分層普惠：粵港澳大灣區建設背景下的養老福利服務

2022-06-11 11:49:05陳泳欣吳永輝

社會工作與管理 2022年3期

陳泳欣吳永輝

摘要：優化養老服務內容、完善養老服務體系，有助于滿足老年人多元化、多層次的養老服務需求，是新時期積極應對人口老齡化的重要舉措。基于對粵港澳大灣區NS區的養老福利服務的考察，認為NS區在提供養老服務、構建養老服務體系的過程中，嘗試彌合城市居民與農村農民、本地人口與城市新移民、內地人口與港澳同胞的養老服務差距，夯實基本養老服務內容，逐漸發展為分層普惠型養老服務模式。這種新的養老服務模式將促進粵港澳三地協同合作，促進跨境養老服務的有效銜接，推動大灣區養老事業發展。同時，該模式是對人類需求本位的福利供給模式一定程度的回歸，體現了新時期我國探索社會福利均衡發展、基本公共服務均等化的努力。

關鍵詞：分層普惠;養老服務;人口老齡化;中圖分類號：C916? 文獻標識碼：A

一、背景與問題

第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口有2.6億人，其中，65歲及以上人口1.9億人，占14.1億總人口的13.50%，人口老齡化程度已高于世界平均水平（65歲及以上人口占比9.3°%）;同時，老齡化進程明顯加快，2010年至2020年，60歲及以上人口比重上升了5.44%，65歲及以上人口上升了4.63%，這兩個上升幅度比上個10年的上升幅度分別提高了2.51%和2.72%。

⑴隨著我國老年人口規模不斷擴大且增速持續加快，人口老齡化已成為今后相當一段時間內的基本國情，由此衍生了巨大的養老服務供給壓力，如何構建相應的養老服務體系成為國家和社會亟待回應的重要問題。對此，中共十九屆五中全會提出，“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，明確了“發展普惠型養老服務和互助性養老，支持家庭承擔養老功能，培育養老新業態，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全養老服務綜合監管制度”的發展方向。①《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》《國家“十四五”養老服務體系規劃》《廣東省養老服務條例》《廣東省老年人權益保障條例（2017年修訂）》等系列政策文件也為養老服務體系構建提供了框架支持。

收稿日期：2022-01-11

基金課題：廣州市哲學社會科學發展“十三五”規劃共建項目“互聯網平臺低層次從業人員的社會保障問題研究”（2020GZGJ108）。

作者簡介：陳泳欣（1990— ），女，漢族，講師，博士;主要研究方向：社會政策，勞動與社會保障，社區治理。

引文格式：陳泳欣，吳永輝.分層普惠：粵港澳大灣區建設背景下的養老福利服務一基于NS區的考察[J].社會工作與管理，2022，22（3）：73-79.

那么，在中央及省級層面明確了人口老齡化背景下養老福利服務的戰略意圖和發展方向的情況下，直接承擔養老福利服務供給責任的區級政府如何結合地方實際，落實上級政策并進行創新？這對傳統的養老福利服務供給模式有何影響？在這些方面，作為粵港澳大灣區中的一個區級政府，NS區的養老福利服務在促進區域協同、提升公眾福祉，構建多層次養老服務體系方面做出了獨特的探索。為更深刻了解NS區政府在養老福利服務方面的經驗與問題，拓展地方層面的福利服務模式，本文以實地調研、訪談為主要資料搜集方法并展開研究。筆者一方面對涉及養老福利服務的黨政相關部門（如老齡工作委員會、人力資源和社會保障局、民政局、粵港澳大灣區建設領導小組辦公室、人才發展局等）的關鍵科室進行深度訪談，側重了解黨政各部門在養老福利服務政策制定過程中的規劃思路、難點痛點以及政策執行過程中面臨的困難和相應的處理方式;另一方面，分階段實地走訪相關的養老服務機構（包括多次或初次承接NS區社區養老服務的機構及尚未涉及NS區養老服務業務但在行業內具有影響力的機構）、社區服務組織與村居委（包括農村社區、城市中以商品房為主的社區及回遷房為主的社區，并結合研究主題需要特意增加了港澳同胞與外籍人員聚居社區）、頤康中心及其社區站點。在走訪過程中，側重觀察組織及其工作人員的服務過程、服務對象及其家庭的參與及其互動情況，并與機構負責人及工作人員、服務對象及其家庭進行了個體訪談或焦點小組訪談。此外，在黨政部門的支持下，筆者多次參加圍繞NS區養老福利服務的黨政部門內部工作研討會，了解了不同層級政府以及不同業務部門對NS區養老福利服務工作的工作思路與具體要求，為更全面把握NS區養老福利服務內容、特征與發展方向提供了重要支持。

