我國鄉村振興政策的結構特征與未來面向
——基于中央層面的政策文本分析

聶玉霞，呂 琳

(山東農業大學 公共管理學院，山東 泰安 271000)

一、問題提出與文獻回顧

2022年中央一號文件強調要“接續全面推進鄉村振興，確保農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧”。自2017年提出鄉村振興戰略以來，歷年中央一號文件都緊密圍繞鄉村振興做出了較為明確的規劃，對引導我國農業農村發展方向、推進“三農”工作取得新進展具有重要意義。鄉村振興戰略備受國家重視，促使其落地的政策更是逐年增多。研究這些政策的具體內容和總體特征，探討其未來走向，對進一步制定鄉村振興政策將會有重要的參考價值。

近年來，對鄉村振興戰略的研究已成為學術界關注的重點和熱點。據中國知網統計數據顯示，以鄉村振興為主題的“CSSCI和中文核心”文獻已從2017年的42篇增至2021年的3261篇。既有研究主要包括三大方面：一是鄉村振興戰略的概念和理論，包括鄉村振興戰略的內涵特征、戰略提綱、價值目標和功能作用等；二是鄉村振興的實踐路徑，包括挖掘農村傳統文化、培育新型職業農民等在內的鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興的推進策略和道路選擇等；三是對鄉村振興戰略同外部環境關系的研究，包括鄉村振興戰略同新型城鎮化、脫貧攻堅等的關系與有效銜接。但總體來看，立足于鄉村振興政策文本的研究較少，現有的部分文獻對政策文本的邏輯解構也僅著重于某一具體政策的研究，較為粗糙。趙琦琦、曠宗仁以2018年中央一號文件為例，探討了鄉村振興政策在主題、結構和用詞等方面的話語特征(1)趙琦琦、曠宗仁：《鄉村振興戰略政策的話語文本特征——以2018年中央一號文件文本為例》，《青年記者》2019年第18期。，但該研究主要是對政策文本表達的研究，對政策本身的內容關注不大。文宏立足于鄉村發展政策文本，從鄉村價值定位、鄉村振興任務、鄉村振興特性、城鄉關系四個方面進行路程回顧，提出我國鄉村振興的未來走向(2)文宏：《建國以來鄉村振興路程回顧及未來展望——基于政策文本的內容分析》，《南通大學學報》(社會科學版)2019年第1期。，但其研究范圍較廣，研究重心偏重變遷梳理，缺乏對政策特征的探討，且對未來發展的闡釋單薄。左春偉、吳帥通過對中央以及17個省的鄉村振興指導性文件的分析，指出鄉村振興政策應該重視績效目標的制定(3)左春偉、吳帥：《鄉村振興戰略中績效目標的價值與困境——基于中央和17省級區劃鄉村振興指導性政策文件的NVivo質性研究》，《西藏大學學報》(社會科學版)2019年第2期。，但該研究視角側重績效目標，并未對鄉村振興政策文本進行整體性和系統性剖析。除此之外，部分學者從政策工具視角對鄉村振興文本進行分析，如曲縱翔和汪峻宇以政策工具、戰略過程、參與主體為分析框架(4)曲縱翔、汪峻宇：《政策工具、戰略過程及參與主體：鄉村振興戰略演進的三維架構研究——基于148份中央政策文本的量化分析》，《中共福建省委黨校(福建行政學院)學報》2021年第1期。，王春萍等以政策目標、政策工具和政策主題特征為分析框架(5)王春萍、段永彪、任林靜：《中央部委鄉村振興政策文本量化研究：基于政策工具視角的一個三維分析框架》，《農業經濟與管理》2021年第3期。，分別對鄉村振興政策中政策工具的選擇進行了細致研究。但這些研究聚焦政策工具視角，側重點在于政策工具的使用特征，而對政策特點和政策走向的剖析尚不夠深入。

梳理文獻可知，當下對鄉村振興政策文本內容進行整體性歸納和探討仍然匱乏。因此，本文以國家層面的73篇政策文件為研究內容，運用NVivo12軟件進行匯總梳理和編碼歸類，依托政策文本的量化分析，系統總結我國鄉村振興政策的結構特征和主要內容，并在此基礎上歸納出鄉村振興政策的發展趨向，以豐富鄉村振興政策文本研究的內容，為更好推動鄉村振興政策制定提供借鑒。

