自然資源信息化標準體系框架研究

耿 雯，高仁勝，李 慧，王貴和，胡 玥，劉天羽，任 卉，劉志剛

（自然資源部信息中心，北京 100830）

0 引言

2018年3月，自然資源部成立，履行統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責（簡稱“兩統一”職責），建立了山、水、林、田、湖、草等全民所有自然資源資產統一管理的工作新格局。自然資源信息化建設順應管理職能轉變，已進入快速發展軌道。《自然資源部信息化建設總體方案》（以下簡稱《方案》）明確指出，建設自然資源“一張網”“一張圖”“一個平臺”，并以此為基礎構建自然資源調查監測評價、自然資源監管決策、“互聯網+自然資源政務服務”三大應用體系[2-3]。為更加規范、高效實現信息化建設目標，《方案》對信息化標準管理提出了明確要求，遵循標準先行的原則，將自然資源信息化標準規范體系建設和應用貫穿數據采集、數據建庫、應用系統開發、數據共享和數據服務等自然資源信息化建設的全過程[1]。

然而，原土地、地質、礦產、海洋、測繪地理信息等領域信息化標準體系缺少有機銜接，不同專業的信息化標準不協調、不一致，制約了自然資源信息化建設步伐。面對新形勢與新需求，自然資源相關部門亟需在原有分散的標準體系基礎上，圍繞自然資源管理改革、標準化改革及信息化建設要求，構建自然資源領域全覆蓋框架下的自然資源信息化標準體系。

在自然資源信息化建設中，標準化發揮著基礎性、引導性作用[4]。自然資源信息化標準體系是標準制定、修訂的基本依據，按照“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”的要求，將為推動全系統信息化領域的跨部門協同、業務銜接和資源共享，消除信息孤島，推進自然資源管理決策和社會化服務綜合應用，實現自然資源信息資源高效整合和共享服務提供重要的技術支撐。

1 建設目標

自然資源信息化標準體系建設以服務自然資源部“兩統一”職責為中心，圍繞自然資源信息化發展的新形勢與新要求，遵循自然資源信息化建設原則，充分吸收國內外先進經驗，在現有的國家標準和行業標準基礎上，參考國際同類先進標準，與試點示范相結合[5]，開展自然資源信息化標準化頂層設計，加快構建自然資源信息化標準體系，助推自然資源信息化標準管理高質量發展。

緊密圍繞黨中央、國務院對標準化改革和自然資源管理工作提出的新要求[6]，堅持“貫穿于數據采集建庫、平臺建設與接口開發、數據共享服務等自然資源信息化建設始終”的目標，在現有標準、規程、規范基礎上，提出信息獲取、處理、存儲、交換、共享、管理、應用等方面的關鍵技術標準需求，推動制定支撐自然資源業務全覆蓋、貫穿管理全流程、監管全方位的統一信息化系列標準，形成“數據標準一致、保障網絡互聯、業務應用協同、跨行業共享通用”的自然資源信息化標準體系。建立自然資源信息化標準管理機制，滿足自然資源所有者權益管理、調查監測評價、統一確權登記、合理開發利用，國土空間用途管制、規劃實施和生態修復等領域信息化工作的實際需要，為全面實現自然資源管理工作的一體化、精細化、智能化提供重要的技術標準支撐。

2 建設原則

2.1 統一性原則

遵循與自然資源信息化建設相適應、相融合的統一標準體系框架的指導思想，將以往分散在土地、地質、礦產、海洋、測繪地理信息等領域的信息化標準共性內容作為統一的標準化對象，構建自然資源信息化標準體系。這不僅要求所有標準在適用范圍內的約束內容和效力高度一致，而且要求標準體系內部的結構完整、層次嚴密、體例一致，形成一個完善統一的有機整體。

2.2 系統性原則

自然資源信息化標準體系框架，既要體現自然資源信息化建設中的數據采集、數據建庫、應用系統開發、數據共享和應用服務等工作程序之間的關聯和界限，又要體現每個信息化工作環節所對應的調查、評價、規劃、監測、確權登記、開發利用、用途管制、保護與修復等自然資源管理業務內容。同時，框架內的各類標準應體現相互依賴、銜接的配套關系，形成一個嚴密、科學的標準體系[7]。

2.3 先進性原則

自然資源信息化標準體系框架按照“自上而下”的層級劃分方法，采用層次結構表達行業、專業、門類、細分門類與具體標準各層級之間的關系，上下層表示共性標準與個性標準之間的繼承關系或整體與部分之間的聚合關系[7]。首先，明確指導標準；然后，在指導標準下劃分下一層級的門類標準；最后，在門類標準層級下再設置細分門類標準層。在框架中，各層形成不斷細化的獨立封閉系統，每個門類標準內部構成嚴密的系統，相鄰門類標準之間互不影響。

