多面引導，加快新型研發機構“四化”發展

作為推動我國實施創新驅動戰略的一支“生力軍”，新型研究開發機構朝著“四化”方向發展，為科技創新持續化提供了動力。

在全球新一輪科技產業革命興起和我國建設科技強國的大背景下，我國經濟系統和科技體系正在發生“突變型”演化。作為推動我國實施創新驅動戰略的一支“生力軍”，新型研發機構的出現，順應了我國建設科技強國要求，也順應了全球科技產業革命浪潮。

2021年，《科學技術進步法》迎來第二次修訂，新型研發機構作為一類法定創新主體寫入法律，歷經20多年發展的新型研發機構正式由地方探索走向全國推廣。

此次新型研發機構入法，基本吸收了科技部《關于促進新型研發機構發展的指導意見》（國科發政〔2019〕313號，以下簡稱：“313號文”）關于新型研發機構“四化”的定義，即“投入主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活化”，強調新型研發機構應當聚焦“科學研究、技術創新和研發服務”三項研發職能。

追根溯源，把握新型研發機構的“演變”

關于新型研發機構歷史發展源頭，學界公認為1996年由深圳市人民政府和清華大學共建的深圳清華大學研究院。

該研究院提出了著名的新型研發機構“四不像”理論，即“既是大學又不完全像大學，既是科研機構又不完全像科研院所，既是企業又不完全像企業，既是事業單位又不完全像事業單位”。所謂“既是大學又不完全像大學”，是指新型研發機構既需要像大學一樣具有教學育人、從事研究的職能，又不能完全堅持純學術文化，需要面向市場經濟；“既是科研機構又不完全像科研院所”，是指新型研發機構不同于以往以國家課題和財政經費支持為主的傳統科研機構，而是要面向產業服務，實現研發與產業的雙向鏈接；“既是企業又不完全像企業”，是指新型研發機構既要為社會經濟發展創造價值，同時要兼顧公共研發職能，不純粹以追求市場營利為目標；“既是事業單位又不完全像事業單位”，是指新型研發機構雖然可以是事業單位進行注冊，但在管理體制機制上要對傳統事業單位有所突破。[1]“四不像”理論深刻地揭示了新型研發機構建設的初衷，試圖在高校、企業、傳統科研事業單位之外走出“第四條”路徑，同時也在一定程度上解答了“四化”中“管理制度現代化、運行機制市場化”內涵。但由于當時正處于科研院所轉企改革階段，相較于轉制院所改革，新型研發機構“四不像”改革幅度較小，因此在很長一段時間內發展較為緩慢。

2000年，上海市發布《上海市“十五”科技和教育發展重點專項規劃》，首次在政策文件中提出“集聚科研院所、高校、企業的資源，大力發展各種新型研發機構”，并將重點領域的技術研究院、工程技術中心等納入新型研發機構范疇。可以看到，上海“新型研發機構”發展并非基于“四不像”理論，而是將新型研發機構理解為“產學研”合作的一種載體。其中，要求集聚科研院所、高校、企業多方資源，揭示了新型研發機構多元參與的特點。

自黨的十八大以來，黨中央高度重視科技創新與體制創新“雙輪驅動”。為貫徹習近平總書記系列重要講話精神，2015年，中辦、國辦下發《深化科技體制改革實施方案》，首次將新型研發機構寫入中央政策文件。當時科研院所改革堅持“兩條路”并行，一方面堅持對傳統科研院所做“存量優化”，加快科研院所分類改革；另一方面，加快新型研發機構“增量突破”，鼓勵社會化新型研發機構探索非營利性運行模式，并將國家實驗室、重點實驗室、工程實驗室、工程（技術）研究中心等納入新型研發機構范疇。這一規定進一步明確了支持新型研發機構面向市場，但需要考慮以非營利性的方式開展市場化運作。