二、政策文本收集與研究方法

政策文本來源于北大法寶中國法律信息總庫，北大法寶數據庫是目前建立時間最長、最為全面的政策法規類數據庫。以“鄉村振興”為關鍵詞在北大法寶數據庫進行檢索，共檢索出128篇中央層面的法規，1146篇地方法規。由于地方政策法規均以中央政策文件為藍本，政策文本內容的相似性和重復度較高，因而，本文主要分析中央出臺的法律、行政法規、司法解釋、部門規章、黨內法規制度和團體規定。在去掉諸如“征集典型案例的通知”“申報項目的公告”等無效文本后，共得到73份有效文本。

NVivo12是目前學者們廣泛使用的質性分析軟件，可憑借其強大的編碼分類功能幫助研究者對所獲得文本信息進行歸納整理。為了對鄉村振興戰略進行更加系統的研究，本文將73篇有關鄉村振興的政策文本導入NVivo12，利用NVivo12的自動編碼功能將政策文本進行自動編碼，得到初步編碼節點和出現頻次(見表1)。但自動編碼的結果重復和無意義的節點較多，僅具備參考意義。在參考自動編碼結果的基礎上，以鄉村振興的人、地、錢為節點進行手動編碼，進一步得到政策文本編碼項數和編碼參考點(見表2)。其中，人的節點中包含農民主體、人才引進、組織引領三個子節點，總計63項編碼項數，354個編碼參考點；地的節點中包括生態環境、土地保護和使用、文化空間三個子節點，總計26項編碼項數，112個編碼參考點；錢的節點中有資源分配、產業興旺、脫貧攻堅三個子節點，總計60項編碼項數，460個編碼參考點。

表1 自動編碼節點與頻次

表2 手動編碼項數和參考點

三、我國鄉村振興政策的結構特征

鄉村振興戰略涵蓋鄉村發展的各個方面。從振興內容來看，包括生產、生活、文化、產業等各個方面；從振興方式來看，包括治理方式的改進、科技手段的運用、自身特色的發揮等；從振興主體來看，包括農民自身素養的增強、優秀人才的培育和引進、基層管理部門人員素質的提高；從其后續發展來看，包括鄉村振興戰略同脫貧攻堅戰略的良好銜接、產業的持續發展等。在政策文本中，其內容均在人、地、錢三者中有所體現。2015年，習近平總書記在吉林調研時指出，“任何時候都不能忽視農業、不能忘記農民、不能淡漠農村”，而人、地、錢的分類在很大程度上是對農業農村農民的高度關注。本文以人、地、錢為三大節點對鄉村振興的政策文本進行歸納分類，從而進一步探討其在內容上的結構特征。

(一)“人”——鄉村振興的主體

人是基礎。鄉村振興的主體是農民，農村的發展進步是為農民服務并依靠人的力量推進，因而人的因素在鄉村振興中必不可少。通過對鄉村振興的政策文本編碼歸類，人的因素可以分為農民主體、人才支撐、組織引領三個方面(見圖1)?！稗r民主體”重心在于提高農民的主人翁意識和增加農民收入，不斷提高農民素養，提升農民的幸福感和獲得感，強調農民自身在鄉村振興中的重要作用?！叭瞬胖巍笔橇暯娇倳浱岢龅摹岸r業、愛農村、愛農民”的農村人才隊伍建設的重要體現。它包括兩個方面：一是通過人才培育從根本上解決鄉村人才匱乏現象；二是實現“人”要素的充分流動，通過人才引進為農村帶來活力，以緩解老齡化、空心村等問題?！敖M織引領”在鄉村振興政策中占據了重要地位，是來自各部門自上而下的助推作用，包含了領導宣傳、統籌規劃、基層治理、考核監督等方面，在鄉村振興的政策文本中幾乎都強調了縱向層級間的領導宣傳作用、橫向部門間的協調作用，以及整個助推過程中的績效考核和監督作用，確保鄉村振興的相關舉措能落到實處，為更高效地實現鄉村振興提供堅強支撐。

圖1 節點“人”矩形式樹狀結構圖

“人”的因素貫穿鄉村振興政策文本的始終，幾乎每項政策都將“人”的作用的發揮作為重要內容。從整體來看，它具備以下兩個特征：一是各項政策的出發點和落腳點均為提高農民收入和保障農民權益，提升農民的獲得感和幸福感。73份文本涉及教育、金融、規劃、產業、環境各個方面，均明確了與農民生活的具體聯系，從而確保鄉村振興不同層面的政策都能夠激發農民自身的潛力和活力，為農民服務。與此同時，重視人才培育和滿足農民的精神需求，移風易俗，豐富公共文化供給，不斷提升農民素質。二是堅持農民主體和重視農民以外的助推力量。強化組織引領作用，持之以恒地抓基層、育人才、帶隊伍，充分發揮地方政府力量、基層黨組織力量、社會組織力量和引進人才力量，彰顯組織擔當。這兩個方面合二為一，促使多元主體共同參與農村的建設和發展，為實現鄉村振興提供強大動力。

