地方政府債券資金支持內循環的路徑選擇

尹啟華 付玉梅

【摘要】我國不僅在土地儲備、軌道交通和鄉村振興等項目上投入了大量的政府債券資金， 而且在“兩新一重”建設和長三角一體化等高質量發展新動力源方面給予了大規模的債券資金支持， 但政府債券資金在執行及支持內循環過程中仍面臨諸多堵點， 如政府債券資金沉淀、專項債券呈現市場擠出效應、專項債券資金存在濫用及高杠桿風險、債券資金注入中小型銀行誘發風險傳導、政府債券資金的績效考評亟待加強等。 本文以資金運動學說為理論基礎， 通過梳理地方政府債券資金供給的功能特征及其支持內循環的投資導向， 以債券資金的供求關系為邏輯起點構建“供求—堵點—路徑—目標”理論分析框架， 并提出地方政府債券資金支持內循環的具體路徑， 為我國政府主導的國內大循環提供政策建議。

【關鍵詞】地方政府債券;資金運動;內循環;關鍵堵點;預算管理

【中圖分類號】F812.5 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2022）16-0153-8

一、引言

由于受新冠疫情、單邊主義和經濟下行等多重因素的疊加影響， 我國提出以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局， 這是我國根據國內外新形勢和條件變化做出的重大戰略決策。 然而， 全球經濟的不確定性使得當前國內大循環顯得更為重要和迫切， 它不僅是“雙循環”新發展格局的前提， 而且是新時代增強經濟發展韌性的重要發展方略， 對于實現經濟社會高質量發展和供給側結構性改革具有重要意義。 當前， 基于國內大循環的產業升級和基礎設施建設需要大量的資金支持。 資金是經濟運行的血液， 它已成為內循環的核心要素和必要條件。 另外， 資金運動對于內循環和經濟運行具有風向標作用， 跟蹤資金動向和把握資金運行規律可以厘清經濟社會運行的基本邏輯。

早在改革開放初期， 資金運動學說就已受到會計理論界的高度重視， 學者們將資金運動納入資本研究的主要范疇。 資金運動是資金的根本性質[1] ， 它有靜態和動態兩種表現形式。 在資本循環論和資金運動論的基礎上， 學者們系統性地發展了動態學說[2] ， 將資金運動論升華為“價值與使用價值矛盾論”[3] ， 并基于微觀企業資金運動價值體系揭示了資金運動的規律， 這對于研究企業的資金運動規律而言無疑具有重要的理論價值。 然而， 政府作為非營利性組織， 其資金運動形式和內容與企業具有本質差異。 即便是中央政府與地方政府， 兩者各自主導的資金運動也具有較大的差異性。

近年來， 隨著2014年修訂的《預算法》的實施， 地方政府可作為債券發行主體參與舉債[4] ， 使得地方政府財權與事權的差距大大縮小， 因而獲得了謀求自身發展的必要資金支持。 實際上， 地方政府債券資金在助推經濟發展和拉動政府投資方面起到了極其重要的作用[5] ， 因此需要高度重視它對于內循環暢通的實質性影響。 這可能源于財政資金平衡對于加強宏觀調控具有重要價值[6，7] 。 地方政府債券資金有序的跨區域運動能夠顯著提升資金要素的使用效果[8] 。 也有證據表明， 不合理和無序的政府債券資金運動勢必會推高政府債務風險[9] ， 甚至可能帶來財政危機。 有鑒于此， 良好的政府負債信息披露機制對于政府風險管控和國家財政安全具有重要意義[10] ， 因為它能及時反饋政府債券資金運動的走向和運行特征。

