“法”“制”互動，打造全新科技 創新環境

法律與制度的互動，引導《科技進步法》向創新發展、科學決策方向發展，為科技提供全方位服務。

“法者，天下之程式，萬世之儀表。”法律指擁有立法權的國家機關依照立法程序制定的規范性文件，具有穩定性、可預測性、民主性。“仁圣之本，在乎制度而已”。“政策”作為國家或政黨為完成一定的政治任務而規定的活動準則，具有靈活性、試驗性、階段性。

法律與政策雖然是各自獨立的領域，但兩者之間存在相輔相成、功能互補的關系。一方面，法律決定了國家和社會治理的基本原則和必要方式，法律對政策起著穩定和約束的作用。另一方面，法律的基本思想與基本措施來源于政策，并依靠政策的具體條例或細則予以落地實施。在科技領域，科技立法確定科技創新戰略的原則和方針，科技創新政策是引導、激勵和規范科技創新活動的政府措施和行為。我國科技立法發展與政策改革相伴相生，科技立法確認經實踐經驗論證的政策改革措施，肯定政策改革的價值，回應政策改革訴求，確保政策改革的落實和穩定。

2021年版《科技進步法》中“政策”二字雖然只在第十五條、第二十條、第三十三條、第四十二條、第四十七條、第五十八條、第八十五條和第九十九條，出現八次，但所體現的政策內涵和范疇遠不止此。本文基于八處出現“政策”且不限于此，圍繞法律與政策的關系展開解讀，為推動法律與政策的功能互動、優勢互補、全面協同，完善科技創新政策體系和法治體系提供思路參考。

“法”引“制”，重創新

科技進步和技術創新是一國經濟可持續發展的重要源泉。

當前，世界各國都在尋找科技創新突破口，制定科技創新政策，搶占未來經濟科技發展的先機。美國于2009年、2011年、2015年相繼發布了結合時代背景的《美國創新戰略》，2021年通過《2021年美國創新與競爭法案》，對實現美國經濟增長和持續創新具有重大的推動作用。歐盟設立框架計劃，涵蓋支持創新過程的所有活動，成為推動經濟成長和創造就業機會的有效手段。德國創新政策以高技術戰略為總綱，2006年頒布《德國高科技戰略（2006—2009年）》、2010年頒布《德國高科技戰略2020》、2014年推出《新高技術戰略— —創新為德國》，2018年通過《研究與創新為人民— —高技術戰略2025》，全方位引導創新發展。政策實踐證明，各國所開展政策法規體系的前瞻性構建，有力地提升了國家科技創能力。充分利用政策手段，實現我國高水平科技自立自強，是我國科技法律規范的重要內容。2021年版《科技進步法》規定了利用多種政策類型的制定、運用和協同，加大科技投入、引導扶持企業創新活動，旨在真正釋放科技紅利，提升國家科技創新能力。

要豐富多元化政策供給，引導加大科技投入。科技投入作為戰略性投資，是提高科技創新能力、提升核心競爭力的重要保障。我國要實現科技自立自強，需要進一步加大科技創新投入，提高科技資源配置效率。一方面要建立財政科技投入的穩定增長機制，確保財政科技投入發揮穩定器的作用；另一方面要進一步發揮社會資本的力量，調動社會各方面資源集聚科技創新。根據國際經驗來看，美國形成了多元化的投入機制，社會資本在其中發揮了重要作用，是美國科技創新保持較高水平的重要保障。我國應發揮政策激勵作用，引導社會資金投入科技創新。因此，2021年版《科技進步法》第八十五條繼續沿用原法條款，規定“國家加大財政性資金投入，并制定產業、金融、稅收、政府采購等政策，鼓勵、引導社會資金投入，推動全社會科學技術研究開發經費持續穩定增長”，對鼓勵引導社會資金投入的政策方式提供了多種選擇途徑，強調政策在全方位加大科技投入中發揮的作用，指明科技投入是科技進步和創新發展的必要條件和基本保障。

