順應農業執法改革，完善農機監理體系建設

朱守保

（安徽省農機安全監理總站，安徽合肥 230041）

0 引言

農機安全監理工作是農業機械化工作的重要組成部分，主要職責包括牌證管理、安全檢驗、事故處理、應急管理、安全檢查、隱患排查、違章處罰、安全宣傳等，集行政、執法、專業服務于一身。

2019年下半年以來，安徽各地陸續開展農業綜合執法改革，農機安全監理工作和監理隊伍納入改革范圍。根據要求，農機安全監理工作中的行政執法職能分離歸并到農業綜合執法工作中去，農機安全監管職能中農機注冊登記、駕駛員考試發證、事故責任認定和調解等仍由農機安全監理機構專業化管理。但由于此次改革全省沒有統一的方案，僅出臺指導意見，由地方政府在指導意見框架下決定如何改革。日前，筆者對全省農業綜合執法改革和農機安全監理體系建設進行了深入的調研，認為必須順應農業綜合執法改革、加強農機監理體系建設

1 農機安全監理工作的重要意義

1.1 農機安全監理是安全生產重點行業

農機安全生產作為全國17個安全生產重點行業之一，是重要的民生問題，直接關系到廣大農民群眾的生命財產安全，關系到農民家庭及農村社會的和諧穩定；農機安全監理工作是農機安全生產的基礎性工作，是實現農機生產安全的重要保證，對保障農民特別是農民機手生命財產安全至關重要。

1.2 農機監理工作是法律法規授權

農機安全監理工作是法律賦予農機化主管部門及農機安全監理機構的職責，黨和國家歷來十分重視農機安全生產工作，先后出臺了《農業機械化促進法》、《道路交通安全法》、《農業機械安全監督管理條例》等法律法規，從法律層面要求農業（農機）部門加強拖拉機、聯合收割機等農業機械的安全監管，保護人民的生命財產安全。農業農村部依據法律法規的規定先后出臺了《拖拉機和聯合收割機駕駛證登記規定》、《拖拉機和聯合收割機駕駛證管理規定》及工作規范，授權農機監理機構負責農機安全監理工作。

1.3 農機監理工作保護農民生命財產安全

安徽是農業大省，也是農機大省，截至2020年底，全省農機總動力超過6 650萬kW，拖拉機發展到228.9萬臺。其中大中型拖拉機22.8萬臺，聯合收割機達到18.5萬臺。農業機械化發展速度加快、領域拓寬，為抓好農機安全監理工作提供了良好的外部環境。盡管各類農業機械發展迅猛，在各級黨委政府和農業農村主管部門的堅強領導下，由于農機安全監理體系完整，得全省安全農機監理系統廣大工作人員的共同努力，“十三五”以來農機事故各項指標均在控制范圍之內，連續多年未發生重大傷亡事故，全省農機安全生產形勢發展平穩，對發展農村經濟，促進農業增效、糧食增產、農民增收發揮著重要作用，為農村振興和農民致富奔小康保駕護航（表1）。

表1 “十三五”以來全省農機事故統計情況表（單位：人，萬元）

1.4 農業機械化發展要求必須加強安全監理工作

《國務院關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的指導意見》（國發〔2018〕42號）提出：“我國農業生產已從主要依靠人力畜力轉向主要依靠機械動力，進入了機械化為主導的新階段”的重大判斷，要求推動農業機械化向全程全面高質高效升級。我省的農業機械結構也正在發生變化，中小型單一功能的機械正向大型復合型機械轉變，農民對農機裝備的依賴越來越明顯，對安全、舒適、高效作業的要求逐年提高。但許多老舊、不符合國家安全技術標準、安全隱患大的機械，淘汰更新速度較慢，必須加強安全監管，加速報廢更新淘汰。特別是新發展階段習近平總書記提出“人民至上、生命至上”，農業農村部提出“農業生產堅持穩字當頭、穩中求進；農民收入穩勢頭提后勁”，安徽省委省政府提出“機械強農、科技強農、增加農民收入”，這就賦予農機安全監理機構更加艱巨的任務：發展農業生產、農業機械化必須要把安全生產作為頭等大事，擺上重要日程，任何時候都不能放松，完成這一任務需要一支作風頑強、技術專業、體系完整的農機安全監理隊伍。