2.4 可擴展性原則

自然資源信息化標準體系既考慮現階段土地、地質、礦產、海洋、測繪地理信息等領域信息化標準基礎，同時兼顧自然資源所有者權益管理、調查監測評價、統一確權登記、合理開發利用、國土空間用途管制、規劃實施和生態修復、耕地保護、地質礦產管理與防災減災、海洋管理、測繪地理信息管理、執法監督、綜合管理等業務領域對信息化標準的需求，也要對未來的發展趨勢有所預見。充分體現自然資源信息化領域的發展方向，充分考慮標準體系的可擴展性，使標準體系隨著自然資源領域業務的發展及信息技術的更新不斷擴展和完善。

3 總體框架

3.1 范圍界定

自然資源信息化標準體系是行業內標準按其內在聯系形成的科學有機整體，按照行業、專業或門類等標準化活動性質的同一性原則，確定標準體系的范圍和邊界。自然資源信息化標準體系整合土地、地質、礦產、海洋、測繪地理信息等領域現有的信息化標準，包括全行業數據生產與管理、網絡基礎設施、系統開發、應用服務、信息安全保密等各項標準，按照標準層次、標準領域和標準類別，分析標準之間的邏輯關系，界定標準范圍，形成貫穿自然資源管理決策和社會化服務信息化建設全過程、統一的標準體系，為支撐自然資源管理網絡互聯、數據互通、系統協同奠定基礎[8]。

3.2 層級劃分

按照《標準體系構建原則和要求》（GB/T 13016—2018），標準體系結構應具有恰當的層次，且層次不宜太多[9]。標準體系內各標準應按照一定的結構進行邏輯組合，按照適用范圍安排在恰當的層次。結合自然資源信息化全流程和主要領域工作內容，按照自然資源信息化標準體系建設目標，對標準體系進行分析，確定標準體系的結構關系，構建形成自然資源信息化指導標準、門類標準、細分門類標準、具體標準四級層次結構[10]。

3.3 體系框架

自然資源信息化標準體系框架由指導標準和自然資源網絡與信息安全、自然資源數據體系建設、國土空間基礎信息平臺、自然資源業務信息化體系建設、共享與服務5個門類標準組成，標準體系框架如圖1所示。

圖1 自然資源信息化標準體系框架

3.3.1 指導標準

指導標準包括術語標準、參考模型標準、專用標準指南和質量控制標準。其中，術語標準用于統一自然資源信息化相關概念，為其他標準的制定提供支撐；參考模型標準用于闡述標準化的總體需求，標準的組成、結構、相互關系及制定與應用的基本原則；專用標準指南是專用標準制定應遵循的規則與方法，規定專用標準的目的和內容以及與基礎標準的關系等；質量控制標準用于指導自然資源信息化建設活動過程中的質量監督、質量控制與驗收等。

3.3.2 門類標準

（1）自然資源網絡與信息安全門類標準。細分門類標準主要包括基礎環境建設與管理、網絡資源建設與管理、機房運行與管理、安全保密等標準。具體標準主要包括土地、地質、礦產、海洋、測繪地理信息等領域多節點的網絡、基礎設施、云平臺等設計、建設與運行標準，計算資源、存儲資源、服務支撐等集約利用管理規定，以及基礎設施安全保障、信息安全防護、應用系統建設與運行安全管理等標準。

（2）自然資源數據體系建設門類標準。細分門類標準主要包括元數據、數據分類與編碼、數據資源目錄、數據庫建設、數據匯交、數據集成以及數據生產和數據管理等標準。其中，元數據標準用于指導自然資源元數據集的建立，為數據集編目提供基礎依據[11]；數據分類與編碼標準用于規定自然資源信息的總體分類體系框架及其編碼方案，便于數據交換的信息識別與分析；數據資源目錄標準用于統一建立覆蓋自然資源全行業的總體數據資源目錄編制體系，為數據資源組織、共享交換、開發利用提供基礎依據。具體標準主要包括數據分類與命名規則，數據庫設計與建設規范，數據質量檢查與評價規程，數據儲存介質要求，數據更新與維護規范，數據匯交、數據集成、數據交換、數據安全與保密等相關標準，自然資源各類觀測、監測、調查數據生產標準，以及自然資源規劃管控和管理的數據內容管理與開發利用等標準。