同時，還要構建多方協同政策環境，激勵企業開展創新活動。科學設計企業創新政策的重中之重，讓科技創新成為企業發展的關鍵驅動力，引導企業從低端價值鏈向高端價值鏈跨越。為了營造有利于企業創新發展的政策環境，2021年版《科技進步法》第四十七條第二款“國務院有關部門和省級人民政府應當通過制定產業、財政、金融、能源、環境保護和應對氣候變化等政策，引導、促使企業研究開發新技術、新產品、新工藝，進行技術改造和設備更新，淘汰技術落后的設備、工藝，停止生產技術落后的產品”，此條款是在原法基礎上，新增了“金融”和“應對氣候變化”的政策，比原法中的政策類型更加豐富。隨著我國產業結構不斷轉型升級，科技創新水平的不斷提升，企業科技創新政策要考慮產業、金融、環境等多方面的因素。要充分整合和協同各類政策，使政策供給與企業創新相互促進、相互適應，最大限度調動企業創新積極性，將政策鏈作為產業結構升級的保障，促進更高質量更廣范圍的創新創業創造。

順時變，法律提出新時代要求

“順時而動，應勢而為”是制度和法律契合當下發展的必然要求。

為了更好適應新時代科技治理的新形勢和新要求，2021年版《科技進步法》堅持系統思維和全局視角，體現新時代的戰略目標和指導思想，對有關科技政策決策的內容做出了規范，標志著我國科技創新治理體系現代化邁入新的階段。

首先，要明確政策制定主體，強化科技規劃引領。作為科技基本法，《科技進步法》將國家科技發展戰略作為首要基本法律原則，從全局和戰略高度把握科技事業發展的目標、原則、任務和布局。2021年版《科技進步法》對于政策制定主體和方向做了明確規定，可以從第十五條進行解讀。第一，第十五條第一款和第二款分別從國家和地方兩個角度對政府在政策制定中的職責進行了規定，國務院領導全國科技建設工作，縣級以上人民政府有關部門負責本行政區域的科技建設工作，兩級政府各司其事，協同推進科技決策。第二，該條款強調科技規劃在科技發展中發揮的全局性、戰略性和前瞻性的關鍵作用，新增“中長期科學和技術發展規劃、科技創新規劃應當明確指導方針，發揮戰略導向作用，引導和統籌科技發展布局、資源配置和政策制定”的表述，從法律層面明確科技規劃為政策制定提供方向指導和有力保障，為各項具體科技政策的制定提供了可供遵循的指導思想與大綱，為我國科技政策決策科學化和法治化奠定了基礎。

其次，完善科技決策機制、提高重大政策決策水平不可缺失。科技咨詢支撐機制是科技決策機制的重要部分，是適應科研規律和新一輪科技革命和產業變革的必然要求。美國、英國、日本等科技強國都建立了國家層面的科技決策咨詢機構，吸納經濟、教育、人才等各界力量與各類智庫的綜合參與。我國也長期重視建立多層面、多渠道、不同運行模式的科技決策咨詢機制。2017年，《國家科技決策咨詢制度建設方案》強調建設國家科技決策咨詢制度，要把立足點放在支撐國家發展全局、服務黨中央重大科技決策需求上，著力做好機制設計。2018年，習近平總書記在兩院院士大會上提出“要加快建立科技咨詢支撐行政決策的科技決策機制”，為完善科技決策機制、提高科學決策能力指明了方向。據此，2021年版《科技進步法》第九十九條第一款在原法“推進決策的科學化、民主化”的基礎上，增加“法治化”；在第九十九條第二款中新增“國家改革完善重大科學技術決策咨詢制度”，規定“在制定科學技術發展規劃和重大政策，應當充分聽取科學技術人員的意見”，并新增“發揮智庫作用，擴大公眾參與，開展科學評估”的法定表述。這可以從四個層面來理解立法對重大政策決策科學性、規范性、民主性的要求。一是充分聽取科技人員的意見。科技人員是政策實施的直接受眾對象，政策制定直接關系到科技人員的切身利益。在科技創新政策決策中，要調研科技人員的訴求，著力解決科技人員面對的痛點難點堵點問題，為科技人員和創新主體提供精準服務。二是注重發揮智庫的作用。這是適應科研規律的必然要求。當前知識更新迭代速度加快，要建立凝聚、吸納各方智慧的體系和機制，探索科技智庫為國家重大科技決策服務的機制。三是提高重大政策決策的公眾參與度。重大政策決策的制定會產生社會影響，要保障公眾通過多種途徑和形式參與決策，使決策更加全面地起到監督政府的作用。四是對政策實施效果開展科學、合理的評估。政策評估環節能夠補充完善科技創新鏈條，使科技創新政策形成閉環管理，有必要將科學評估納入到政策系統中，貫穿在整個政策制定實施過程中，完善政策鏈條。

