讓良田回歸糧田

黃濤珍 趙小風 袁源

“耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基。”糧食安全是維護經濟發展、社會穩定最重要的壓艙石。當前，糧食安全具有重要意義。耕地安全是糧食安全的重要保障和基礎，也是促進農業高質量發展的基礎和前提。相關數據顯示，近30年，我國耕地面積一直保持在19億畝以上，基本穩定，守住了18億畝耕地紅線。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出新糧食安全觀，“谷物基本自給、口糧絕對安全”。2020年國務院《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》要求，采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實穩定糧食生產，牢牢守住國家糧食安全的生命線。2021年自然資源部等多部委《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》指出，要嚴格落實永久基本農田特殊保護制度，嚴格管控一般耕地轉為其他農用地。2022年中央一號文件明確指出，要落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。在全面實施鄉村振興戰略過程中，我們要充分認識保護耕地的重要性，協調處理好農業產業政策與耕地保護政策之間的關系，以合理的制度安排和高效的農業勞動生產率，確保耕地質量提升、糧食面積穩定、糧食產能增加，讓良田回歸糧田。

2010年—2021年全國糧食播種面積出現小幅波動。2010年全國糧食作物播種面積為11169萬公頃，此后連續6年增加，2016年達到最高峰11923萬公頃，此后3年糧食播種面積小幅下跌，至2019年為11606萬公頃。此后，各地積極落實落地中央“藏糧于地、藏糧于技”指示精神，全國糧食播種面積連續兩年實現增長，2021年達11763萬公頃。江蘇省糧食播種面積總體與全國變化趨勢一致，但需注意的是，我省耕地“良田糧用”存在較為明顯的空間分異，這與各地耕地資源稟賦、城鎮化進程和經濟社會發展水平密切相關。總的來說，影響“良田糧用”的因素大致有以下三點。

種糧收益的影響。隨著農業生產資料和勞動力價格的上漲，農戶種植糧食作物的成本越來越高，導致種糧收益下降甚至出現虧損的情況。與之相反，種植非糧食作物，雖然投入成本較高，但收益也高。

耕地流轉的影響。一是受耕地流轉成本影響。成本越高，越阻礙耕地“良田糧用”。耕地流轉后經營者為了不虧本，必然選擇種植收益更高的經濟作物。二是受流轉規模影響。流轉規模小，耕地呈現細碎化，不利于機械化耕作，農戶傾向于種植經濟作物;流轉規模大，易于開展機械化耕作和規模化經營，利于規模化種植糧食作物，耕地“良田糧用”比例高。

農業產業專業化的影響。農業產業化、一二三產融合發展，不斷豐富鄉村經濟業態。農業產業專業化格局正在加速形成，空間擴散效應引導著農民調整種植結構與經營方向，這種專業化格局也會制約“良田糧用”。

可見，我們既要以最嚴格的耕地保護制度，確保“良田糧用”，也要落實惠農政策，推動“良田糧用”，更要用現代的農業科技和物質裝備，強化“良田糧用”。

嚴格落實耕地用途管制。按照對糧食安全的重要性，將耕地劃分為糧食生產功能區、永久基本農田和一般耕地，嚴格落實耕地用途管制。糧食生產功能區必須全部用于糧食生產，重點保障谷類作物的種植面積;加強糧食生產功能區監管，不得擅自調整糧食生產功能區，不得違規在糧食生產功能區內建設種植和養殖設施，不得違規將糧食生產功能區納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產功能區內超標準建設農田林網。永久基本農田重點用于發展糧食生產，保障谷類、豆類、薯類的種植面積。一般耕地應在優先滿足糧食生產的基礎上，可用于油料作物、糖類作物、蔬菜、瓜果等食用性農產品生產，適度用于飼草飼料、棉花、藥材、麻類等非食用農產品生產。嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地，對于耕地轉為其他類型農用地的要編制耕地“進出平衡”方案。

通過農業補貼提高種糧積極性。加大對糧食種植的補貼力度。按照“誰種糧，誰受益”的原則，以價格為杠桿，穩定玉米、大豆生產者補貼和稻谷補貼政策，以此提高農戶生產糧食的積極性。加強對種糧主體的政策激勵。支持家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業發展糧食適度規模經營;創新糧食產銷區合作機制，大力推進代耕代種、統防統治、土地托管等農業生產社會化服務，提高種糧規模效益。建立基于發展權的分類分級耕地保護機制。針對糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、永久基本農田保護區、一般耕地實行分類分級的種糧補貼制度，尤其是加大對糧食生產功能區的政策支持。相關農業資金向糧食生產功能區傾斜，優先支持糧食生產功能區內目標作物種植，加快把糧食生產功能區建成高標準糧田。將省域內高標準農田建設產生的新增耕地指標調劑收益優先用于農田建設再投入和債券償還、貼息等。

推進高標準農田建設。以土地平整、農田水利建設、耕地質量提升為重點，優先在“兩區”（糧食生產功能區、重要農產品生產保護區）以及永久基本農田保護區內推進高標準農田建設，有效提升耕地產能，緩解耕地空間破碎化。高標準農田建設，要統一規劃布局、統一建設標準、統一組織實施、統一驗收考核、統一上圖入庫，實現有據可查、全程監控、精準管理。

加強農地流轉和耕地“糧田”變化監測。依法有序推進農地流轉。探索建立工商資本租賃耕地的資格審查、項目審核、分級備案制度。嚴格防止工商資本大規模流轉耕地的“非糧化”行為，鼓勵和引導工商資本到農村從事良種繁育、糧食加工流通、糧食生產及專業化社會化服務等，與農戶構建利益共同體，參與糧食全產業鏈發展。加強耕地“糧田”變化監測。綜合運用衛星遙感影像和信息化技術、實地核查等手段，圍繞糧食安全責任制考核等要求，對耕地種植情況開展調查，全面摸清耕地“非糧化”地塊的位置、面積和發生時間，實行信息化、精細化管理，堅決確保耕地“良田糧用”。

建立耕地“良田糧用”協同工作機制。自然資源部門、農業農村部門等要充分對接國土空間規劃、農業產業規劃，在永久基本農田劃定、“兩區”劃定、高標準農田布局等方面進行充分銜接，避免出現政策矛盾和空間沖突。同時，將耕地“非糧化”調查、監測、治理納入“一張圖”管理。針對不同地區耕地資源稟賦和社會經濟發展的差異，農業農村、自然資源、財政、發改、糧食等主管部門要加強耕地“非糧化”治理研究，因地制宜、分類施策，確保良田回歸糧田。

加強科學精準研究。我國自然地理條件、經濟發展水平、農業種植結構、人口分布的區域差異造成了糧食供給和需求的空間差異。因此，需要依據水、土、氣候等自然條件，結合農業種植制度、人口分布、膳食結構等情況，分別對糧食供給和需求的總量、結構、空間布局進行深入研究，探討水、土、人、糧等自然社會經濟要素之間的空間耦合關系，為解決水、土、人、糧的空間錯配，以及探索其空間適配提供精準的科學依據。

（作者單位：河海大學公共管理學院）

責任編輯：何樂