同年，廣東省下發《關于支持新型研發機構發展的試行辦法》（粵科產學研字〔2015〕69號），正式開展了省級層面新型研發機構認定管理，明確新型研發機構是指“投資主體多元化，建設模式國際化，運行機制市場化，管理制度現代化，創新創業與孵化育成相結合，產學研緊密結合的獨立法人組織”，該規定基本上奠定了《科技進步法》“四化”定義的雛形。但其后又出臺了《關于申報第二批廣東省新型研發機構的通知》，將“建設模式國際化”修改為“建設模式多樣化”，并進一步放寬對獨立法人身份的限制，由此形成了事業單位類、企業類、民非類（社會服務機構）以及具有相對獨立性的內設機構類“四類并進”的新型研發機構探索路徑，并正式認定了一批具有典型性的省級新型研發機構，如中國科學院深圳先進技術研究院、深圳華大基因研究院等。

2017年，深圳市制定《關于規范管理事業單位、社會團體及企業等組織利用國有資產舉辦事業單位的意見》（深編辦〔2017〕59號），開創性地將“不定機構規格、不定行政管理崗位等級，不定編制，實行社會化用人和自主管理運營”的由其他組織舉辦的事業單位與新型研發機構進行創造性結合，為事業單位類新型研發機構開展體制機制改革指引了方向。通過此次改革，深圳新型研發機構形成了“金字塔”式的發展結構，包括位于“金字塔尖”、瞄準國家戰略任務的鵬城實驗室，以及一批依托“孔雀計劃”設立的、遍及各行各業的新型研發機構。

2019年，科技部在綜合地方發展經驗的基礎上出臺了313號文，明確新型研發機構為“聚焦科技創新需求，主要從事科學研究、技術創新和研發服務，投資主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活的獨立法人機構”，基本確定了新型研發機構“四化”特征。在313號文的指導下，全國涌現了一批面向新興前沿、戰略需求的新型研發機構，如北京腦科學與類腦研究中心、量子信息科學研究院等。這些新型研發機構雖然也遵循“四不像”理念，但并不完全面向市場，而是聚焦基礎前沿。

從發展歷程來看，雖然新型研發機構的內涵不斷豐富，但對于“新型”的共識不多，亟需進一步厘清“四化”的具體含義。

多方合作，促進投資主體多元化

“投資主體多元化”的重點在于對“投資”和“多元化”的理解。目前，地方政府在新型研發機構認定中制定了較多門檻，但對于“投資主體多元化”缺乏具體規定和量化標準。

“投資”一般理解為投資者當期投入一定數額的資金而期望在未來獲得回報。在事業單位、企業、民非（社會服務機構）三類新型研發機構中，投資在法律上更多適用于企業類新型研發機構，是指以有形或無形資產形成股權、參與管理，并在未來獲得股權分紅以及其他合法利益。而對于事業單位類、民非類新型研發機構，一般只有政府撥款和財產捐贈。政府撥款屬于行政內部關系，與投資行為無關，而有形或無形資產一經捐贈，即與捐贈者再無利益關系。但在實踐中，事業單位類、民非類新型研發機構除了政府財政支持以外，高校、企業以及其他社會力量均可能以金錢、設備、場地等有形資產以及人才、知識產權等無形資產參與建設管理。因此，對新型研發機構進行投資的本質是以有形、無形資產等方式參與管理，并對機構發展負責。

具體可以從以下三個方面進行理解：一是在投資主體方面，各級政府政府、自然人、法人以及非法人組織均可成為新型研發機構的投資主體；二是在投資形式方面，投資主體可以有形或無形資產進行投資，也可以包括一些實質性的參與行為，如資源傾斜支持、人員參與管理、雙方深度合作等；三是在投資權責上，通過對新型研發機構的投資，取得參與管理、共同決策的權利，并對新型研發機構發展承擔法定責任，不是“一捐了之”或“一投了之”，還應當防止各類無效參與、掛名參與。