“法”益“制”，豐富政策工具

科技創新政策體系及深化科技創新政策體系改革創新，能有效提升科技創新政策工具的作用，優化科技創新政策的目標。

2021年版《科技進步法》充分發揮科技創新政策工具多方面的功能，將財稅政策、金融政策、人才政策等進行有效銜接和協同，打造科技創新“工具箱”，在加強基礎研究提升科技創新策源能力、提高企業自主創新水平、健全科技人才發展體系等方面持續發力。

在“工具箱”打造中，要暢通政策支持渠道，為強化基礎研究提供有力的制度保障。強大的基礎研究是建設世界科技強國的基石。我國R&D支出中，基礎研究和應用研究經費所占比重一直偏低。2018年，國務院印發《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》，提出構建基礎研究多元化投入機制，引導鼓勵地方、企業和社會力量增加基礎研究投入。2020年，習近平總書記在科學家座談會上的重要講話中指出“要加大基礎研究投入，首先是國家財政要加大投入力度，同時要引導企業和金融機構以適當形式加大支持，鼓勵社會以捐贈和建立基金等方式多渠道投入”。據此，2021年版《科技進步法》第二十條第三款新增規定“國家引導企業加大基礎研究投入，鼓勵社會力量通過捐贈、設立基金等方式多渠道投入基礎研究，給予財政、金融、稅收等政策支持”，為完善社會捐贈等支持基礎研究的頂層設計和配套政策提供了明確的立法依據。社會捐贈資金是基礎科研經費多元來源中重要的戰略資源，與財政資金形成有益補充。國外發達國家在科技類社會捐贈政策和資助模式方面領先于我國。此項條款為研究和制定財稅金融等具體政策舉措，鼓勵、引導社會捐贈資金投向基礎研究領域，推動更加豐富和多樣的科技資助體系提供了有力保障。

同時，拓展政策支持方式，全方位引導企業創新發展是鞏固科技創新“工具箱”的重要舉措。近年來，我國強化企業創新主體地位的政策導向進一步明確。2021年版《科技進步法》遵循企業創新規律和回應企業創新需求，從投入、稅收、金融、人才、知識產權等方面全面系統地提出了有關政策措施，豐富企業科技創新的政策支持工具。在財政投入政策支持方面，規定國家支持企業牽頭國家科技攻關任務（第三十九條），鼓勵企業平等競爭和參與實施科技計劃項目、鼓勵企業聯合科技研發機構、高等學校共同實施符合產業發展需求、具有明確市場應用前景的項目（第七十三條），國家設立基金資助中小企業開展技術創新（第八十九條）等。在稅收政策支持方面，規定國家實施企業研發費用加計扣除政策、企業科技研發儀器和設備加速折舊政策（第四十一條），高新技術企業稅收優惠政策、科技型中小企業稅收優惠政策、創業投資企業稅收優惠政策（第四十三條）等。在金融政策支持方面，規定國家通過完善多層次資本市場、對拓寬創業投資資金加強和政策支持、引導完善科技型企業上市融資制度（第四十二條）。在企業人才政策支持方面，規定國家鼓勵企業培養、吸引和使用科技人員、鼓勵科技人才雙向流動、鼓勵企業設立博士后工作站或者流動站（第四十條），鼓勵企業等采取股權、期權、分紅等方式激勵科技人員（第六十條）。在知識產權政策支持方面，規定國家保護企業研發所取得的知識產權（第四十五條）。