(二)“地”——鄉村振興的載體和空間

農村是中國現代化的穩定器與蓄水池(6)賀雪峰：《城鄉二元結構視野下的鄉村振興》，《北京工業大學學報》(社會科學版)2018年第5期。。這里的“地”不僅僅指土地，還包含農村具體空間和抽象空間的意義。相關政策文本立足于農村的具體情況來制定保護措施和發展規劃，其內容概括為鄉村的生態環境、土地保護和使用、文化空間三個節點(見圖2)。

圖2 節點“地”矩形式樹狀結構圖

“生態環境”可分為生態保護和環境治理兩個方面。生態保護貫徹“綠水青山就是金山銀山”的治理理念，注重農村的綠色可持續發展與生態保護、補償和修復，通過健全一系列與生態資源相關的法律法規來保護農村的生態環境，為農村可持續發展提供法律保障；環境治理聚焦于農村人居環境整治提升上，主要內容包括廁所革命、垃圾處置、污水處理、住房建設、集中居住在內的與農民生活息息相關的環境問題，旨在補齊農村人居環境短板，建設美麗宜居鄉村。

“土地保護和使用”是農村建設和發展過程中不可忽視的關鍵問題。中國農村改革發端于土地，平衡好農村土地保護和開發之間的關系是農村可持續發展的重要因素。“土地保護和使用”的相關內容可概括為耕地保護、土地使用和土地配套設施建設。首先，耕地保護是農村土地建設的底線，在鄉村振興過程中要始終堅守18億畝的耕地紅線，落實最嚴格的耕地保護制度、永久基本農田特殊保護制度和農村基本經營制度，處理好農村土地承包、非農建設用地占用耕地、耕地糾紛案件等與耕地相關的問題。其次，有關土地使用的政策文本在土地保護該節點中占比最大，其內容涵蓋土地制度改革、農村集體產權制度改革、土地要素市場化配置、盤活農村建設用地等與土地利用有關的各項政策。最后，土地配套設施建設是進行一系列土地活動必不可少的一部分。它既包括土地建設過程中的基礎設施建設，如水利、防洪建設，又包括土地開發相關的政策銜接，如土地出讓金的合理使用等。

“文化空間”是保持農村特色、挖掘農村文化價值的載體。農村作為農民生產生活的公共空間，是中國鄉土文化的來源，它承載著農民深厚的情感和歷史底蘊，農村的發展不能忽視其空間意義和文化價值。其主要體現為文化遺產保護和文化資源挖掘及延續兩方面。文化遺產保護是針對文物古跡、傳統村落、歷史建筑等提出的，這是傳承農村特色文化的重要載體，也是挖掘和延續農村文化資源的平臺。而文化資源的挖掘和延續需要依托一定的空間予以展示和保存，其價值也存在于鄉村的空間結構。

“地”這一節點與農村自身建設有著密切關系，農民賴以生存的土地、農村物質環境和精神環境建設都囊括其中。對該節點的內容進行系統總結歸類后，可見該節點的特征在于涵蓋范圍極廣且“傳承農村特色”發展的重心始終未變。在土地保護的相關政策中堅持保護耕地和農民利益，與此同時進行制度改革和土地配套設施的完善。在生態環境的相關政策中，始終強調重視農村生態的保護并不斷改善人居環境。在文化空間的相關措施中，以農村遺產和農村文化資源為核心，圍繞其進行文化遺產保護和文化精神挖掘，促進優秀文化傳承。由此可見，我國鄉村振興政策始終堅持從當前具體情況出發，以保護為重心，充分保留農村特色，同時挖掘和延續，為實現農村現代化注入活力。

(三)“錢”——鄉村振興的物質保障

“錢”的因素在鄉村振興政策中多體現在資源、資金等的外部支持和內生發展上，它是確保鄉村振興戰略順利進行的重要保障。有關“錢”的政策文本可分為資源分配、產業興旺、脫貧攻堅三大部分(見圖3)，其中，“資源分配”占比最大，“產業興旺”是發展生產力、促進農業現代化的重要舉措，“脫貧攻堅”及鞏固脫貧攻堅成果的相關內容在近年的政策中不斷增多，呈現出逐年遞增的趨勢。