本文認為，在國家“十四五”對養老服務體系進行整體規劃的背景下，養老服務工作得到了地方政府的重視，服務的深度與廣度得到了拓展，一定程度上模糊了基于社會身份的養老服務供給界限，老年人及其家庭的養老服務受益程度得到了增強。同時，為回應粵港澳大灣區的發展需要，作為粵港澳全面合作示范區的NS區也嘗試將港澳同胞與外籍人員納人養老服務政策對象范圍，以期緩解甚至解決港澳人口老齡化程度高、養老服務需求大而養老成本居高不下以及外籍人員獲取養老福利服務存在壁壘的問題，為港澳同胞與外籍人員更好地融人內地發展提供了保障。現階段，雖然NS區內養老福利服務供給依然受到服務對象社會身份的約束，但這種差異正呈現縮小態勢，且養老福利服務的整體水平有了大幅提升。本文將這種既不同于過去靜態的福利分層，又與一般的普惠型福利服務相區別的福利服務供給狀態稱為分層普惠型養老服務模式。這種分層普惠型養老福利服務模式是完全實現社會權利平等、基本公共服務均等化前的一種過渡狀態，將促進形成局部地區的福利服務“地域正義”[2]，推動“社會中國”發展。[3]本文在闡釋分層普惠養老福利服務模式的演變脈絡、內涵特征的基礎上，通過分析NS區所開展的養老福利服務工作來論證分層普惠養老型服務對我國養老福利服務的重要意義，并探討了其所面臨的問題與挑戰。

二、分層普惠：一種分析視角

G.Esping-Andersen經典的福利國家體制比較

研究揭示了福利分層的存在，這是因為社會優勢階層為鞏固自身利益，必然會在后續的經濟、權利等問題上通過某種制度化力量影響社會成員的福利效果，[4]因此福利制度也是占主導地位的政治與經濟精英的結構性利益的反映。[5]此外，福利分層也被解釋為福利國家緩解經濟危機的一種權宜之策：遭遇經濟危機的福利國家為了減少福利支出、收縮國家福利規模，只能將有限的福利資源集中到特定群體，使福利與特定群體直接關聯，進一步強化福利分層。[6]同時，公眾個體對福利分層的差異化態度，也反作用于福利分層本身，加劇福利分層與社會分歧。[7]值得注意的是，過去二十年福利國家逐漸呈現“社會投資”的積極取向，使剛性的福利分層開始改變，福利資源的分配更加傾向于機會平等和向上的社會流動，并強化了個體責任。[8]

在中國，學者們同樣關注到福利分層現象的存在。具體表現為城鄉二元結構的“區域分層”，即以城市與農村區域為界限分割出兩套截然不同的福利體制，以及基于“社會身份”的“群體分層”。例如城鄉二元發展背景下公職人員、城鎮職工、城鎮居民與農民所享受的福利待遇也存在較大區別。[9]根據既有的社會福利制度安排，不同社會階層差異化地占有社會福利資源[10]，并集中體現在醫療保障[11]、住房保障[12]、養老保障[13]這些與民生福祉密切相關的項目之中。對此，學者們深刻分析了這種待遇差異的負面影響，認為這將強化已有的社會分層，甚至促成新的社會分層的產生，造成收人分配差距和貧富差距，引發社會矛盾。因此，有必要兼顧不同社會層次的醫療、住房、養老權益，減輕制度碎片化對部分群體的利益傷害，探求中國福利服務制度整合的有效路徑。這體現了學者們對福利分層之于社會公平、社會權利、社會分層等議題的持續關切。此外，有學者進一步將福利分層作為一種衡量社會公平性的分析工具，將收人差距的變化與社會政策的演化相聯系，探討緩和“福利分層”和收人不平等程度的政策導向。[14]