本文以資金運動學說為理論基礎， 初步梳理出地方政府債券資金的功能特征及其支持內循環的投資導向， 在此基礎上解構地方政府債券資金支持內循環的關鍵堵點， 并試圖對地方政府債券資金支持國內大循環的具體路徑進行探索。 本文的研究貢獻在于： ①與現有資金運動論主要聚焦于企業的資金運動形式不同[11，12] ， 本文從相對宏觀的視角來探討地方政府債券資金運動的實踐價值; ②將政府債券資金供給與政府投資需求這一供求關系作為本文分析的邏輯起點， 構建“供求—堵點—路徑—目標”理論分析框架（見圖1）， 以此作為本文論證分析的邏輯進路， 具有一定的理論增量貢獻; ③現有研究主要關注地方政府債券發行效率[13] 、信用風險[14] 、發行利率[15] 、發行額度[16] 和發行定價[17] 等， 本文則將地方政府債券與內循環有機結合， 探究地方政府債券資金支持內循環的可行路徑， 試圖為我國政府主導的國內大循環提供政策建議。

二、地方政府債券資金供給的異質性功能及其支持內循環的投資需求

1. 地方政府債券資金供給的異質性功能。 按照地方政府債券的功能性差異分類， 目前我國主要發行兩種政府債券， 即一般債券和專項債券， 它們在支持我國經濟社會發展方面發揮著不同的作用。 從債券發行目的來看， 一般債券主要是為了解決政府的財政赤字和緩解政府的臨時性資金需求而設立的， 專項債券則是基于某個特定項目的資金需求而設立的。

從表1可以看出， 我國地方政府一般債券發行規模占比逐年降低， 而專項債券發行規模占比逐年大幅增加。 從投資項目的收益分析來看， 專項債券所投資的項目必須擁有一定的收益， 而且要求融資規模與項目投資收益相匹配， 其主要面向補短板的基礎設施項目， 而一般債券則主要投向公益類項目， 對項目的投資收益并沒有強制性要求。 從債券的償還方式來看， 一般債券將地方財政收入作為償債保障， 而專項債券則以項目建成后所獲得的收益和政府性基金作為償債保障。 從地方政府債券資金的使用來看， 專項債券資金可作為特定項目的資本金， 能夠撬動更多的社會資本參與項目投資， 而一般債券資金在使用方面則具有一定的靈活性， 但仍以公益類項目為主要供給對象。 可見， 兩類地方政府債券的資金供給具有異質性功能， 而且它們支持國內大循環的形式和嵌入角度也具有較大差異。

2. 內循環過程中的政府投資需求。 推動內循環必須擴大內需， 而擴大內需則要在關鍵性領域增加投資， 因此地方政府債券資金只有精準被使用于關鍵性領域才能提升其使用效率。 一般而言， 地方政府發行一般債券主要用于沒有收益的公益類項目融資， 發行債券主要是根據政府預算的需求進行動態調整; 地方政府發行專項債券則是為了完成政府的既定目標而實施的具體籌劃， 比如用于精準扶貧、鄉村振興和環境保護等公益類資本支出。 相對于一般債券而言， 地方政府專項債券資金投向的針對性和目標性更強， 它與具體的項目相聯系。 對于專項債券發行使用較好的地區或舉債空間較大的地區， 在后續分配額度時一般都會予以優先考慮; 而對于地方政府債務風險較高的地區， 一般不給予安排或者減少債券發行額度。

從近些年的地方政府專項債券資金投資重點來看， 一般集中于土地儲備、收費公路、軌道交通、鄉村振興、公辦高校、教育項目、棚戶區改造和水資源等專項。 由表2可知， 地方政府專項債券資金整體投資規模增長較快， 2017年主要投資于土地儲備和收費公路項目， 而近三年地方政府專項債券資金在以上八個項目中全面鋪開。 與中部、西部和東北地區相比， 大部分地方政府專項債券的投資在我國東部地區表現得更為活躍。