2 改革前全省農機安全監理基本情況

2.1 農機安全監理機構崗位情況

設有縣及以上農機監理機構112個，其中1個省總站，16個市農機監理所、站，95個縣（市、區）農機監理所、站，均為公益一類事業單位，擁有農機監理人員約3 000人（編制約1 800人）。各縣市農機安全監理機構按照農業部《農機安全監理機構建設規范》（農業部農機發〔2009〕2號）的要求，分別設置登記崗、檢驗崗、考試崗、事故處理崗，崗位設置完備，滿足日常安全監管工作需要。

2.2 農機安全監理法規制度情況

目前，涉及農機安全監管的法律有《中華人民共和國道路交通安全法》、《農業法》、《農業機械化促進法》、《安全生產法》等，行政法規有《國務院農業機械安全監督管理條例》、農業農村部部長令等，農機安全生產國標34個、行業標準33個，農機安全監理法規體系完善。安徽圍繞法律法規制訂一系列的農機安全監理制度如《農機考試員制度》《農機檢驗員制度》等。

2.3 農機安全監理技術裝備情況

全省擁有農機監理專用車77輛，執法記錄儀265套，無紙化考試系統153套，電子樁考儀33套，自動檢測線26個，事故勘察箱61個以及部分便攜式檢測設備等。除農機監理辦證設備能滿足日常工作需要外，其他裝備如考試設備、事故處理設備、專用車輛等簡陋、陳舊，很難滿足工作需要。

2.4 安全監理主要工作方法與手段

嚴格落實安全生產責任，建立源頭管理機制，實行安全生產目標責任制和責任追究制；全面推進“平安農機”創建，強化農機監理制度和體系建設，提升農機監理公共服務能力；組織人員深入鄉村道路、田間場院發放農機安全宣傳資料，開展農機安全宣傳教育，在重要農時前后舉辦農機安全教育培訓班，開展農機安全法律法規和安全駕駛操作知識培訓，剖析農機事故典型案例，不斷提高機手駕駛操作技能；組織人員深入農機作業場所開展農機安全生產檢查，與公安、應急管理部門建立聯合執法機制；加強農機監理系統黨風廉政建設，定期組織全省農機監理人員崗位培訓和資格認證，持證上崗，規范農機安全監管權力運行等。

3 改革對全省農機安全監理工作影響

十九屆三中全會以來，黨中央推進農業綜合行政執法改革，為解決農業執法多頭分散、執法缺位、不到位等問題提供了強有力的法治保障。十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化提出了明確要求。安徽省委省政府根據中央的要求和農業農村部的部署，將農業綜合執法改革列入2020年重點工作，省委農辦對各地的改革做出部署。全省各地按照省里要求，對農業綜合執法進行了改革，市級成立了農業綜合執法支隊，縣級成立了農業綜合執法大隊，將分散在農業農村部門內設機構及所屬單位的行政處罰、行政檢查、行政強制職能剝離，整合由農業綜合行政執法隊伍集中行使，農機安全監理機構、職能也在改革之列，但全省情況差別較大。

3.1 機構簡單撤并

部分市縣如亳州市、東至縣、霍山縣等多數縣市區撤消農機安全監理機構，將農機安全監理機構連同農機安全監理業務整體并入農業綜合執法部門，農業綜合執法部門既要從事執法，又要辦理監理業務，沒有實現行政執法和專業服務相分離。

3.2 監管職能不明

農業綜合執法改革應該是整合農業農村部門的所有執法權，集中統一使用，但多數地方改革后農機安全監理職能沒有明確，少數地方如阜陽市及阜陽市潁泉區直接撤銷農機安全監理機構，農機安全監理業務沒有部門承擔，造成農民機手在辦理機械注冊登記、年度檢驗無處辦理；池州市貴池區職能交叉不明，農機安全監理業務互相推諉扯皮，農機安全監理業務一度中斷。

3.3 監管人員減少

在此次改革過程中，由于地方受編制的限制，在成立農業綜合執法機構時，從農機安全監理機構協調大量編制，造成農機安全監理機構人員急劇減少，如亳州市譙城區、利辛縣等地僅保留2-3個編制，不能滿足開展農機監理業務的需要。而且留下的監理人員年齡偏大，如安慶市全市現有72名農機監理人員平均年齡近50歲，其中35歲以下僅2人，不能適應農業機械快速發展需要。