《科技進步法》要求新型研發機構投資的主體應當是多元化的，但對于“多元”的維度和性質并未進行具體規定。參考傳統科研機構建立，《科技進步法》規定了兩種維度上的建立方式。一是資金維度上，分為利用財政性資金設立和利用非財政性資金設立。按照《預算法》《政府采購法實施條例》等規定，財政性資金主要來源于政府、國有企業以及事業單位，非財政性資金主要來源于企業、社會組織等私人單位或個人；二是主體維度上，各級政府、自然人、法人和非法人組織等均有權設立科研機構。這兩種維度互有交叉，以深圳清華大學研究院為例，其以清華大學與深圳市政府財政性資金設立，按照《事業單位登記管理暫行條例》《事業單位國有資產管理暫行辦法》規定，應當屬于事業單位管理，而非所謂的新型研發機構。即便是深圳清華大學研究院采取了新的管理方式，其本質上也是傳統科研院所改革的延續，而非新型研發機構建設。因此，從產權所有的視角來看，只有當多種類型資金來源共同建立新型研發機構時，才具備突破原有體制機制的正當性，即對于傳統事業單位、企業、民非的突破，實現所謂的“新型”建設。此外，從“產學研”合作的視角來看，僅由代表國家的高校院所或單一的財政性資金設立，無法實現研發與產業在機構建設層面上開展長期的深層次合作。

綜合上述分析，“投資主體多元化”應當是指公共部門與私人單位或個人的共同參與、共同組建、共同負責，以此實現、帶動其余“三化”改革。當然，在建設初期，應當允許單一力量先行建設，并鼓勵、引導其他力量參與建設，同時為其他力量參與建設保留制度渠道。

厘清概念，深度解讀管理制度現代化

何為“管理制度現代化”?《科技進步法》第五十一條、第五十二條中結合現代化院所管理的經驗，給出了答案— —“現代院所制度”。

其中規定，“科學技術研究開發機構應當依法制定章程”“應當建立職責明確、評價科學、開放有序、管理規范的現代院所制度”。早在1994年，國家科委、體改委聯合下發《適應社會主義市場經濟發展、深化科技體制改革實施要點》就提出“在試點單位推行現代科研院所制度，實行院所長負責制、理事會決策制、監事會監管制，試行固定編制與人員流動相結合、職務工資與課題工資相結合的雙層人事制度和分配制度”。當時的現代科研院所改革已包含了治理結構、決策機制、人員編制、工資薪金等一系列改革內容。但現代院所制度改革的適用對象僅為“國家科研機構”，是一種與傳統行政化管理相對應的改革理念，核心改革舉措為“去行政化”，此次《科技進步法》修訂仍采用這一觀點。而從新型研發機構實踐來看，新型研發機構不僅包含事業單位類，還包含企業類、民非類以及內設機構等組織形式。因此，“管理制度現代化”相較于現代院所制度改革，其內涵和外延更為廣泛，不僅包含事業單位現代院所制度改革，還包括企業去營利化、民非完善內控制度以及內設機構的獨立運營等改革。

從國內各學者研究文獻來看，對于現代化的詮釋主要分為案例分析、綜合分析兩種方式。案例分析通常選用國外較為成功的科研機構論證現代性，并將其治理方式作為“管理制度現代化”的典型代表，如德國弗朗霍夫協會、法國國家信息與自動化研究所、日本獨立科研法人等[2]。綜合分析通常認為章程式管理、院所長負責以及健全的財物、人事、科研等內控制度屬于管理制度現代化的典型特征[3]。但無論是案例分析還是綜合分析，其最終的指向為法人制度及法人治理結構。如前文所述，廣東進行了放寬獨立法人身份限制的探索，但由于非法人組織等其他形態的治理水平有限和難以獨立運營等問題，廣東在2017年下發的《關于新型研發機構管理的暫行辦法》（粵科產學研字〔2017〕69號）中，重新要求新型研發機構應當具備獨立法人身份，科技部313號文也采取了該規定。但依據《科技進步法》規定，其并未強制要求具備獨立法人身份。從新型研發機構建設實踐來看，無論是注冊為事業單位、企業還是民非，其均需對原有法人制度進行突破，此外還有一些合同式、虛擬式的運行機制探索。嚴格強調新型研發機構法人身份不利于新生事物的發展，甚至阻礙了更加廣泛、多元化的實踐探索。