事實上， 我國政府的投資方向主要聚焦于“兩新一重”建設（新型基礎設施建設、新型城鎮化建設和交通水利等重大工程建設）， 這是當前政府債券資金重點支持的領域。 將政府債券資金及時注入“兩新一重”建設， 不僅對于短期穩增長和長期促發展具有重要作用， 而且對于促進國內大循環具有戰略性意義。 首先， 數字經濟和基礎設施相結合的新型基礎設施建設（簡稱“新基建”）是推動新一輪經濟增長的重要載體， 它能夠在政府專項債券資金的支持下推動實現核心技術的內循環。 其次， 以技術創新為驅動和以政府專項債券資金為支撐的新基建有望在培育新消費和擴大有效投資方面產生新動能。 再次， 新型城鎮化不僅是我國全面建設小康社會的重要載體， 還是撬動內需的最大源動力。 然而， 隨著我國城鎮化進程的不斷推進， 目前已產生了巨大的資金缺口， 這就需要地方政府及時通過發行債券予以解決。 最后， 交通水利等重大工程建設是我國穩投資和擴內需的重要內容， 但重大項目建設中的復工復產、用工用料、設施設備等也都需要大量資金用于支持流動性周轉， 這就需要及時發行政府債券來緩釋階段性風險。 從管控政府風險的角度來看， 政府專項債券必須投向具有一定收益的公益類新基建項目， 確保政府專項債券項目收益與融資規模平衡。

當前， 我國正在重點實施京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區等區域性發展戰略， 這些戰略不僅是增強區域內生發展動力的典范， 也是支撐國內大循環的重要載體和構建全國高質量發展的新動力源。 這些重大區域發展戰略不僅需要區域金融的互聯互通， 還需要充足的長期資本供給， 而地方政府債券正好擁有諸如10年、15年、20年期的長期限債券品種， 能夠較好地匹配重大發展戰略的長期性資金需求， 因此債券資金流等生產要素在區域內的優化配置， 可以更好地服務于國內大循環。

由表3可知， 2017 ～ 2019年我國三大經濟帶重點針對土地儲備和收費公路專項發行專項債券， 而且投資規模增長幅度較大; 2018 ～ 2019年三大經濟帶在棚戶區改造方面加大專項債券資金投入力度。 此外， 三大經濟帶并未通過發行專項債券的方式對公辦高校進行投資， 而且在鄉村振興專項方面， 僅京津冀地區于2019年投入12.39 億元， 可見政府專項債券資金在支持國家重大發展戰略方面的投資空間仍然較大。

三、地方政府債券資金支持內循環的關鍵堵點

1. 政府債券資金沉淀。 經濟系統是一個動態循環系統， 各個環節緊密相連、環環相扣。 從資金運動學說的理論觀點來看， 整個資金運行系統越是暢通無阻， 對經濟發展就越有利。 當前， 地方政府債券資金沉淀已成為國內大循環的重要梗阻。 盡管各省份一直在搶抓政策機遇， 不斷擴大政府債券發行規模， 但部分專項債券資金遲遲不能投入使用， 導致債券資金整體使用進度緩慢。 政府債券資金的沉淀不僅浪費了政府財政資源， 而且增加了政府的財政負擔。 這可能是源于政府債券資金與投資項目不匹配， 因此需要構建嚴格且規范的政府債券資金管理制度。 此外， 強化問責亦有可能減少政府債券資金的沉淀， 從而達到破除內循環梗阻的目的。 由表4可知， 2017～2020年地方政府新增債券的比例逐年上升， 而置換債券和再融資債券的比例逐年降低。

如果地方政府債券資金不能緊跟項目， 大量債券資金沉淀勢必會使內循環嚴重受阻。 2018 ～ 2020年地方政府債券的平均發行期限分別為6.1年、10.3年和14.65年， 其中一般債券的平均發行期限分別為6.1年、12.1年和14.7年， 專項債券的平均發行期限分別為6.1年、9年和14.62年， 可見地方政府債券的平均發行期限越來越長。 如果債券發行期限不能與項目期限很好地匹配銜接， 同時未能統籌考慮投資者的投資回報期限需求以及政府債券市場利率的過度波動， 那么政府債券期限錯配的風險會不斷累積， 債券資金閑置沉淀的現象也會相伴而生。 財政部于2020年7月底發布了《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預[2020]94號）， 強調要抓緊安排已發行但尚未使用的新增專項債券資金盡快投入使用。 盡管如此， 政府債券資金要形成實物工作量和帶動有效投資， 還需要有關部門的動態監測和進行穿透式測試， 從而使得債券資金拉動經濟鏈條產生連鎖反應， 進而產生良性循環的效果。

