定位，激發各類主體創新激情和活力”。與2007年版相比，2021年版《科技進步法》新增了“國家戰略科技力量”這一戰略層級。第四條中的“國家戰略科技力量”包括“國家實驗室、國家科學技術研究開發機構、高水平研究型大學、科技領軍企業”四類組成結構，其功能定位即“在關鍵領域和重點方向上發揮戰略支撐引領作用和重大原始創新效能，服務國家重大戰略需要。”與此同時，2021年版《科技進步法》還進一步明晰了高校、科學技術研究開發機構和企業等主體的功能使命，如第四章標題由“企業技術進步”改為“企業科技創新”，內容更豐富、規定更精準、縱深感更強。第五章“科學技術研究開發機構”在2007年版基礎上增加了科研機構評估和新型研發機構相關內容，并規定科研機構應當依法制定章程，擴大了科研機構自主權范圍。有關高校的內容分散在不同章節，強調“高等學校加強基礎學科建設和基礎研究人才培養，增強基礎研究自主布局能力，推動高等學校基礎研究高質量發展”等職責使命。此外，也首次明確了由企業牽頭組建“創新聯合體”等新的主體建設要求。

在活動環節，新版《科技進步法》促進各類活動系統布局和融通發展，形成體系化能力和重點突破能力的導向更為清晰。2021年版《科技進步法》第二章和第三章為“基礎研究”“應用研究與成果轉化”，覆蓋了科技創新活動的不同類型，規定了不同載體主體開展研究的責任義務，如地方政府可“合理確定基礎研究財政投入”，“引導企業加大基礎研究投入”。其中，“系統布局、融通發展、重點突破”機制成為體系化能力和重點突破能力的關鍵制度保障。如第二十二條明確“增強項目、人才、基地系統布局”，第二十六條“鼓勵以應用研究帶動基礎研究，促進基礎研究與應用研究、成果轉化融通發展”“促進創新鏈產業鏈深度融合，保障產業鏈供應鏈安全”，第二十八條“國家完善關鍵核心技術攻關舉國體制，組織實施體現國家戰略需求的科學技術重大任務，系統布局具有前瞻性、戰略性的科學技術重大項目”。此外，對比2007年版，2021年版《科技進步法》新增了對于“創新創業活動”的支持，其“載體、平臺、服務體系”建設等內容分布在第三章、第四章和第七章。

科技創新資源的開放共享和創新要素的順暢流動是新版《科技進步法》關注的重點。習近平總書記2014年在中央財經領導小組第七次會議上講話指出，“在全球化、信息化、網絡化深入發展的條件下，創新要素更具有開放性、流動性，不能關起門來搞創新”。伴隨改革深化和創新趨勢，人才、技術、資金等要能夠實現跨部門、跨區域的有序流動。對比2007年版，2021年版《科技進步法》規定了不同類型載體、主體在促進資源開放共享和要素流動中的不同義務。如新增第七十七條“國家重大戰略區域可以依托區域創新平臺，構建利益分享機制，促進人才、技術、資金等要素自由流動”。如第二十四條“國家完善基礎研究的基礎條件建設，推進開放共享”，如財政設立的機構“應當建立健全科學技術資源開放共享機制，促進科學技術資源的有效利用”，而“社會力量設立的科學技術研究開發機構，在合理范圍內實行科學技術資源開放共享”。2021年版《科技進步法》更加關注對于人才作為第一資源的作用發揮，特別規定了政府和企業事業單位支持科技人員流動的義務，對比2007年版提出的“科技人員合理流動”，2021年版修訂為“為科技人員的合理、暢通、有序流動創造環境和條件”。

“區域科技創新”和“國際科學技術合作”的體系化推進是未來科技可持續發展的關鍵舉措，也是新版《科技進步法》關注的焦點。2020年4月10日，在中央財經委員會第七次會議上，習近平總書記強調要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。隨著國際科創中心建設、長三角一體化等國家戰略的提出和實施，2021年版《科技進步法》新增了第七章“區域科技創新”，強調了要“建設科技創新中心和綜合性科學中心，發揮輻射帶動、深化創新改革和參與全球科技合作作用”，體現了國家創新體系在空間上打造的戰略支點和雁陣格局。2021年版《科技進步法》將“國際科學技術合作”單獨成第八章，圍繞國際合作類型、不同主體權利義務、重點領域科技合作活動、吸引境外科技人員參與等進行了多種路徑規定，新增了中共十八大以來人才發展體制機制改革中行之有效的亮點政策，比如在2007年版“外籍杰出科學技術人員可優先獲得永居”基礎上，增加了也可“優先取得中國國籍”。

除上述制度完善以外，對科技體系的監督必不可少，新版《科技進步法》也更加強調要發揚“三種精神”、建立健全科研誠信制度和科技監督體系。2020年9月11日，在科學家座談會上，習近平總書記指出，“科學家精神是科技工作者在長期科學實踐中積累的寶貴精神財富”，強調“科學無國界，科學家有祖國”，科技工作者要把自己的科學追求融入建設社會主義現代化國家的偉大事業中去，樹立敢于創造的雄心壯志，努力實現更多“從0到1”的突破，不斷向科學技術廣度和深度進軍。在1993年版“發展科學技術普及事業”“培養受教育者的科學精神”基礎上，2021年版《科技進步法》新增“形成崇尚科學的風尚”“弘揚愛國、創新、求實、奉獻、協同、育人的科學家精神，堅守工匠精神”，作為營造有利于科技創新的社會環境的重要舉措。同時，2021年版《科技進步法》新增了“監督管理”章節，強調國家要加強科技法治化建設和科研作風學風建設，建立和完善科研誠信制度和科技監督體系，健全科技倫理治理體制，規定了政府、機構、企業及各類主體和人員在這方面的權利和義務。

“沒有規矩，不成方圓”，新版《科技進步法》從根本“規矩”上進行改善，指引科技向可持續的方向繼續前行，為科技發展提供根本保障。