公益訴訟檢察聽證程序問題案例分析

金石　黃濤

摘 要：聽證對公益訴訟檢察辦案工作十分重要，公益是否受損、受損程度，負有監管職責的行政機關是否依法履職，以及損害恢復的貨幣量化等問題，一定程度上都能夠依靠聽證來解決，并能夠通過聽證程序來提升公民公益保護法治觀念。但在最高檢發布《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》前，公益訴訟檢察聽證程序存在地域差異性大、聽證目的不明確、缺乏統一規范等問題，應當結合《工作指引》對公益訴訟檢察聽證的程序、范圍、目的、結論運用以及形式做出更為細致的規定。

關鍵詞：公益訴訟 檢察聽證 聽證目的 聽證結論

檢察聽證是貫徹落實習近平總書記“堅持以法為據、以理服人、以情感人”[1]解題思路的重要實踐，是讓人民群眾真正、切實感受到公平正義，厚植黨執政政治基礎的重要方式。2020年，最高檢制發了《人民檢察院審查案件聽證工作規定》（以下簡稱《工作規定》），該《工作規定》對“四大檢察”如何適用聽證程序作出了原則性規定，但是“四大檢察”具有不同的業務分工，為進一步規范檢察院公益訴訟辦案聽證工作，最高檢根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》《工作規定》，結合公益訴訟檢察工作實際，又出臺了《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》（以下簡稱《工作指引》），較為詳細地規定了聽證應當遵循的原則、適用范圍、聽證會參加人范圍、聽證會的具體程序等內容。筆者以2021年G省6個公益訴訟檢察聽證案件為例，結合《工作指引》相關規定，從實踐角度對這些案例進行了具體分析。

一、 聽證程序的泛化問題

（一）基本案情

2021年7月，A市B區檢察院發現，C鎮丁村村民擅自占用D鎮黃河干流左岸青城橋上游200米左右處河灘地及黃河河道管理保護范圍進行開發建設，修建人行步道、綠化帶、觀景平臺等建筑物。該區域屬于G省劃入某動力公司備用水源地一級保護區范圍。經水務、環保、國土、城管執法和屬地政府等多部門聯合調查和現場勘測，認定上述設施均系違法建設。該違法建設長期侵占河道管理范圍和備用水源地一級保護區，破壞了水生態環境，危害了水源保護，可能影響飲用水和行洪安全，致使國家利益和社會公共利益受到侵害。因公益致損人屬于多戶村民，且拆遷整改難度大，B區檢察院對本案適用了公開聽證程序。2021年8月，B區檢察院組織召開聽證會，邀請人大代表、政協委員和人民監督員擔任聽證員，B區水務局等四家行政單位、村民代表參加聽證，聽證員經討論評議后發表了評議意見，對檢察機關擬發出檢察建議的決定和建議內容一致表示同意，村民代表也表示支持檢察機關的監督行為，積極配合整改，聽證會后，整改工作如期得到落實。

（二）同類型同區域問題是否需要組織多次聽證

案例反映的問題按照《工作指引》規定，屬于可以適用聽證程序的公益訴訟檢察監督案件，而且聽證取得了良好效果，但是其后，B區相關行政監管單位又發現C鎮其他村域、E鎮相關村域也存在類似問題，希望B區檢察院另行組織聽證會，對此，B區檢察院經請示甲市檢察院回絕了行政監管單位的請求。筆者認為A市檢察院的做法是正確的。最高檢提出“應聽證盡聽證”的原則，前提是聽證的必要性，本案中聽證所涉及的問題在特定區域具有代表性，同類型問題如果不具有顯著差異，沒有必要再組織聽證。為防止聽證程序泛化，有必要明確同區域同類型案件聽證程序不適宜多次適用，應當按照《工作指引》第15條的規定，適宜對外宣傳的，積極邀請媒體參與聽證，并通過當地新媒體、報紙、電視等方式對外發布，以擴大聽證影響力。

二、聽證“公開”范圍的問題

（一）基本案情

2021年9月，A市檢察院在開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項監督活動中發現，B區學校周邊“小飯桌”存在未按規定公示營業執照、食品小經營店登記證，經營者未按規定索票索證，從業人員未辦理健康證，使用變質食材，剩余飯菜未及時處理甚至產生“隔夜飯”，廚房操作間衛生條件差，冷凍食品葷素不分，食品留樣數量和留樣時間不符合規定等問題，存在嚴重的食品安全風險。A市B區食品藥品監督管理局作為轄區內食品安全監督管理部門，未依法履行監督管理職責，A市檢察院對B區內30余家“小飯桌”專項調查后，發現上述問題普遍存在。A市檢察院決定組織召開公開聽證會，但對參加人員做了范圍限定，對存在問題的具體商家做了“隱名”處理，對外公布的信息按照可公開的范圍進行了公布。

（二）聽證的“公開”是否應當是徹底、全部地公開

聽證程序既可以公開，也可以不公開。第一個問題是所有的聽證程序都應當公開，對此，最高檢《工作規定》《工作指引》的“附則”部分都有條文表述“參加不公開聽證的人員應當嚴格遵守有關保密規定”。由此，聽證是否采取“公開”形式，是由檢察機關按照相關規定，并結合具體案件情況而定，不是所有聽證程序都必須公開進行。當然，所有的司法程序都應當接受監督，“監督”不等于“公開”，即使是不公開進行的聽證，也設置了相應的監督程序。第二個問題是對于公開聽證案件，是否是實體和程序都應當向外界公開，毫無保留。對此，筆者持保留態度。“公開”應當是指程序的公開，而不是實體內容的全部公開，例如案例中涉及的“小飯桌”衛生問題，向未成年人售賣香煙問題，賓館、網吧未嚴格執行身份檢查規定等，是否需要在聽證程序中對商戶、未成年人以及相關人員實名曝光都值得商榷，筆者認為“隱名”處理更為適宜，在保護公共利益的同時，也要注意保護當事者的“名譽權”。因此，筆者建議應當明確賦予組織公開聽證的檢察機關對“公開”聽證的內容范圍享有自由裁量權，對一些敏感問題是否需要公開，也可以報請上級檢察機關決定，以預防和減少負面輿情的發生。