人才作為打造“工具箱”的核心力量，在政策上擴寬支持對象，破解戰略人才力量建設難題是更好更快打造科技創新“工具箱”的關鍵。作為推動科技創新的關鍵力量，人才是衡量國家綜合國力的重要指標。與世界科技強國相比，我國科技人才隊伍的結構性矛盾突出，戰略科學家、高水平基礎研究人才和關鍵核心技術攻關人才匱乏。2021年9月召開的中央人才工作會議上，習近平總書記指出，要把建設戰略人才力量作為重中之重來抓，大力培養使用戰略科學家，打造大批一流科技領軍人才和創新團隊，造就規模宏大的青年科技人才隊伍，培養大批卓越工程師。為進一步貫徹落實習近平總書記新時代人才工作的重要思想，重點解決高起點、高標準、高水平的科技創新最為關鍵的人才吸引和集聚問題，2021年版《科技進步法》第五十八條新增“國家加快戰略人才力量建設，優化科學技術人才隊伍結構，完善戰略科學家、科技領軍人才等創新人才和團隊的培養、發現、引進、使用、評價機制，實施人才梯隊、科研條件、管理機制等配套政策”，這從法治角度提出要堅持以人為本，建立適用特殊人才的制度體系，在體制機制上為戰略科學家、科技領軍人才放權松綁，優化領軍人才發現機制和項目團隊遴選機制，為保障創新驅動發展和高水平科技自立自強提供有力人才制度支撐。

“法”利“制”，固化升華政策改革成果

法律的修訂要著眼于現實，解決推動科技創新的各種問題和障礙，科技發展的重大戰略方針、政策調整應及時反映到法律法規中，使之具有法律的約束力，以便在貫徹創新驅動發展戰略時，具有強制執行力。

2021年版《科技進步法》的修訂建立在提煉固化我國科技體制改革成功經驗的基礎之上，對各界普遍認可且行之有效的政策上升固化為法律制度。

固化政策改革成果經驗，確保了政策實施的穩定性。從黨的十八大以來，我國積極推進科技體制機制改革，在政策實踐中取得了較好的效果，此次法律修訂對相關改革成果予以確認和升華。例如就科研人員收入改革問題，2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，對實行以增加知識價值為導向的分配政策作出全面安排，是我國全面創新改革特別是科技體制改革和人才體制機制改革一項重大政策性改革。同時，《促進科技成果轉化法》實施以來，我國在科技成果收益權、處置權以及國有技術類無形資產管理制度上取得了重要突破，在賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權方面進行了積極探索。結合現實需求與政策實踐，2021年版《科技進步法》新增第三十三條“國家實行以增加知識價值為導向的分配政策，按照國家有關規定推進知識產權歸屬和權益分配機制改革”，肯定了以知識價值為導向的收入分配機制政策的價值，并對科技成果權屬先行先試改革成果予以固化，將其上升為法律。再如對于科技計劃管理，我國自黨的十八大以來出臺了《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》等一系列重要改革方案，建立新的國家科技計劃管理體系、完善科研項目和資金管理，重點解決長期以來存在的中央財政科技計劃（專項、基金等）管理統籌協調不夠、資源配置“碎片化”、科研項目管理專業化不夠、政府職能轉變緩慢和科研資金管理不利于激發科研人員積極性和創造性等突出問題。2021年版《科技進步法》將其改革成果固化為法律規定，新增第八十八條“設立國家科學技術計劃，應當按照國家需求，聚焦國家重大戰略任務，遵循科學研究、技術創新和成果轉化規律。國家建立科學技術計劃協調機制和績效評估制度，加強專業化管理”，是對當前機制的一次層次提升。

《科技進步法》的修訂，讓法律與制度進行更深層次的互動交流，為科技發展提供更符合實際的制度和法律保障，也為科技發展指明了方向。