（3）國土空間基礎信息平臺門類標準。細分門類標準主要包括平臺分布式開發、部署與集成，平臺可視化與圖示圖例，平臺接入、交互與接口，平臺應用與服務，平臺分布式運行與維護等標準。具體標準主要包括國土空間基礎信息平臺建設、國土空間基礎信息平臺目錄編制、國土空間基礎信息平臺數據分類與編碼、國土空間基礎信息平臺大數據資源池入池、國土空間基礎信息平臺數據管理、國土空間基礎信息平臺信息交互與接口、國土空間基礎信息平臺分布式運行與維護、國土空間基礎信息平臺電子地圖數據規范、國土空間基礎信息平臺電子地圖配圖等標準。

（4）自然資源業務信息化體系建設門類標準。細分門類標準主要包括業務信息模型、業務應用模型與算法、業務應用系統設計開發與建設、應用系統支撐與管理，以及自然資源調查監測評價、自然資源監管決策、自然資源政務服務3類業務應用信息化等標準。具體標準主要包括國土空間規劃與用途管制、國土空間生態修復、耕地保護、地質礦產管理與防災減災、海洋管理、測繪地理信息管理、執法監督、綜合管理等領域各種業務應用系統開發等標準。

（5）共享與服務門類標準。細分門類標準主要包括數據產品制作、發布與服務，數據共享與開發，數據增值服務，信息交換與接口，應用系統產品發布與服務，應用系統評價與反饋等標準。具體標準包括基礎地理信息、綜合行政辦公信息、“互聯網+自然資源和不動產登記”、自然資源大數據產品等數據共享開放與應用系統產品服務，以及電子證照、電子憑證、數字檔案等標準。

4 對策與建議

4.1 構建自然資源信息化標準體系表

自然資源信息化標準體系表是在標準體系策劃、建立、實施、評價和改進中發揮重要作用的一種標準體系模型，包括現有、應有和預計制定標準的藍圖，是標準體系構建的首要工作[9]。自然資源信息化標準體系表應考慮收錄三個方面的標準：①自然資源領域現行有效的信息化標準，包括土地、地質、礦產、海洋、測繪地理信息等領域信息化國家標準和行業標準；②支撐自然資源部“兩統一”職責的信息技術應用規范；③自然資源信息化建設重點領域且五年內啟動制修訂任務的標準。

4.2 推進重要標準制修訂

以“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”推進自然資源信息化標準統一管理，加快重點領域信息化標準制修訂。①統一國土調查監測、國土空間規劃編制、“三條紅線”劃定等數據資源標準，如數據資源目錄、分類與編碼、數據模型等通用標準。②統一自然資源評價數據管理標準，如支撐分等定級、適應性、集約度、潛力和承載力等工作的數據匯交、驗收與質量控制等通用標準。③統一自然資源監測監管主體業務的基礎平臺與接口標準，如國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范、國土空間基礎信息平臺建設規范等。

4.3 健全標準體系管理機制

推進完善自然資源信息化標準管理體制，充分發揮自然資源信息化標準分技術委員會的作用，在全國地理信息標準化技術委員會的指導下，開展信息化標準建設、規劃、管理等各項工作。運用行業準入、認證認可、行政執法、監督檢查等手段[6]，貫穿標準的立項、審查、實施、復審和修訂全過程，對標準實施進行監督管理；開通標準實施效果反饋渠道，發揮標準實施社會化監督作用。此外，組織好標準培訓、宣傳貫徹、實施情況評估以及國際化研究等各項工作，全面系統推進標準化管理。

4.4 加強標準人才隊伍建設

自然資源信息化標準化是一項系統工程，需要培養一批既具備自然資源專業技術能力，又熟悉標準化知識的復合型人才，建立一支精業務、高素質的自然資源信息化標準人才隊伍[12]。構建培訓體系、健全激勵機制，鼓勵科研人員重視和參與標準化工作，提升標準化能力[13]。探索將標準制修訂與實施納入單位年度績效考核指標體系，強化標準意識和責任觀念，促進標準管理與業務建設的融合發展。

5 結語

當前和今后一個時期，加快推動建設高質量發展的標準體系是標準化工作的重中之重[13]。通過開展自然資源信息化標準化頂層設計、標準體系建設、體系框架構建，推動實施一批指導和規范自然資源信息化管理的國家和行業標準，發揮標準先行、標準引領的作用，為自然資源信息化“一張底版、一套數據和一個平臺”建設提供重要的技術支撐，有效助推生態文明制度體系建設，促進自然資源高效利用，全面提升自然資源社會化服務水平。