不過，福利分層的存在也具有一定合理性，這是因為社會福利的覆蓋對象不是簡單的類群集合體，而要充分考慮其社會分層特征。福利分層實質上是一種充分回應不同群體福利需求的制度安排，因此其倡導構建具有彈性、網狀的福利結構，并充分考慮經濟政策和社會政策的協調統一。[10]聚焦到養老福利服務上，有學者基于全國性的城市老年人口調查數據，發現老年人對不同養老服務需求的差異性較大，從服務分項來看，老年人對上門看病的需求最高，其次是法律援助、老年人服務熱線、康復治療和上門護理，而幫助日常購物、陪同看病和聊天解悶的需求則相對較低（不足20%）。[15]這表明，在養老福利服務供給時，需要盡可能地克服服務對象固化、服務內容單一、服務方式固化，以及供給高于需求而利用率遠低于需求的供需矛盾等方面的問題，充分考慮不同老年人群體的差異化需求。[16-17]

進入21世紀，為實現“和諧社會”和“全面建設小康社會”的政策目標，中共十七大提出以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，加快完善社會保障體系;中共十七屆五中全會進一步提出要堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，以符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的原則逐步完善基本公共服務體系。②在這一新背景下，隨著我國經濟社會的發展、國家財力的增加，特別是隨著社會保險制度和社會救助制度的逐步定型化，我國的社會福利制度發展面臨著戰略轉變，從選擇性、補缺型的社會福利體制轉為普惠型福利體制，并具體體現為福利制度覆蓋面擴大、福利供給水平提高。[19]這一時期，盡管經濟社會的快速發展為福利供給奠定了較堅實的物質基礎，但基于我國人口眾多、福利基礎較薄弱的基本國情，以及西方福利國家盲目擴張導致的“福利病”的教訓，這種普惠型的福利體制依然需要以適度性為原則，與地區經濟社會發展水平和地區財政狀況相匹配。換言之，“普惠”的福利服務內容應該聚焦于涵蓋居民基本生活的主要方面，如失業保險、貧困救助、醫療保險、住房保障、老人及殘障服務等方面，以適度滿足他們的基本需要，而不是主要滿足他們的高級需要。[20]

其實，眾多發展型國家普遍存在著福利分層與資格普惠并存的現象。有學者從這一現象出發，運用中國綜合社會調查及中國家庭追蹤調查數據庫論證我國福利體制的“分層普惠主義”特征，意指中國目前以社會分層為基礎的福利資格普惠型授予，雖然在不同群體之間仍具有差異，但群體內部正走向社會福利均等化的福利模式，[19]本文基本認同這極具啟發性的觀點。在此基礎上，本文結合NS區的實踐，進一步提出：雖然現階段福利分層依然存在，但“分層維度”正發生變化，社會身份或社會屬性（如戶口、就業狀態、工作單位性質等）的影響正逐漸淡化，公眾的福利服務需求差異日益成為影響福利分層的重要因素，這種因需求差異而導致的福利分層也有利于提高福利服務供給的精準度。因此，本文的分層普惠，既是一種對福利狀態的靜態描述性概念，也是一種對新轉變的動態性解釋與預測。可以說，“分層”是在綜合考慮政策要求與地區實際基礎上的一種策略性選擇，而“普惠”則從根本上契合了“以人民為中心”的價值指向。從這個角度來看，“分層”與“普惠”的結合兼具適應性與發展性，實質上能夠成為一種用以解讀獨特區位條件下地方政府福利服務供給的創新視角。該視角將有助于重新審視區域融合發展下的社會福利資格認定、基于公眾需要的福利收益問題，促進對社會福利服務相關政策的整體反思，推動我國福利體制轉型。