圖3 節點“錢”矩形式樹狀結構圖

“資源分配”主要包括公共服務、資金支持、司法保障、科技創新和城鄉融合。公共服務通過完善基礎設施和加強社會保障，不僅可以提升農民生活水平，也可以減輕農民的后顧之憂。資金支持是進行一系列鄉村振興活動的重要資金來源，它主要是通過國家的財政投入、完善金融服務機制和資本引入來實現的。司法保障強調發揮法律的作用，用法律監督各項政策的執行狀況，保護農民的核心利益?？萍紕撔略卩l村振興中具有“四兩撥千斤”的作用，從便捷高速的社區服務到數字賦能鄉村產業發展均有所體現。城鄉融合是指正確處理好農村發展過程中與城市、新型城鎮化之間的關系，要將鄉村振興戰略“置于城鄉融合、城鄉一體的架構中推進”(7)黃祖輝：《準確把握中國鄉村振興戰略》，《中國農村經濟》2018年第4期。，加快梳理和破解城鄉融合發展的堵點，為全面推進鄉村振興開山鑿路，積勢蓄能。

“產業興旺”在促進農村自身發展的同時為鄉村振興提供物質支持，其節點包括促進農業現代化、農村特色產業發展、農業市場秩序、農業污染防治和完善產權制度。促進農業現代化和農村特色產業的發展既是產業發展的目標也是產業發展的舉措。一方面，高科技在農業中的應用及現代化的發展思路可大大提高農業生產效率和生產質量，拓寬農產品的銷售渠道；另一方面，從特色農業入手，充分挖掘農村的發展潛力和產業價值，為農業發展開辟新的路徑。良好的農業市場秩序和完善的產權制度是確保農村市場順利發展和保障農民利益的外部手段，兩者的共同作用可以使農村市場發展保持一個良好的循環。農業污染是產業發展過程中不可避免的問題，多數政策都對農業污染的預防和治理制定了相關條文，以保障社會效益最大化。

鄉村振興戰略同“脫貧攻堅”及鞏固脫貧攻堅成果銜接的政策不斷增多。貧困地區大多位于農村，貧困人群也多為農民，因此，鄉村振興政策與精準扶貧、脫貧攻堅的價值目標不謀而合，旨在消除農村絕對貧困。該節點的內容可以歸納為兩個方面，即對口幫扶和長效保障。對口幫扶包括東西部協作、對口支援和定點幫扶，如醫院對口幫扶、高校定點對口支援、商務幫扶等方面。通過幫扶機制，明確各方責任，迅速滿足貧困地區的基本需要，為貧困地區的深入發展提供強有力的支撐。長效保障中的“長效”是指加強統計監測和監督管理，建立防范返貧的長效機制，持續做好兜底保障工作；“保障”意在加強對農村弱勢群體的社會救助工作，持續推進農民生活水平的提高。

在鄉村振興的“錢”這一節點上，具備以下兩個特征：一方面，鄉村振興的資本支撐可分為兩部分，外部有來自政府、企業、社會等的資源資金的支持，內部則有農村產業的崛起，內外共同發力帶動鄉村發展。目前，政府財政支持多用來提升農村公共服務和扶持產業，但僅僅依靠政府的財政支持并非久遠之計，通過對農村產業的資源傾斜來促進農村特色產業發展和產業現代化，從而激發內生動力才是發展之基。另一方面，脫貧攻堅及成果鞏固與鄉村振興的關聯日益密切，鄉村振興同脫貧攻堅相銜接的政策大幅上升，相輔相成，共同作用。消除農民貧困是實現鄉村振興必須解決的問題，打贏脫貧攻堅戰的關鍵點及減少相對貧困主要也在于農業農村，因此，二者的結合成為政策制定的重要特點之一。

四、我國鄉村振興政策的未來面向

通過對鄉村振興相關政策文本的編碼分類可以看出，當前鄉村振興戰略始終堅持以農民為中心，努力提升農民的幸福感，重視保持農村特色，將科技成果和法治建設融入農村發展全過程。結合鄉村振興政策的具體內容，可見我國鄉村振興戰略具有以下走向。