2. 專項債券呈現市場擠出效應。 近年來， 地方政府債券尤其是專項債券的新增額度較大， 在債券市場存量資金基本穩定的情況下， 已經對其他市場主體債券融資產生了擠出效應。 從降低融資成本的角度來看， 降低利率和增加債券發行規模不僅有助于緩解還本付息壓力， 而且可以更好地將債券資金用于政府投資項目， 從而起到穩投資的作用。 與此同時， 發行政府債券通過資金競爭的“擠出效應”提高了實體融資成本[18] 。 即使是在2014年版《預算法》實施以前， 投融資平臺公司貸款的吸金行為同樣會占用商業銀行大量的信貸資金， 從而對民營企業的融資行為產生擠出效應[19] 。 從“資產組合效應”角度出發， 政府債券發行速度的提高和規模的擴大均會推高企業債務融資成本[20] 。 實證研究發現， 地方政府發債總體上會抑制民間投資， 但考慮政府專項債券政策的影響后， 兩者之間并沒有顯著的線性關系[21] 。 鑒于此， 在制定政府專項債券政策時， 不僅要考慮其對經濟增長的刺激作用， 還要考慮它對其他市場主體所產生的擠出效應。 這種擠出效應可能會極大地抑制其他市場主體的投資行為， 從而影響國內大循環的整體融資規模， 因此需要尋找到合適的途徑， 發揮政府專項債券對社會資本的引導功能。

3. 專項債券資金存在濫用及高杠桿風險。 地方政府專項債券作為重大項目資本金， 可以起到為項目增信的作用， 吸引和帶動更多的社會資本跟進。 這一舉措不僅能夠有效提升專項債券的投資撬動作用， 而且可以形成擴大固定資產投資和加快投資進度的良好預期， 進而實現逆經濟周期調節的功能。 然而， 政府專項債券資金有可能流入不該流入的地方， 譬如土地儲備和房地產等領域。 雖然財政部極力倡導“資金跟著項目走”的基本原則， 但地方政府是否真正根據政府專項債券項目的特性實行差異化監管還有待進一步甄別和考察。 事實上， 將專項債券資金充當PPP項目資本金這一現象在某些地區可能不同程度地存在， 這勢必會推高部分地區或部分PPP項目的債務風險， 從而誘發區域性財政風險。 受政績的驅動， 項目硬性拼湊可能在少部分地區時有發生。 鑒于項目包裝帶來的隱蔽性， 控制項目質量和提高約束力對于監管機構來說仍然具有較大的挑戰。 此外， 雖然政府專項債券能夠撬動社會資本， 但極易產生杠桿風險。 中誠信研究院專題報告顯示， 2020年第一季度共有676.3億元專項債券作為項目資本金[22] （投向130個項目）， 而2019年全年僅投入68.13億元（分布于9個項目）， 杠桿倍數由1.9倍上升至2.3倍， 由此可見其撬動社會資本的能力進一步增強。 政府專項債券如果專門用于具有一定收益的項目， 則能夠及時還本付息; 但如果應用于經常性支出項目， 比如支付工資、養老金和利息等， 則不僅容易造成償債風險， 而且會因為承擔了高債務杠桿而衍生出財政風險。