三、分層普惠型養老服務：NS區的實踐

NS區地處廣州，于2005年由國務院正式批準設立。第七次全國人口普查數據顯示，NS區常住人口846 584人，60歲及以上老年人口數量為92 215人、占總人口比重達10.89%，③已遠遠超出老齡化社會的基線標準。同時，特殊區位導致NS域內的常住人口既有戶籍之分，又有國別區隔，差異化、多層次的養老服務訴求為NS區的養老服務供給帶來了巨大的考驗。在具體的工作開展上，早在2014年，NS區在時間銀行、村居社會工作者等社會治理與服務工作方面已得到政府與社會的認可，被國家民政部評為全國社區治理和服務創新實驗區，這為NS區現階段布局養老服務體系奠定了基礎。此外，自貿區（2015年）、廣州唯一城市副中心（2016年）、高水平對外開放門戶樞紐（2017年）、粵港澳全面合作示范區（2018年）、全國首個國際化人才特區（2021年）等這些高規格的發展定位，使NS區站在了更高的起點上規劃區域內的社會福利服務、基層社會治理等各項工作。在整體遵循省市相關文件政策要求的同時，NS區在局部的服務標準及覆蓋范圍上融人地方特色，以較高標準促進實現適度普惠型養老福利服務，并在此基礎上探索養老福利服務的分類分層機制。③首先，NS區優化養老福利服務流程，貫徹居家社區養老政策方向，完善居家社區養老服務網絡。考慮到老年人行動能力受限及對科技軟件的適應度不高，NS區將職能部門的部分業務下移至社區：一是將與公眾密切相關的社保業務移至村居、銀行;二是人力資源和社會保障局下設的退休管理辦事處也把業務遷至社區辦理，更好地服務退休人員;三是依托街坊之家，成立鎮街綜合養老服務中心、護理站。這種通過強化社區服務功能優化服務流程的舉措，使老年人能更便捷地辦理各項政府業務、享受養老福利服務，例如與其他區年滿70周歲以上的老年人需提前1個月在微信小程序“粵省事” 上辦理“高齡老人津貼申請”不同，NS區的老年人申請高齡老人津貼可直接在所屬社區辦理，避免出現老年人因不熟悉軟件系統而延誤了相關福利服務業務申請的問題。

我以前沒有手機，現在也是這種老人機，怎么上微信？現在可以直接在居委這里辦理，那當然好了。我不會操作，不認字，不會寫，他們（居委工作人員）就教我帶什么資料過來，然后他們幫我弄，那肯定好啊，方便啊。（訪談編號C21012102）

這位在NS區本地老年人的積極評價，表明這些以人為本的服務流程優化舉措受到了老年人及其家庭的認可。

其次，服務粵港澳大灣區發展，主動將港澳同胞及外籍人員納人養老服務政策考慮范疇，力促實現基本養老服務人群從廣覆蓋到全覆蓋轉變。NS區的產業發展、人才引進政策，吸引了越來越多港澳同胞及外籍人員來到該區域工作生活。同時，伴隨近年來粵港澳大灣區融合發展進程加快，蚰鄰港澳的區域位置，也吸引了越來越多港澳同胞前往 NS區旅居式養老。針對這種變化，NS現階段主要從兩個層次向港澳同胞及外籍人員提供養老服務。第一層次，以社區為載體拓展服務網絡，拓展包括養老服務在內的社區服務內容。由于目前在NS區定居養老的港澳同胞及外籍人員人數較少，因而該群體的養老服務主要以依托社區服務的形式供給，并具體體現在境外人員服務管理的各項措施之中。例如在港澳同胞及外籍人員生活較集中的生活社區搭建學習、交流、服務一站式平臺，其中外籍人員之家主要通過開展語言培訓、文化交流、中餐制作等活動增進外籍人員的區域融人感和歸屬感;派出所境外人員（臨時）住宿登記申報點與外國人管理服務工作站合署辦公，以提高該群體完成屬地化管理便捷性;而相關的政策宣傳、辦事指南也同時兼顧了中文（簡體字及繁體字）、英語、韓語、日語等語種，方便不同母語人士查閱;工作人員也在強化語言類培訓，并以服務購買的形式購買專業的語言機構服務以應對境外（國際）人士特殊的語言翻譯需求。第二層次，體現為NS政府積極發揮政策引導作用，創新養老服務供給機制，為港澳同胞及外籍人員獲取更多元、更優質的養老服務提供可能性。

我們一直在想辦法看怎么為港澳同胞在這里養老，或者說是旅居式養老，提供更加優質的養老服務，看看他們需要什么，我們可以有什么相應的措施。（訪談編號G21052501）