(一)堅持農業現代化、保護農村特色、維護農民利益的重心不會改變

正如習近平總書記2016年在農村改革座談會上強調的那樣，中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。農業、農村和農民始終是鄉村振興戰略發展的核心所在。通過對鄉村振興政策內容的深入研究可以發現，首先，在堅持農業現代化方面，農業是關乎數億百姓生計的基礎性產業，推進農業現代化是全面建設社會主義現代化的重大任務。因此，不斷加快農業現代化的步伐，提高農業質量效益和競爭力，促進農業現代化邁上新臺階，仍是未來鄉村振興的根基。其次，在保護農村特色方面，如何正確把握農村特色資源保護與開發的關系始終是一項長期艱巨的任務。鄉村振興既不是對農村資源的“掠奪式開發”，也不是忽視鄉村文明的“無根式開發”(8)四川鄉村振興戰略研究智庫：《實施鄉村振興戰略的系統認識與道路選擇》，《農村經濟》2018年第1期。。鄉村振興是有溫度、有靈魂的振興，并非城鎮化的翻版和復制。推進鄉村振興，應在保護農村特色的前提之下激活農村內部要素的活力，盤活農村特色資源。最后，在維護農民利益方面，堅持農民的主體地位，充分維護農民的根本利益，在未來政策制定過程中亦不會動搖。鄉村振興戰略的制定應充分尊重農民的意愿，將廣大群眾對鄉村振興的向往內化為鄉村振興發展的動力。同時，還要具體問題具體分析，對鄉村弱勢群體制定有針對性的措施，不斷提升農民的獲得感、幸福感和安全感。由此可見，堅持農民的主體地位和農業現代化，保護鄉村特色發展，是整個鄉村振興的根本所在，應該貫穿鄉村振興的始終，成為鄉村振興未來發展所堅守的方向。

(二)未來鄉村振興政策制定的方向為“保持”和“延續”

我國的鄉村振興已取得巨大成就，農業綜合生產力顯著提高，脫貧攻堅取得全面勝利，城鄉融合邁出堅實步伐，“四梁八柱”的制度框架基本確立。在鄉村振興政策落地過程中，投入的大量人力物力已取得一些重要成果。2021年農村居民人均可支配收入達到18931元，高于城鎮居民收入增速2.6個百分點(9)《2021年農村居民人均可支配收入達到18931元》，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/20/content_5669553.htm。；新建298個農業產業強鎮、50個國家現代農業產業園和50個優勢特色產業集群，農產品加工業營業收入超過17.7萬億元(10)《2021年農村居民人均可支配收入達到18931元》，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/20/content_5669553.htm。；基礎設施建設、社會保障、環境整治、文化傳承等方面也取得階段性進展。在維持相關成果的基礎上與時俱進是未來鄉村振興政策制定的重要走向。例如，當下農民的生活狀況已經有了顯著提升，但農民后續的就業問題、社會保障制度的完善、農民素養的持續提升等方面需要長期關注。其它諸如農村產業的可持續發展、優良文化和遺產的開發與保護、農業現代化的技術應用和基礎設施的完善等方面也需要及時跟進，除此之外，資金支持、市場秩序、糾紛處理等保障性政策亦需要不斷地注入新的活力。因而，未來鄉村振興政策的制定，將會更加注重對鄉村發展的規劃和預測，更大程度上保證政策效益的持續性。在保持政策連續性和穩定性的同時依據現實情境不斷更新，讓政策始終充滿不竭的生命力。

(三)鄉村振興政策的制定朝向“全面性”發展

近期出臺的文件體現出對鄉村振興全面性發展的高度重視。2021年初，中央一號文件明確提出全面推進鄉村振興加快農業農村現代化，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第七章對全面推進鄉村振興做出具體部署；2022年，中央一號文件提出要做好全面推進鄉村振興的重點工作，推動鄉村振興取得新進展。全面性發展的內涵豐富，包含鄉村振興的內容、范圍、治理過程、治理主體等方面，它所關注的是鄉村振興的整體性和內部發展因素的協調性，從細節之處到宏觀規劃都要均衡發展，將注重鄉村振興同城市、區域之間的聯系和與其他相關政策的銜接提高到重要位置，共同推進鄉村的新發展。例如，當下鄉村振興的治理過程應同國家治理體系和治理能力現代化的要求相銜接，不斷提高基層治理能力。同時，不斷加強與諸如新型城鎮化、脫貧攻堅、農村人居環境整治方案等政策的銜接。通過與其他政策的互動，不僅有助于改善鄉村振興的不足，充分帶動鄉村全面振興，也可為鄉村振興注入新的活力，提供新的保障和支撐，保持鄉村振興戰略與時俱進。由此可見，推進全面鄉村振興并重視它與其他政策之間的互動，也是未來鄉村振興政策發展的重要方向。