3.4 機構名稱不一

全省保留農機監理機構的，主管部門有的是農業農村部門，有的是農機化發展（推廣、服務）中心，如濉溪縣農機化服務中心還是政府直屬事業局；名稱也五花八門，有的叫農機監理站，有的叫農機檢測中心，有的叫農機登記中心，有的是農機化中心的內設機構，有的叫農機站，單位名稱既不能體現行業特色，又不能涵蓋業務內涵；經費保障不一，多數為全額事業單位，但也有少數地方為差額事業單位。

3.5 農機“三率”偏低

由于人員偏少，監管不到位，加上農機手自覺參加檢驗的較少，不愿主動接受監管，農機“三率”普遍不高。在部分地方，拖拉機、聯合收割機在作業時，不按規定懸掛號牌；駕駛操作人員不攜帶證件，甚至無證駕駛操作。

3.6 事故隱患增加

對農機進行實地免費安全檢驗是黨和政府的一項重要惠農政策，部分地方對機構進行簡單的撤并或撤銷農機安全監理機構，工作人員過度減少或兼職現象突出，新進人員對重農機安全監理不熟悉等等，造成農機監理服務能力下降，影響農機安全監理業務正常開展，安全宣傳教育得不到普及，農民機手安全生產意識淡化，農機事故隱患增加。

4 工作對策

4.1 提高政治站位，順應改革需要

深化農業綜合執法改革是全面依法治國、建設法治政府的內在必然要求，是實施鄉村振興戰略、推進鄉村治理體系和治理能力現代化的迫切需要，各級農機安全監理機構要提高政治站位，無條件服從地方政府改革需要，按照國家事業單位改革、“放管服”改革、農業綜合執法改革的總體要求，積極推進農機安全監理體系改革，要主動向地方政府和主管部門匯報，確保安全監理行政職能回歸行政單位、執法權利劃歸綜合執法部門、安全監理逐步走向專業服務，推動安全生產責任落實。

4.2 明確監理職能，落實安全責任

針對當前農機安全監理機構職能和農業綜合執法機構職能交叉現象，各地要明確農機安全監理職責的落實，防止職責不清、推諉扯皮現象。尤其要按照法律法規的規定配齊農機安全監理業務崗位設置，確保安全監理工作各項業務正常開展。

農業農村部門要履行農機安全生產行政職能，加強領導；農機安全監理機構要聚焦農機安全生產需要，以服務農機手、農機經營組織為重點，強化源頭管理，積極做好安全技術、知識培訓和宣傳教育，提高服務效率和質量；農業農村綜合執法部門要經常性開展農機安全生產檢查，加強與應急管理、公安、交通等部門的協調配合，糾正農機生產違法行為，消除農機事故隱患。農業農村部門可以針對改革后農機安全監理人員減少的狀況，統籌高度農機推廣、培訓、農業執法多方力量，共同做好農機安全監理工作。

4.3 加強體系建設，提高服務能力

全省各級農機安全監理機構要以歷史思維把握發展規律，以法制思維推進依法安全監管，以創新思維完善農機安全監理事業發展思路。

各地要根據法律法規和新的職責以及新發展格局的要求，重新梳理制訂完善農機安全監理制度；結合放管服改革和農業農村部要求，簡化辦事程序，下放部分權力，推動農機安全監理工作規范化。

各地要堅決按照《農機安全監理機構建設規范》的要求，在現有人員編制的情況下，最大限度完善崗位設置，可以一人多崗，滿足工作需要；要做好改革過程中國有財產轉移，將農機安全監管技術裝備保留在農機安全監理機構，請求財政支持，配齊配強農機安全監理裝備，推進農機安全監理工作科學化。

省級農機安全監理機構要針對各地改革過程中人員變化較大的因素，強化農機安全監理隊伍服務技能和專業知識培訓；要克服新冠疫情的影響，積極開展線上培訓，使新進人員適應崗位需求提升公共服務能力。

各縣（市區）農業農村部門要積極推進“鄉村農機兩員”建設，將農機安全監管力量向基層延伸下沉，協助縣級農機安全監理機構和農業綜合執法部門做好農機安全宣傳、勸導等基礎工作，封死安全監管死角，堅決打擊農機生產無牌無證、違法裁人、酒后駕駛操作等違法違規行為。

各地從嚴做好農機檢驗、注冊登記、年度檢驗、考試發證等服務工作，以改革和求真抓實的態度，創新農機安全監理新方法，拓展農機安全監理新領域，為農業機械從事農業生產提供優質服務，保障農機生產安全，為農民收入穩定增長、實現鄉村振興做出應有的貢獻。