基于這一理念，NS區政府多次將諸如“為港澳同胞申辦經營性養老機構、醫養康養結合機構等提供綠色通道”、“促進建立與來自港澳的養老服務方面的專業社會工作者和督導的交流與合作機制”和“探索制定相應的政府購買服務、稅費補貼、財政補貼、資助補貼、投融資、人才隊伍建設、土地使用等扶持政策”等舉措納人政策議程，將其作為NS區推動粵港澳全面合作示范區在社會融合發展方面的重要抓手。總之，雖然目前NS區尚未將港澳同胞及外籍人員完全納人既有養老服務政策框架，但諸如在制定具體服務政策時主動進行的“該項服務港澳同胞及外籍人員是否需要”以及“為該群體提供該項服務的支持體系是否充分”“相應資源是否匹配”的政策評估，體現了該區貫徹《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出的深化粵港澳三地在養老服務方面合作的政策探索，體現了其作為粵港澳全面合作示范區，在養老服務擴面問題上的前瞻性與擔當意識。根據目前的改革進程，NS區有望在養老服務資格問題上突破屬地限制，未來老年人或能基于公眾社會權利及身體健康狀況獲得相應的養老福利服務，這對于促進實現地域公民權有著重要的實踐意義。

在豐富基本養老服務內容、提高普惠性養老福利服務質量的同時，NS區貫徹分類施策的政策理念，嘗試構建以內容精細化為目標的分類分層養老服務體系。最突出的表現在于根據區域內人口結構及居住特征，有側重地為不同類型的社區提供差異化的養老服務內容。例如在新流人人口聚居的商品房社區，居委、社區社會組織側重探索開展候鳥式養老服務項目。這是因為生活在這些以新流人人口為主的商品房社區的老年人，大部分并非本地人口，而是出于幫助子女照料孫輩的目的，來到NS區短暫居住，且集中在學生寒暑假期間，而其余時間依然回到老家生活。這樣的老年人群體相對年輕，因而具有一定行動能力、居住時間較短并有較強的社區融人需求的特征。針對這種情況，NS區鼓勵社區的服務組織（如社居委、村委會、社工服務站、社區社會組織等）采取針對性的服務措施，以豐富這些候鳥式老年人的精神生活需要，為其提供力所能及的屬地化服務。對此，社區社會組織進行了豐富的實踐。例如，組織社區同鄉探訪;聯結社區資源，與物業管理公司達成合作協議，以歡慶傳統節日為契機邀請小區業主的父母參與愛老敬老的活動;與托育機構合作向照料孫輩的老年人介紹兒童心理特點和養育技巧……而在以回遷戶為主的社區，留居的老年人彼此較為熟悉，根據這一特點，社區社會組織以這個群體為主要對象組建年輕老年人志愿者隊伍，先后組織社區家園公共空間管理維護、禁毒禁賭文明宣傳等社區志愿服務活動，并結合地區特色民間藝術，打造麒麟舞老年人隊伍，吸引了社區內眾多愛好麒麟舞的老年人參與，形成了較好的社區凝聚力。一位麒麟舞愛好者的評價側面反映了娛樂性較強的麒麟舞藝術在社區文明建設方面的獨特作用。

個人牽頭組織，一開始就幾個人小打小鬧，現在社區說可以大家一起玩，挺好的，有意思。我兒子說比我打麻將好，有事情干，能鍛煉身體，也很支持啊。（訪談編號C21012108）

不過必須指出，NS區目前的這種分類分層養老服務體系，依然未能完全擺脫養老福利服務的差序格局，不同社會身份的群體之間的服務待遇差距依然存在。以區內長者愛心食堂提供助餐配餐服務為例，盡管已實現鎮街、社區（村）全覆蓋，甚至其中三分之一的配餐點可同時提供午餐及晚餐服務，在用餐安全、用餐健康方面為老年人提供了極大的保障，但依然實施著根據戶籍身份的差異化收費標準，社區（村居）戶籍、社區（村居）外的NS區戶籍以及非NS戶籍的老年人需繳納不同的費用。④在未來的優化方案中，NS區可在測算配餐服務費用并加大投入的基礎上，逐步彌合戶籍身份的收費差異，采取根據老年人的健康及經濟狀況進行象征性收費策略。而對于養老服務供給體系的持續探索，也在于落實建立養老對象分類服務、提供多元化養老服務內容，通過精細化的分類，使得養老服務更具有針對性，更聚焦于其養老需求，實現因分層分類而精準服務的政策效果。