綜合上述分析，管理制度現代化需要注意以下幾點：一是“管理制度現代化”并不等同于法人制度或法人治理結構。按照《科技進步法》的規定，無需嚴格要求法人身份，應當為新型研發機構留足發展空間。鼓勵新型研發機構圍繞數字化發展以及跨區域、跨領域發展趨勢，進一步探索虛擬化、網絡化的組織形式；二是“管理制度現代化”需要理解為與機構發展規律、科研規律相適應的管理體制。基于此，一方面國家引導各類新型研發機構，特別是事業單位類、民非類新型研發機構完善章程式管理、院所長負責、董（理）事會決策的治理架構。另一方面，鼓勵新型研發機構勇于探索，對原有體制機制的束縛敢于突破；三是進一步探索與新型研發機構相適應的黨的領導制度，堅持黨的全面領導，將黨的組織力與機構創新力有機結合。

因“市”利導，引導運行機制市場化

“運行機制市場化”主要是指新型研發機構投入、產出、收益、分配按照企業模式面向市場運作，實現“獨立核算、自主經營、自負盈虧、可持續發展”。但由于研發機構的功能定位和公私合作的組織性質，決定了其需要在面向市場和公共服務之間尋求平衡。

因此，新型研發機構的“運行機制市場化”既要做到市場有限營利，也要滿足“自我造血”“自我循環”。

新型研發機構需要面向市場，但在面向市場的程度問題上目前理論界和實務界并無定論，是以技術作為產品，還是直接參與最終商品生產存在爭議。從《科技進步法》第五十五條第三款規定來看，國家鼓勵社會力量興建的科研機構實行非營利性運行，這意味著還有一部分從事營利性工作的科研機構。這些從事營利性的科研機構本質上與帶有研發功能的企業并無二致，其研發目標服從于追求最大利潤和經濟效益，與國家倡導科研機構“以國家戰略需求為導向，提供公共科技供給和應急科技支撐”目標不相一致，且給予這些直接參與市場競爭的科研機構政策傾斜，存在干擾市場正常競爭的問題。因此，國家提倡科研機構采取非營利性運營，并給予法定稅收優惠。對于新型研發機構而言，同樣存在非營利性的價值取向。地方政府在實踐中，通常以不得進行股權分紅、提高研發經費投入比例、設定“四技合同”收入比例門檻等方式，引導新型研發機構開展非營利性運作。從新型研發機構類型上來看，非營利性主要限制企業類新型研發機構過度追求市場效益，或者以研發機構的名義套取國家財政支持開展市場競爭活動。因此，新型研發機構“運行機制市場化”不等于直接參與市場競爭，而是強調以科學研究、技術研發為市場提供服務，純粹的市場行為應當交由市場主體進行運作。

“非營利性”限制主要針對企業類新型研發機構，防止過度追求經濟效益。而關于實現“自我造血”則主要針對事業單位類、民非類新型研發機構。按照現行事業單位、民非管理規定，事業單位主要依靠政府財政撥款，民非主要依靠各類財產捐贈。而研發工作本身具有風險大、收益小、過程漫長的特點。因此，對于事業單位類、民非類新型研發機構，所謂的“運行機制市場化”本質上是要求這兩類新型研發機構逐步形成“自負盈虧、可持續發展”的能力，將財政撥款和財產捐贈作為機構運作的啟動資金，而非長期依賴。此外對于一些內設機構類新型研發機構，“自我造血”有利于扭轉內設機構長期作為“成本部門”的困境，同時有利于企業內部研發機構走向外部，強化科研交流與合作。