4. 債券資金注入中小銀行誘發風險傳導。 為了更好地支撐實體經濟和增強抵御風險的能力， 商業銀行尤其是中小銀行對資本金補充的需求比較旺盛。 在信貸規模不斷攀升的背景下， 中小銀行面臨的融資約束較大。 尤其是2020年新冠疫情爆發以后， 商業銀行被要求加大對實體經濟和中小微企業的支持力度， 貸款規模急劇增加。 但與此同時， 商業銀行內源性資本補充的難度也在不斷加大， 因此積極擴充資本來源渠道就顯得尤為重要。 2020年7月， 國務院總理李克強主持召開國務院常務會議， 做出全力提升金融服務中小微企業能力的重要決定， 允許地方政府專項債券用于補充中小銀行資本金。 該舉措拓寬了專項債券的使用范圍， 同時增加了中小銀行補充資本的渠道， 有助于解決商業銀行的燃眉之急。 盡管發行政府專項債券可使中小銀行更容易“補血”， 但這可能會使得中小銀行的金融風險向地方政府傳導[23] ， 從而誘發地方政府的財政風險。 當金融風險與財政風險聚焦疊加到一定程度時， 將會極大地影響國內大循環的暢通程度和運行效率。

5. 政府債券資金的績效考評亟待加強。 為強化政府債券資金管理和提高財政資金使用效益， 進一步提升財政支出效率和強化責任， 需要建立完備的地方政府債券資金使用績效評價制度。 然而， 目前我國尚未制定專門的政府債券資金使用績效評價制度。 盡管財政部已經構建了預算支出績效評價指標體系， 但不能完全適應政府債券資金績效評價的需要， 各個地區的債券資金績效評價指標體系還處于初步探索階段。 當前國內大循環十分注重政府投資項目建設的必要性和緊迫性， 以及債券資金使用的及時性與有效性， 同時極為關注債券資金使用的預期經濟效益和生態效益。 對于構建有效的政府債券資金績效管理機制而言， 必須倡導“舉債必問效、無效必問責”的理念， 而且需要推進債券項目的全過程績效管理。 當前我國大多數省份尚未建立專門的政府債券滾動項目庫， 這樣債券資金勢必不能按照輕重緩急的合理順序安排使用， 部分政府專項債券項目甚至未設置切實可行的績效考核目標。 有些項目即便設置了績效考核目標， 最終提交的債券項目績效評價報告也只是流于形式， 僅為了應付監管要求而提供書面材料。

四、地方政府債券資金支持內循環的具體路徑

1. 按照債券的功能性差異分類使用資金來增強內循環的資金供給。 如前所述， 地方政府債券分為一般債券和專項債券， 它們在支持內循環的過程中發揮著不同的作用： 一般債券主要用于公益性資本支出， 重點支持舊城區改造和公共基礎設施建設等項目; 專項債券主要用于支持投資收益和融資規模相匹配的項目， 還可以作為符合條件的重大項目的資本金， 因此它能發揮杠桿作用。 除此之外， 財政部于2018年首次披露再融資債券的用途分類， 再融資債券資金可用于償還對應的到期地方債券本金， 但不能直接用于項目建設。 因此， 再融資債券也能夠在較大程度上緩解地方政府的償債壓力。 鑒于此， 地方政府債券按其功能性差異實際上可以分為三類， 即一般債券、專項債券和再融資債券， 每類債券在支持國內大循環過程中都有它的功能定位， 不能混淆使用。

實際上， 無論屬于哪種類型的地方政府債券， 在其發行以后， 都必須加快推進各類債券資金的使用進度， 盡快形成實物工作量， 防止債券發行以后無法及時使用而造成資金沉淀。 對于專項債券對應的重大項目， 必須保障這些項目的質量與效益， 嚴格落實項目實施的主體責任， 將財政資金使用到刀刃上。 優化債券資金投向是一般債券和專項債券重點考量的內容， 嚴格禁止在面子工程和形象工程上耗用債券資金。 從債券資金流動性的角度來看， 地方政府需要合理把握債券發行的節奏。 因為發行節奏過快會導致項目跟不上進度， 而發行節奏過慢會使得項目的資金無法及時到位。