從NS區的各項實踐中，一種符合地區實際、回應公眾養老福利服務需求、反映灣區跨境養老趨勢的分層普惠型養老服務模式正在形成。在這個過程中，精準錨定服務對象、以需求為導向施行差異化服務內容，提升養老服務水平及優化服務流程成為NS區持續改善養老服務供給機制的著力方向。同時，由于涉及更深層次的養老福利服務制度安排以及灣區內粵港澳三地的政策協同，NS區在制定相關養老政策過程中也體現了謀求地方創新與貫徹適度普惠之間的平衡，而這種保守性有望在上級政府更明確的政策支持下得以緩解。

四、問題與挑戰

在積極應對人口老齡化國家戰略以及粵港澳大灣區區域融合雙重背景下，作為高水平對外開放門戶樞紐、粵港澳全面合作示范區，NS區順勢提出了以“高起點、高標準打造基本養老服務新高地，為粵港澳大灣區乃至全國打造基本養老服務新標桿”的戰略思想，這對優化區域內養老服務體系、提升養老服務質量、回應新時期民生需求具有時代意義，體現了地方政府在區域協同發展背景下回應養老問題的前瞻意識與使命擔當。然而，雖然NS區已有一定的養老服務基礎，初步形成分層普惠的養老服務模式，但這種分層普惠型養老服務模式的進一步發展依然面臨著不少的問題與挑戰。

首先，在普惠的維度上，灣區協同發展背景下如何確定養老福利服務的福利資格以及養老福利服務適度性問題。在既有模式中，地方政府承擔了地方公眾大部分的養老福利服務責任，因此地方政府更傾向優先保障本地戶籍人口的養老服務需求，而相對忽視包括內地其他地區人員、港澳同胞及外籍人員等非戶籍人士的服務需求。然而，在粵港澳大灣區協同發展、人口要素流動頻繁的背景下，越來越多非本地戶籍人口及其家庭在灣區工作與生活，那么，這個群體的養老服務需求如何回應或在何種程度上得到回應亟待關注。尤其是近年來，以外國留學生為代表的外籍人員在中國的超國民待遇已經引起了公眾廣泛的關注甚至質疑，據一項面向國內公眾的福利態度調查反映，公眾盡管同意維持一定數量的國際移民在華工作和學習，但對國際移民的福利資格持較為謹慎保守的態度。[21]在這種情況下，如果缺乏上級政府提供充分的資金及明確的政策支持，地方政府在制定養老服務政策的過程中不得不有所權衡一既要考慮本地戶籍人口對包括港澳同胞及外籍人員在內的非本地戶籍人口享受地方養老福利服務待遇的接受程度，又要平衡其余非本地戶籍人口與港澳同胞及外籍人員的待遇標準。服務對象需求與政策資源供給間的張力，導致NS區在惠及更多服務人口、提高養老服務標準的問題上短期內難以取得實質性進展。然而，粵港澳大灣區的深度發展離不開各地多元人才的參與，尤其是港澳同胞及外籍人員的工作生活全方位融人，使粵港澳大灣區的發展更實至名歸。因此，未來灣區的養老服務模式必然是一種符合灣區可持續發展、服務于人口要素自由流動的養老服務模式，這必然需要從福利制度安排上有所突破。一方面，上級政府需給地方政府更多的政策、資金乃至人員的支持，鼓勵地方政府強化服務供給責任，提高養老服務普惠層次、積極探索符合灣區發展的高質量養老服務模式，從而減少地方戶籍人口與非戶籍人口之間因福利待遇差距產生的隔閡，促進群體間的交流與融合，實現社會公平。另一方面，需要深度探索社會保障與公共服務的區域銜接，尤其在跨境的銜接問題上敢于嘗試、有所創新，為灣區內人員自由流動提供制度保障，打造宜居宜業宜游的灣區優質生活圈。

