一體化推進城鄉基層數字治理

吳新星

當前，在數字技術和政策紅利的雙重推動下，各地積極探索基層治理的數字化轉型，數字技術賦能基層治理具有了很好的實踐基礎。

實施智慧政務改革，推進政務服務智能化。近兩年來，江蘇以“不見面審批”為代表的“一網通用”“一網通辦”“一網統管”工程持續推進，成為全國政府數字治理的先行省。在基層“三整合”改革中，各市、縣（區）圍繞“加強政務服務體系建設，實現審批服務一窗口”的目標，完善審批服務平臺，融合政務服務網，打通為民服務“最后一公里”。“智慧南京”“蘇周到”“惠姑蘇”等智慧政務平臺，在市、區、街道和鄉鎮四級政府層面實施智慧政務改革，促進了政務服務的智能化，提高了企業和居民對公共服務的滿意度。

完善基層網格管理，推進社會治理精細化。2017年起，江蘇在南京江寧區、蘇州吳中區等區縣開展網格化管理試點。2018年起，全省全面推行“大數據+網格化+鐵腳板”基層治理機制。通過構建人、地、事、物、組織全要素網格，建立“一站式受理、一體化運行”的閉環式管理，變“條塊化各自為政”為“開放式多元整合”，較好地實現了“問題解決在萌芽、風險控制在源頭、矛盾化解在基層”的目標。

探索智慧社區創新，推進社區服務精準化。智慧社區是在數字城市通信基礎設施建設基礎上，向數字化、信息化、模塊化、智能化深度發展的社區治理新形態。江蘇各地智慧社區大致有智能化硬件建設的技防模式、社區服務信息惠民的政務模式、社區治理服務的融媒體平臺模式，社區政務居務服務一體化的平臺模式四種。其中，政務服務一體化平臺模式，借助地理、人口、法人、房屋等基礎數據庫，配套網格代辦等機制，提升了社區服務水平。

廣泛應用數字技術，推進基層治理微創新。基層治理面臨的問題是全面而復雜的，數字技術在基層治理中的應用也是全面而豐富的。如在人口管理方面，多地探索實施了“數字門牌”機制，利用微信小程序對轄區內的出租屋、流動人口、犬只等社區熱點問題進行數字化管理，提升了社會治安管理的能力。蘇州市相城區在集體經濟領域利用區塊鏈技術，張家港對農村集體“三資”開展智慧化管理，實現了對集體經濟組織經營全過程的監管，提升了集體經濟發展能力。

然而，目前還存在制度安全保障缺失的問題。比如政務信息化建設制度不完備。關鍵的癥結在于大多數基層數字治理創新只是“就事論事”的因應式創新，缺乏整體的政務信息化建設規劃，由此引起橫向部門間的協同不足和縱向上的重復建設。比如組織保障不到位。目前大數據管理部門只設置到區市一級，基層鄉鎮街道沒有專門負責政務信息化建設的部門和隊伍，因此政府部門的數字治理開發和運營經驗不足。比如技術安全意識與能力不夠。基層的改革創新往往重在解決問題，這種思維主導下的數字治理邏輯缺乏戰略性和未來性眼光，忽視治理過程中的技術倫理問題和技術安全問題。

江蘇基層數字治理已經具備了厚實的實踐基礎，進一步提升數字治理成效和水平，必須加快推進基層數字治理的一體化建設。

推進基層數字治理理念的一體化。基層數字治理以人民群眾的美好生活需要為核心導向，應著力于滿足城鄉居民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面的利益，有效提升城鄉居民的獲得感、幸福感、安全感。基層數字治理應著眼于提升基層治理的精細化水平，要以人、財、物、組織等基礎數據為依據，優化政府治理和服務的流程，提升基層矛盾化解、風險防控的能力，提升精細化管理水平。基層數字治理應著眼于提升精準化服務水平，應利用數字技術便捷、高效、整體的優勢，通過深度智能化分析城鄉居民的需求，以賦權、賦能兩條路徑來不斷提升城鄉精準化服務水平。

推進基層數字治理規范的一體化。制定基層數字治理整體性規劃。由縣（市）區的大數據管理局統籌，制定各街道、鄉鎮的數字治理工作指引。各街道、鄉鎮在工作指引中制定本級數字治理或政務信息化建設規劃，報縣（市）區大數據管理局或相關領導小組審批后再立項實施。建立基層數字治理制度體系。制定基層政務數據管理制度、行動計劃、項目管理辦法、政務治理平臺等專項制度規范，明確執行細則，強化制度效能。建立統一的技術標準規范。包括建立數字治理和服務終端的建設和運營標準、數字治理終端全生命周期的質量管理標準，對系統性能、應用管理、運行監測等核心模塊加強規范。確立基層數字治理安全規范。制定嚴格的安全規范和倫理標準，預防有些基層部門和單位強勢推進人臉識別、數字門禁、移動終端所引發的安全風險和倫理問題，做好治理服務終端數據和網絡安全的防護、日常監測、風險預警和應急處置。

推進基層數字治理架構的一體化。建立分層負責的組織架構。縣（市）區負責轄區內基層數字治理一體化建設的領導和指導，對街道、鄉鎮的數字治理規劃進行審批、督導、驗收、考核。街道、鄉鎮負責制定本級數字治理項目管理方案，建設和運營本級數字治理項目、平臺、載體，指導各村、社區的智慧社區建設。建立層次分明的技術架構。技術架構包括基礎支撐層、應用管理層、服務提供層。基礎支撐層和應用管理層，涉及到基礎治理數據、政務服務功能等基礎性建設，且涉及技術安全等敏感事項，縣（市）區黨委政府應在上一級黨委政府的領導下進行。服務提供層中，移動互聯網應用程序（App）因資金投入大、運營難度大，應由縣（市）區以上黨政部門統管，街道、鄉鎮以下側重小程序、公眾號、短視頻賬號的開發和運營。

推進基層數字治理數據的一體化。推進數據采集共享。各縣（市）區大數據管理局（辦）應建立基層治理數據采集規范和機制，以街道、鄉鎮屬地管理為主，各職能部門條線協同，對基層轄區內的地理、人口、房屋、法人、資源等治理要素進行搜集整合，按照統一的技術標準建立基層治理基礎數據庫。規范數據應用。基礎治理數據庫、基層治理職責清單、數字治理流程規范等應用層技術要件，歸由縣（市）區大數據管理局（辦）統一管理，各職能部門和街道、鄉鎮按照法定程序申請，按統一技術標準對接基礎數據。強化數據計算。以縣（市）區集成指揮平臺為基礎，強化算法開發和應用，對社會安全風險點、公共服務需求點、易發安全事故點進行智能分析，以此提升基層應急管理、精細化治理和精準化服務水平。

推進基層數字治理平臺的一體化。統一項目管理。由各縣（市）區按照統一標準規范本地區、部門基層數字治理應用管理，鼓勵基于現有平臺的應用程序開發基層政務類和公共服務功能，規范非公主體和第三方平臺行為。統一清單管理。圍繞教育、治安、社保等與企業及群眾生產生活密切相關的高頻事項，編制一體化平臺終端高頻政務服務事項清單，推動政務服務應用在移動端、電腦端、自助終端的同源發布和統一管理。對于基層區域性的公共服務應用、小程序、公眾號等，應建立統一的清單管理，在縣（市）區政務服務清單之外，建立特色化、本土化的公共服務功能清單。

（作者系蘇州大學中國特色城鎮化研究中心研究員） 責任編輯：李佳婧