2. 利用政府債券資金撬動社會資本來優化內循環的資源配置。 在前期項目儲備充足的情況下， 將地方政府債券資金及時撥付到具體的建設項目， 可以極大地緩解地方財政的資金投入壓力， 為國內大循環提供必要的資金支持。 截止到2020年10月底， 我國累計發行地方債券規模為6.12萬億元。 一般而言， 項目建設往往需要雄厚的資金支持， 僅僅依靠有限的政府債券資金可能無法滿足投資項目的需求。 在這種情形下， 需要充分發揮地方政府債券資金的引導功能和示范效應， 吸納更多的社會資本跟進， 從而讓規模龐大的社會資金有序流動起來。 只有資金流動性足夠充裕， 才能全方位支持各類產業擴張和企業發展。 在政府投資的帶動下， 社會資本依靠支持產業發展和規范經營實現增值， 自身也會獲得相應的資本回報， 真正形成“資本支持產業、產業回報資本”的良性互動局面， 從而為我國經濟國內大循環注入強大源動力。

從刺激需求的角度來看， 新基建涉及的重大項目將會深層次激活國內的應用需求， 但資本金的缺乏可能會嚴重制約新基建的進度， 因此將專項債券作為重大公益類項目的資本金能夠極大地緩解項目建設的資金窘境。 實際上， 地方政府專項債券可以在一定的預設前提下充當資本金， 從而支持重大公益類項目的合理性融資需求。 然而， 由于存在財政兜底預期和高杠桿效應， 地方政府專項債券資金不宜充當PPP項目的資本金。 盡管如此， 在不違反國家現行政策的前提下， 專項債券和PPP項目兩者的有機結合與協同發展， 仍然是撬動社會資本的有效模式。 通過對PPP項目進行結構設計和流程優化， 同時對政府專項債券項目的風險點進行梳理， 在此基礎上將PPP項目和地方政府專項債券進行協同管理， 能夠規避兩者耦合衍生的財政風險， 從而增強結構性“去杠桿”的能力。 鑒于此， 可通過PPP項目的系統性機制設計來增強地方政府專項債券的抗風險能力， 從而為管控內循環過程中的系統性風險提供強有力的保障。

3. 借助財政預算管理工具來增強內循環的制度硬約束。 通過強化財政預算管理來支持國內大循環， 這是政府機構推動國家治理現代化的重要手段。 根據2014年版《預算法》的規定， 地方政府發債應當全部納入預算管理并接受人民代表大會的審查與監督， 不能超出財政預算的范圍額外舉債; 地方政府發債一般要經歷債務限額確定、預算編制與批復、預算執行與決算等階段。 尤其值得強調的是， 政府發債規模應當依據當地的償債能力和融資需求來確定， 必須在法定限額內發行債券， 債務預算調整也需在法律的框架內執行。 從政府職能層面來看， 將地方政府債券收支納入財政預算管理， 不僅可以敦促有關主體落實債券項目的到期償還責任， 而且能夠有計劃地將政府財政資源投放到國內大循環的整體戰略部署中， 從而為內循環的資源布局提供具有硬約束性質的基礎性保障。 從地方政府債券預算控制的層級來看， 財政部負責全國地方政府債券發行規模的總量控制， 根據各省（自治區或直轄市）的經濟發展狀況和資金需求來規劃各地的債券發行數額， 再由省級財政部門根據市（縣）級經濟發展狀況和資金需求等因素來確定次年度的發行數額。 通過多層級的總體籌劃和科學布局， 地方政府債券資金規模基本上能夠滿足國內大循環的總體資金需求。

硬化預算約束是推動國內大循環有序進行的重要前提。 一般而言， 內循環主要由政府財政資源進行驅動和引導， 財政預算一經確定， 財政資金的支出就應嚴格按照政府預算的標準和規模予以執行， 因此財政預算管理工具具有硬化內循環預算的作用。 按照財政部的有關規定， 地方政府一般債券的債務收入、還本付息、安排的支出及發行費用應納入一般公共預算管理（根據《地方政府一般債務預算管理辦法》）， 而專項債券的對應項目則納入政府性基金預算管理（根據《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》）。 從預算管控的會計核算工具來看， 一般債務收入和還本支出分別在一般公共預算收入和一般公共預算支出合計線下反映， 同時分別列入“一般債務收入”（省級）、“地方政府一般債務轉貸收入”（市縣級）和“地方政府一般債務還本支出”項下對應的預算科目; 而一般債務利息與發行費用支出在一般公共預算支出合計線下反映， 分別列入“地方政府一般債務付息支出”和“地方政府一般債務發行費用支出”項下對應的預算科目; 地方政府專項債券的收支情況等則通過有關政府性基金預算收支分類科目來核算。 只有當國家重大宏觀政策及收支標準發生較大變動時， 才會對政府財政預算進行一定調整， 這是政府機構動態適應內循環的內在要求。