其次，在分層的維度上，分層普惠型養老服務模式如何動態實現“因分層而精準服務”。在此需要厘清兩方面的問題。其一，福利分層是不是一種值得追求的狀態？如果是，這里的福利分層與過去社會身份形塑的分層有何區別？在過去相當長的時間里，福利分層作為“社會身份分層”的結果，表現為某群體獲得福利服務資源的多寡與其社會身份直接相關，并呈現福利的馬太效應，導致無法有效發揮福利服務的社會調節與整合作用。雖然后續福利服務政策有局部調整，但相關調整卻常以“普惠”之名行“一刀切供給”“撒胡椒面”的懶政治理之實，不加甄別地為不同健康狀態、不同階層水平的群體提供同質化福利服務，在導致福利資源浪費的同時，也無法有效滿足不同健康狀態、不同階層水平群體的服務需求。而在社會多元化發展的趨勢下，社會不同群體必然產生差異化的福利服務需求。因此，未來的養老福利服務制度必然不是單一的某項具體制度，而是一個能回應社會不同群體養老福利服務需要的制度集。這與政府一直倡導建立的多層次養老模式一脈相承，也意味著所追求的養老福利服務分層是在承認與尊重群體客觀差異的基礎上，以不同群體養老福利服務需求為導向建立的，是一種提高福利服務政策對象瞄準度，以達到精準服務政策目標的福利服務模式，體現了淡化社會身份或社會屬性（如戶口、就業狀態、工作單位性質等）影響的努力。其二，這種旨在消除社會不平等的福利分層，應該如何施行？與既有的社會保障體系如何銜接？在具體的執行層面，一方面按照相關文件政策搭建兜底型、普惠型及高端市場型的養老服務框架，做實社會救助、社會服務、社會保險這些既有內容，使之成為兜底型、普惠型養老服務的主要內容，并在申請程序、資格審查、待遇標準等方面更便民惠民。同時，籌資模式、運行主體等關鍵要素開放市場進入的空間，豐富市場型養老服務供給內容，減少養老服務產業化發展的政策壁壘。另一方面，在類型化社區中探索形成特色社區服務。在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等相關文件中都提及需根據社區差異有針對性地拓展社區綜合服務功能，這也是尊重社區人口結構差異、策略性開展養老服務工作的具象化體現。

最后，這種分層普惠型養老服務模式如何實現資源的有效整合。福利多元主義強調由多元的制度安排，即市場制度、國家制度、社區制度和民間社會制度，共同滿足社會公眾對福利服務的需要。換而言之，社會公眾獲得的福利服務是不同制度提供之總和，國家、市場、家庭、社區以及各種社會組織都可能成為社會公眾福利服務需要滿足的提供者。[22]在分層普惠型養老服務模式的形成過程中，政府、社會、市場都發揮了重要作用。在政府維度上，現有的養老服務資源分散在各個職能部門，如民政局、人社局、老齡委都有部分業務與老年人服務相關，在某種程度上容易造成養老服務資源的重疊錯位。為此，各職能部門形成合力，共同提升養老福利服務供給的效率與質量成為題中之義，這也是政府理順養老服務機制、優化養老福利服務制度安排的必然之舉。在社會維度上，順應政府轉變工作職能趨勢，社會組織已然成為養老福利服務的直接提供者，由社會組織代為運營的頤康中心（服務站）也成為了養老福利服務社區化的主要載體。然而，雖然目前社會組織持續參與養老福利服務，卻存在不少制度障礙，突出表現為社會組織（尤其是港澳社會組織）缺乏行而有效、常態化的政府溝通機制，樞紐型社會組織的中間機制沒有完全建立，港澳同胞在內地（灣區內）直接興辦養老社會服務機構仍存在政策壁壘，以社會組織為依托的專業養老服務人才缺乏，未來破題的關鍵在于盤活社會資源，激發社會組織參與養老福利服務的熱情，深化灣區內部養老福利服務的社會合作。在市場維度上，養老服務產業高質量發展有助于彌補中高端養老服務市場供給不足的問題，對此政府在制定養老服務標準、完善市場監察機制等問題上需有更積極的作為。

總而言之，初具格局的分層普惠型養老服務模式未來發展的關鍵在于實現“因分層而服務精準”和“因普惠而促進公平”的雙重目標，并以更開放包容的理念促進政府內部、社會及市場的相關資源整合，從制度層面推動兼具人本導向和地方特色的養老服務模式發展。