總而言之，“運行機制市場化”本質上是要求新型研發機構實現研發與經濟的有機結合，以知識作為主要產品，向市場尋求資源、向企業提供服務，逐步實現“非營利性”與“自我造血”的功能平衡。在面向市場需求開展科研工作與服務的同時，兼顧科研的公益性、戰略性和長期性。同樣，從事新興、前沿的基礎研究，也需要保持一定的未來適用場景和轉化效益。

人崗相適，用人機制靈活化

想要做到“用人機制靈活化”，需要廣義理解“用人機制”的內涵和基本制度構成，同時明確“靈活化用人”的目標和價值取向。

“用人”一般意義理解為“任用人才”，即對人才配置合適的使命、權限、資源、崗位、責任等。但從全方位培養、引進、用好人才來看，“用人機制”的內涵應當更為廣泛。2020年，習近平總書記在中央政治局第二十一次集體學習時強調，“要深化人才發展體制機制改革，破除人才引進、培養、使用、評價、流動、激勵等方面的體制機制障礙”。習近平總書記的講話為用好人才和構建基本用人制度提供了指引，結合《科技進步法》第六章規定，新型研發機構在人才引進方面，要實行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進舉措，聚天下英才而用之；在人才培養方面，要重點關注戰略性科技人才、青年科技人才培養儲備；在人才使用上，要賦予科技人才更大技術路線決定權、更大經費支配權、更大資源調度權；在人才評價上，要突出創新價值、能力、貢獻導向，形成有利于科技人才潛心研究和創新的評價體系；在人才流動上，要鼓勵科技人才通過學術休假、兼職兼薪、雙向聘用等方式合理流動；在人才激勵上，要完善體現知識、技術等創新要素價值的收益分配機制，提高科技人才的工資待遇水平，對有突出貢獻的科技人才給予優厚待遇和榮譽激勵。

靈活化是《科技進步法》對新型研發機構用人機制的特別要求，需要體現出新型研發機構的特有價值。一方面，靈活化要求新型研發機構要著力突破原有體制機制中用人的束縛，防止重新走“老路子”，以“老辦法管新機構”。如在上海事業單位類新型研發機構“三不一綜合”改革中，在取消核定人員編制數量后，如何核定財政撥款數量成為難題。傳統事業單位以人員編制數量作為基礎核算依據，但新型研發機構不定人員編制數量，導致缺乏基礎核算依據。因此，實踐中采取了編制“定而不用”的替代性舉措，還甚至出現了給予一定編制的需求。為解決這一問題，上海在研發與轉化功能型平臺建設中，采取了“合同式資助+負面清單”支持模式，破除新型研發機構人員與支持掛鉤難題。另一方面，靈活化要求圍繞充分發揮人才積極性、創造性的基本價值取向，構建與新型研發機構發展規律相適應的用人機制。如在充分發揮人才引領作用方面，北京要求必須由全球頂尖科學家、創新型企業家等人才領導新型研發機構建設，并保障人才能夠始終貫徹機構建設使命；在充分激發人才積極性方面，江蘇產研院采取“團隊控股”的輕資產運營模式，通過團隊控股運營公司，并賦予人才團隊成果所有權、處置權和收益權，充分調動人才積極性；在靈活引進人才方面，為避免與傳統高校院所在人才競爭上產生“零和博弈”，浙江之江實驗室與高校院所采取人才聯合引進、人員雙聘互聘等靈活的引才引智機制。

總之，“用人機制靈活化”不僅要求新型研發機構建立健全用好人才的制度體系，還要求新型研發機構堅持制度創新，不能走“要編要錢”的老路子，要以靈活的用人機制體現新型研發機構的制度優勢，圍繞充分激活人才積極性、主動性和創造性，破除一切不適應人才發展的制度障礙。