4. 適度發債支持中小銀行補充資本并關注內循環的金融風險傳導。 保護和激發市場主體活力是當前促進內循環的重要手段， 而中小微企業、個體工商戶和農戶是規模龐大且非常重要的市場主體， 也是我國經濟內循環的主要貢獻者[24] 。 只有這些市場主體持續發展壯大， 才能真正擴大內需， 從而有效促進國內大循環。 但在新冠疫情的影響下， 這些市場主體受到一定沖擊， 大都需要資金來維持日常運轉和經營活動， 而中小銀行是小微企業、個體工商戶和“三農”貸款資金的信貸投放主力軍。 然而， 絕大部分中小銀行并非上市銀行， 其資本補充的渠道極為有限。 鑒于此， 政府專項債券必須在緩解中小銀行資金周轉壓力方面有所作為， 及時為它們補充資本金， 這不僅可以促進中小銀行完善治理機制和健全內部控制制度， 而且能夠增強其服務于實體經濟的能力和提升國內大循環的運轉效率。

根據銀保監會發布的2020年銀行業監管統計指標月度情況表， 我國中小銀行的資產規模占銀行業總體規模的25%左右， 而大約有15%的中小銀行的資本充足率低于10.5%的最低監管標準線。 中小銀行金融資本不充足可能會導致內循環不順暢。 基于此， 地方政府與金融機構之間必須通過提高互動頻率來增強內循環的效果， 而地方政府可通過認購可轉換債券等方式補充中小銀行資本金， 這種間接注資行為中盡管有政府作為參與主體， 但其更傾向于是市場化行為， 體現了借貸雙方的債權債務關系。 但目前對于地方政府專項債券究竟以何種途徑注入中小銀行尚無既定的操作方案， 仍然具有較大的探索空間， 必須要在現行制度和法律框架內加以慎重考量。 事實上， 這種可轉換債券在本質上屬于混合性金融工具， 在轉股之前募集到的資金可歸入資本公積， 但在轉股之后可以全額補充核心一級資本。 可轉換債券是否應當轉股其實是市場化選擇的結果， 可能需要商業銀行與投資者經過多輪博弈， 最終才能形成雙方均認可的轉換方案。

5. 利用績效評價驅動債券資金的全過程管理來確保內循環的運轉效率。 資金和項目能否完美結合取決于債券資金全流程管理的效率。 一般而言， 地方政府舉債都會經歷“借、用、還”幾個環節， 舉債的任何環節疏于管理都會導致內循環運轉受阻。 從“借”的角度來看， 地方政府發債在很大程度上減少了其通過融資平臺公司舉債的行為， 這在較大程度上對債務資金游離于監管真空地帶的情形進行了規制。 依據地方政府債券管理辦法的操作指南可知， 地方政府發債的資金一般是先進入省級國庫， 再根據預算安排進一步劃撥至本級財政及下級財政， 然后由各級財政撥付至對應的建設項目。 從“用”的角度來看， 地方政府債券尤其是專項債券要切實遵照“資金跟著項目走”的根本原則， 嚴格確保政府債券所對應項目的質量， 切實提升政府債券資金的使用績效。 從“還”的角度來看， 地方政府一般債券是使用一般公共預算收入來償還， 而專項債券是使用政府性基金收入和項目收益來償還。 如果地方政府能夠及時且足額還本付息， 則意味著政府信守承諾， 這無疑會增進社會公眾對政府的信任， 那么政府主導的內循環就會具有廣泛的群眾基礎。