五、結束語

近年來，我國將如何回應養老問題上升到了增進民生福祉、維護社會公平公正、促進實現共同富裕的戰略高度。對于“基本養老服務”的制度安排，學界與實務界也展開了持續熱烈的討論。本文基于地方實踐，進一步提出分層普惠型養老服務模式，認為這是以公眾的養老福利服務需求為導向、回歸公眾社會權利的一種新時期動態發展的福利服務模式，將有助于彌合不同群體因城鄉、職業等社會身份因素造成的福利服務待遇不均衡狀態，促進粵港澳大灣區區域一體化發展，助推我國養老服務體系現代化進程。

（本文在寫作過程中還受益于中山大學岳經綸教授的有益建議，在此致謝。）

①資料來源于李紀恒的《實施積極應對人口老齡化戰略》。網址為

http：//www.12371.cn/2020/12/17/ARTn608176032582336.shtml？from=groupmessage。

②資料來源于孫志筠的《以十七大精神為指導加快完善社會保障體系》和齊謙涵的《十七屆五中全會提出著力保障和改善民生》。網址分另1J為：

https：//www.zgcznet.com/pub/cjzzs/yhfw/gkcx/gkcxzgcz/0804cz/0804czwz/202004/20200414/j_2020041417222000015868562035204702.html和https：//china.huanqiu.com/artide/9CaKmJoWTe。

③關于NS區的有關資料和訪談內容，為作者在調研期間獲取。

④收費標準如下：社區（村居）60周歲或以上的一般長者5元一餐，

65周歲或以上的低保、低收、五保、殘障人士 4元一餐，非NS區戶籍長者10元一餐。

（參考文獻）

[1]國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室負責人接受中新社專訪[EB/OL].（2021-05-13）.

http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202105A20210513_1817436.html.

[2]岳經綸，方珂.福利距離、地域正義與中國社會福利的平衡發展[J].

探索與爭鳴，2020（6）： 85-96，159.

[3]岳經綸.建構“社會中國”：中國社會政策的發展與挑戰[J].

探索與爭鳴，2010（10）： 37-42.

[4]考斯塔.艾斯平-安德森.福利資本主義的三個世界[M].鄭秉文，譯.北京：法律出版社，2003： 62.

[5]LONDON J D.Welfare regimes in china and vietnam[J].Journal of contemporary Asia，2014， 44（1）： 84-107.

[6]宋寶安，李艷艷.論社會分層與社會福利制度的關系[J].社會保障研究，2009（1）： 35-42.

[7]SACHWEH P，OLAFSDOTTIR S.The welfare state and equal-ity？ stratification realities and aspirations in three welfare re- gimes[J].

European sociological review，2012， 28（2）：149-168.

[8]PINTELON O， CANTILLON B，VAN DEN BOSCHK，et al.The social stratification of social risks： the relevance of class for so-cial investment strategies[J].

Journal of european social policy，2013， 23（1）： 52-67.

[9]李強.政治分層與經濟分層[J].社會學研究，1997（4）： 34-43.

[10]韓克慶.社會安全網：中國的社會分層與社會福利建設[J].社會科學研究，2008（5）：115-118.

[11]熊躍根.論轉型時期我國福利體制的改革與社會政策的發展[J].學習與實踐，2010（1）： 88-98.

[12]邊燕杰，劉勇利.社會分層、住房產權與居住質量——對中國“五普”數據的分析[J].社會學研究，2005（3）： 82-98， 243.

[13]安華.社會分層與養老保險制度整合研究[J].保險研究，2012（3）：110-115.

[14]岳經綸，方珂，蔣卓佘.福利分層：社會政策視野下的中國收入不平等[J].社會科學研究，2020（1）：115-124.

[15]王瓊.城市社區居家養老服務需求及其影響因素一基于全國性的城市老年人口調查數據[J].人口研究，2016（1）： 98-112.

[16]丁志宏，王莉莉.我國社區居家養老服務均等化研究[J].

人口學刊，2011（5）： 83-88.

[17]王莉莉.基于“服務鏈”理論的居家養老服務需求、供給與利用研究[J].人口學刊，2013（2）： 49-59.

[18]林閩鋼.我國進入社會保障城鄉一體化推進時期[J].中國社會保障，2011（1）： 36-37.