以證照分離告知承諾為重要抓手建立健全聯動機制 實現審管無縫銜接

王宏宇 吳仲鎧

“證照分離”改革，是落實黨中央、國務院重大決策部署，深化“放管服”改革，深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革的重點工作。告知承諾是“證照分離”改革的重要抓手，推動加快轉變政府職能，創新政府服務和管理的理念、方式，方便企業和群眾辦事創業，推進政府治理體系和治理能力現代化。浙江省依托一體化在線政務服務平臺和“互聯網+監管”平臺，以“證照分離”改革為切入口，建立健全聯動機制，保障業務數據協同，實現審管無縫銜接。

作為數字政府的重要組成部分，浙江省“證照分離”改革與數字化改革緊密結合，運用系統觀念、系統方法，通過與一體化在線政務服務、“互聯網+監管”、公共信用平臺有機銜接，實現企業登記注冊信息、涉企經營許可信息、執法監管信息在市場監管部門及各許可實施部門間定點精準推送。按照系統分析V字理論模型，將“業務協同模型和數據共享模型”的方法貫穿到“證照分離”改革，推動“證照分離”改革從量化細化、閉環管理到數據共享、精準推送，最終實現流程再造、制度創新。

隨著“放管服”改革的不斷深入，如何對“放”“管”進行有效的結合，更好地優化審批與監管聯動運行機制，成為行政審批制度改革中亟待解決的問題。

為加強審批與監管部門的有效銜接，推進審管信息互動共享，需要建立部門各司其職、各負其責、相互聯動、協同配合的審管銜接機制，強化依法管理，提升服務效能。以“證照分離”改革為切入口，厘清審管職責，明確責任邊界，建立健全聯動機制，以業務和數據協同促進審管無縫銜接。

歷經試點、全覆蓋、迭代升級，浙江省率先提出了“全覆蓋、零許可、數字化、強監管”改革目標，一年多時間，“證照分離”改革實現三級跳，并取得了告知承諾破百項等標志性成果。經過試點和觀察總結，為充分發揮浙江數字化建設的成效，以數字化賦能改革，解決業務和數據閉環問題，構建“一橫+一縱+一環”的整體架構。建設“證照分離”業務和數據協同應用系統，實現審管無縫銜接。

圍繞“數據流”，實現“應用通”。通過“證照分離”業務和數據協同機制，將企業登記基本信息根據經營范圍的區分推送至許可部門并完成數據分類分層級的有效下發；許可部門對照“證照分離”事項改革方式完成許可審批后，將許可結果推送至“互聯網+監管”平臺進行事中事后監管并將結果反饋至企業登記系統和許可審批系統，完成數據流轉閉環。

圍繞“業務流”，實現“體制通”。通過“證照分離”業務和數據協同機制，實現企業登記經營范圍與申辦經營許可的有效銜接，實現省級部門接收登記信息的精準下發，實現許可部門許可信息的及時反饋，實現涉企許可登記信息與“互聯網+監管”平臺的有效對接，以業務驅動跨部門數據共享，并對每則涉企事項的辦理流程進行統一管理，實現包括企業登記、許可審批、事項監管等階段的“證照分離”業務全流程閉環管理，以此成為商事制度改革的排頭兵，引領政府數字化改革走向縱深。

“清單化”是改革的基礎，“數字化”是改革的支撐，核心是通過流程再造重塑治理機制。審管銜接以告知承諾為重要抓手，以信用為基礎，貫穿市場主體全生命周期，按照“兩堅持兩強化”原則，銜接事前、事中、事后全流程。

（一）堅持一張清單抓到底

按照改革要求，實現一張清單動態管理。將“證照分離”事項全部納入省權力事項庫管理。結合中央和我省下發的“證照分離”事項清單進行逐項比對，厘清“證照分離”事項清單和省權力事項庫中事項清單的關聯關系。逐項完善事項名稱、設定依據、審批層級和部門、改革方式、具體改革舉措、事中事后監管措施等內容，編制全省統一的《涉企經營許可告知承諾告知書》、《涉企經營許可告知承諾承諾書》模板，定期調整更新并同步向社會公布。同時根據“誰審批、誰監管、誰主管、誰監管”原則，梳理證照分離事項對應的監管事項清單，針對告知承諾的承諾核查，編制對應的事項實施清單，明確核查時間、核查標準、核查方式等。根據一張清單抓好細化落實，切實做到改革事項不得隨意增減，改革方式不得隨意調整，改革舉措落實不得打折扣。

（二）堅持一個辦法落到底

針對實行告知承諾事項，根據涉企經營許可告知承諾實施辦法，制定統一的操作規范、《告知書》、《申請人承諾書》等配套制度文本，并向社會公布。企業進行登記注冊后，根據需要辦理的涉企經營許可，在浙江政務服務網上選擇告知承諾流程辦理的情況下，一體化在線政務服務平臺將根據公共信用平臺提供的企業相關信用信息，判斷企業是否存在不良信用或虛假承諾記錄。若企業信用水平未達標，則需完成信用修復后才能提交申請；若企業信用水平符合標準，則按需簽署承諾書，承諾已知曉告知事項、已符合相關條件、愿意承擔不實承諾的法律責任等內容。承諾書簽署完成后，事項審批流轉至許可審批主管部門進行業務審核。若企業符合審核要求，則出具相應許可證，完成許可證辦理；審批部門在出具許可證的同時將對應的許可數據和承諾數據分別流轉至登記注冊部門和監管部門，供登記注冊部門完善企業登記注冊信息，監管部門開展承諾核查與日常監管。