利用績效評價驅動債券資金的全過程管理不僅可以有效提升債券資金的使用效率， 而且能夠增強財政績效評價工具的實踐效能。 績效評價工具可以為地方政府債券資金項目提供評價標準和量化指標， 從而為暢通國內大循環保駕護航。 具體可以從以下幾個方面著手： 首先， 以財政部發布的《項目支出績效評價管理辦法》為基本指南， 結合各地區債券資金項目的實際情況， 從制度層面規范債券資金項目績效評價的工作流程， 梳理債券資金項目績效評價工作的標準和具體流程; 其次， 通過資料搜集、資料復核、現場調研、座談走訪、對照檢查等方式， 對地方政府債券資金項目的投入、過程、產出、效益四個方面進行績效評價; 最后， 分析梳理資金管理和項目管理過程中存在的問題， 評估其對債券資金項目預期產出和效益的影響機制， 推動績效評價工作的閉環式管理。 地方政府財政部門應會同發改部門制定“回頭看”的工作計劃， 對存在問題的債券資金項目進行清理整頓和落實整改。 通過嚴格的績效評價來規范地方政府債券資金項目管理， 為內循環過程中的項目管理和資金管理提供制度保障。

五、研究結論

本文將政府債券資金供給與政府投資需求這一供求關系作為理論分析的邏輯起點， 在此基礎上構建“供求—賭點—路徑—目標”理論分析框架， 并以此作為論證分析的邏輯進路。 從資金運動論的觀點來看， 地方政府債券資金對于解決“雙循環”新發展格局中的投資需求具有重要意義， 其中激活存量資金和利用增量資金是消除融資渠道梗阻的重要方式。 在支持內循環的過程中， 地方政府一般債券資金和專項債券資金具有不同的功能特征和使用范圍， 在實際操作層面不能混淆使用， 應當嚴格按照財政部的操作使用管理辦法來執行， 將它們投入對應的領域或項目。 從內循環的關鍵堵點來看： 當前部分地方政府債券資金的沉淀不僅推高了債券融資成本， 而且使得政府財政資源配置效率較低; 政府專項債券資金存在濫用和高杠桿風險， 在債券發行市場中還表現出較強的市場擠出效應; 中小銀行資本支持實體經濟發展的能力較為有限; 針對政府債券資金績效考評仍然缺乏成熟的評價指標體系。

從地方政府債券資金支持內循環的具體路徑來看： 第一， 應當按照債券的功能性差異分類使用資金來增強內循環的資金供給， 確保一般債券和專項債券能夠按照既定功能在內循環中發揮實質性作用。 第二， 盡量從跨主體和跨時期的視角規避政府債券的市場擠出效應， 充分利用政府債券資金撬動社會資本來優化內循環的資源配置， 有機地將政府資源和社會資源結合起來， 從而規避高杠桿風險帶來的潛在隱患。 第三， 借助財政預算管理工具來增強內循環的制度硬約束， 防止政府債券資金的濫用和無序使用， 充分發揮預算管理制度的剛性約束功能。 第四， 適度發債支持中小銀行補充資本， 充分關注國內大循環中的金融風險傳導， 防止盲目過度將政府債券資金投入金融領域， 有效規避金融風險和財政風險對內循環的負面影響。 第五， 各地政府應根據自身實際情況， 在財政部預算支出績效評價指標體系的基礎上， 創新性地構建債券資金績效評價體系， 以此驅動債券資金的全流程管理， 使其能夠動態追蹤和有效管控政府債券資金的運動， 從而確保內循環過程中資金的順暢運轉。

總而言之， 在國內大循環的新發展格局實踐中， 需要深入洞悉政府債券資金運動的基本規律和投資導向， 在此基礎上統籌考量地方政府債券資金支持內循環的合適路徑， 為我國經濟社會的高質量發展提供政策建議。

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