（三）強化事中事后監管

1.理清部門責任

按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，明確監管主體。對審批機關與監管機關不一致的，要明確第一監管責任部門。中央垂直管理部門要強化屬地監管責任落實，確保監管責任鏈條無縫銜接。

2.告知承諾核查

針對具有核查要求的承諾事項，監管部門與相關協查部門需要在規定期限內對企業開展核查，并將承諾履約情況同步至審批部門、公共信用平臺，供審批部門撤銷虛假承諾的許可證，公共信用平臺納入企業信用評價體系，并通過浙江政務服務網進行信息公示。

3.信用分類監管

若該承諾事項無需核查或已通過承諾履約核查，則納入監管部門的事后監管，監管部門根據企業信用信息、承諾履約記錄等數據動態調整監管工作計劃。強化信用風險分級分類監管，對重點監管事項，強化風險防范。對日常監管事項，要將“雙隨機、一公開”監管與企業信用評價掛鉤，根據風險等級采取差異化監管。監管數據需要回傳至審批部門、登記注冊部門以及公共信用平臺，建立從企業登記注冊到生產經營全過程的告知、反饋和跟蹤機制的“閉環”。

（四）強化數字化支撐

1.審管銜接應用支撐

圍繞構建“一橫+一縱+一環”的總體架構，建設完成全省統一的“證照分離”業務和數據協同應用系統。“一橫”就是以數字化強化橫向跨部門協同，實現數據歸集共享、系統流程再造和業務協同辦理。“一縱”就是以數字化強化上下聯動，縱向打通省市縣三級數據壁壘，把條線業務流、數據流、監管鏈統一集成聯通。“一環”就是以數字化強化全鏈貫通，打造從登記注冊、許可審批到事中事后監管高效協同的服務鏈、監管鏈，形成閉環。將三者疊加，構建一個融智能審批、智慧監管、智能問效于一體的“證照分離”業務和數據協同應用系統，打造政府數字化轉型的新范例。

2.公共信用平臺支撐

圍繞信用“531X”工程，構建以信用為基礎的新型監管、服務機制。浙江省公共信用平臺增加承諾和履約情況數據歸集，為了信用體系在告知承諾領域創新應用，建設信用承諾評價模型。該模型應用于告知承諾流程的信用配置，支持告知承諾情形受理前置信用判斷，限制黑名單企業選擇告知承諾流程，實現以信用查驗為重點的事前信用監管；應用于告知承諾信用分類核查，根據企業信用分級評價結果實施差異化分類監管，與“雙隨機、一公開”相結合，對信用較差的主體實施重點監管，褒揚誠信，懲戒失信，實現以分級監管為核心的事中信用監管；應用于政府采購、行政許可、授予榮譽稱號等方面，對失信市場主體依法予以限制或禁入，實現市場監管部門、許可審批部門、行業主管部門以及其他相關部門間的信息實時共享，健全“一處違法、處處受限”的聯合懲戒機制，對特定的“黑名單”市場主體在相關領域的準入環節啟動實質性審查，實現以失信懲戒為基礎的事后信用監管。在行政許可、行政處罰信息以及紅黑名單公示基礎上，進一步增加信用承諾信息上網公開，做到“應公開、盡公開”。

3.公共數據平臺支撐

充分發揮一體化智能化公共數據平臺集成優勢，打通國家、省、市、縣四級數據壁壘，實現數據互聯共享。編制浙江省“證照分離”數據共享規范，有效提高數據質量，完成數據統一歸集并全量及時推送至國家“三平臺”。完善建設統一、實時、完整的企業電子證照庫，及時將電子證照歸集至國家“三平臺”。加強運用電子證照，實現跨地域、跨部門互認互信，在政務服務、商業活動等場景普遍推廣企業電子亮照亮證。凡是通過電子證照可以獲取的信息，一律不再要求企業提供相應材料。

浙江省以“證照分離”改革為切入口，以“最多跑一次”改革為牽引，以“審管無縫銜接”機制為保障，在行政審批上革自己的命，為政府服務做加法、為企業辦事做減法，把麻煩留給自己，把方便留給企業。依托1.0版本改革基礎，迭代深化2.0版改革，探索打造出審管銜接的省域特色樣板。

在取得成績的同時，也發現一些亟需突破的地方。1）完善承諾失信獎懲體系。建立健全聯合獎懲對象認定機制。加強與規范守信激勵和失信聯合懲戒對象名單管理。依法依規明確認定標準、程序及退出機制。經認定的名單，通過“信用浙江”網進行集中統一公示。完善守信激勵和失信聯合懲戒措施。對守信主體，在審批審核、貸款融資、資金扶持、評先評優等方面，實施聯合激勵性措施；對失信主體特別是列入嚴重失信名單的，依法采取懲戒性措施。推動開展市場性、行業性懲戒，逐步形成比較完善的全省失信聯合懲戒工作體系。實施專項整治和市場禁入措施。大力推進食品藥品、生態環境、安全生產等重點領域失信問題專項治理。對拒不履行司法裁判或行政處罰決定、屢犯不改、造成重大損失的市場主體及其相關責任人，依法依規在一定期限內實施市場和行業禁入措施，直至終身逐出市場。2）完善企業信用修復機制。進一步健全企業信用修復機制，實現線上全流程的信用修復。在《浙江省公共信用修復管理暫行辦法》的基礎之上，明確告知承諾情形的信用修復條件和程序。3）企業信用關聯個人信用。充分發揮信用監管基礎性作用，建立企業信用與自然人信用掛鉤機制。要強化關聯嚴重違法責任企業信用及其主要責任人信用，設計信用掛鉤評價指標、權重和方法，構建信用關聯評價模型，增強監管威懾力。