三、聽證目的的確定問題

（一）基本案情

2021年6月，D縣檢察院開展了“農資包裝廢棄物回收處理”公益訴訟專項監督行動，經對轄區內農資市場全面調查，發現存在不規范經營、農資經銷商未設立農資包裝廢棄物回收裝置、未按規定建立農資包裝廢棄物回收臺賬，農資包裝廢棄物回收處置工作落實不到位，大量農資包裝物隨意丟棄在田間地頭，造成農業面源污染，破壞農村人居環境等問題，侵害了社會公共利益，決定召開“農資包裝廢棄物公益訴訟聽證會”，聽證目的是核實該縣農業面源污染基本情況，了解相關行政監管單位的履職情況。聽證會圍繞這兩個方面展開，特別是梳理了相關職能部門的主要監管職責、協同職責，將長期推諉、責任主體不清晰的問題明確、具體。聽證會的效果使檢察機關掌握了相關情況，并根據行政監管單位的職責和履職情況有的放矢地向A、B和C三個行政主體發出了訴前檢察建議。

（二） 聽證目的是否需要明確具體

《工作指引》第14條規定了聽證應當制定聽證方案和確定聽證參加人，對于聽證方案需要包含什么內容未做具體規定。筆者認為，聽證方案首先要明確聽證的目的，以D縣檢察院的聽證為例，聽證明確了兩個目的，特別是第二個聽證目的，具有明確區分民事公益訴訟還是行政公益訴訟的作用，民事公益訴訟的聽證目的更多地表現為損害的具體化，損害的專業評價，而行政公益訴訟則側重于行政機關是否依法履行職責的證據評價。另一方面，雖然民事公益訴訟和行政公益訴訟都有可能涉及具體的損害情況，但二者的側重點也各不相同，民事公益訴訟更為關注民事侵權行為構成的四個要件，而行政公益訴訟則往往需要證實公益損害客觀存在即可。目的不同，參加人員的范圍也不相同，民事公益訴訟聽證程序中專家鑒定人往往不可或缺，而行政監管單位不一定需要出席，而行政公益訴訟聽證程序中行政監管單位則是必不可少的。基于不同的聽證目的，設置的聽證問題也不盡相同，所以，對于公益訴訟聽證程序而言，聽證方案是非常重要的，需要明確聽證目的和列明需要解決的問題，否則，難以實現預期效果。實踐中，各地檢察機關遇到既存在民事公益訴訟問題，又存在行政公益訴訟問題的案件時，將二者合并召開聽證會，參加人員混亂的問題還是存在的。

四、 聽證結論的運用問題

（一） 基本案情

2020年6月，H市檢察院收到群眾舉報“快遞單存在泄露公民信息安全隱患”的案件線索，H市檢察院通過對快遞單拍照取證、走訪營業網點、詢問相關人員等方式，查明轄區各快遞企業的快遞單均未對收寄人姓名、手機號等采取隱匿措施，也未進行信息安全提醒。H市檢察院又通過微信小程序開展隨機問卷調查，參與調查的群眾中，90.59%認為快遞單可能泄露個人信息;98.82%希望對快遞單上的個人信息采取隱藏等保護措施;100%認為有必要加大對快遞行業個人信息保護的監管力度。為了進一步引起監管部門重視，完善保護措施，有效整改問題，2020年8月，H市檢察院組織召開聽證會（不公開），讓社會各界代表“出謀劃策”，共商快遞單公民信息泄露問題。聽證會上H市檢察院播放了快遞單泄露公民信息新聞調查專題片，講述了一女子因快遞單信息泄露被犯罪分子殺害。檢察官助理進行了多媒體示證，展示了多家企業快遞單直接顯示公民個人基本信息及郵政管理部門的職責清單。檢察官講解了相關法律法規和政策，并結合宣傳短片和在案證據進行了釋法說理。被監督單位和快遞企業代表發表了意見。經5名聽證員閉門評議，達成一致意見，認為快遞單泄露公民個人信息，可能會損害不特定人的生命和財產安全，希望對快遞單上的個人信息采取隱藏等保護措施，市郵政管理部門對快遞行業個人信息安全管理不到位，應當加大監管力度。

（二）聽證結論是否應當作為檢察機關決定監督的重要參考依據

實踐中，對聽證結論的具體運用還存在兩個問題：第一個問題是聽證是辦案輔助程序，可用可不用。筆者認為，這個觀點是錯誤的。《工作指引》第27條規定，“聽證結束后，檢察院根據已經查明的案件事實和證據，結合聽證評議意見，依法作出制發檢察建議、提起公益訴訟、終結案件等決定。”聽證是對證據證明力的評價過程，之所以進行聽證，說明對已有證據缺乏內心確認的充分把握，或者對法律條文的理解存在疑惑，或者是目前對相關問題的法律規定尚不完備，通過履行聽證程序，解決了上述問題，是可以將聽證結論作為認定案件事實和證據的一項重要參考依據。第二個問題是不加分析，完全或者選擇性將聽證結論作為認定案件事實和證據的依據。對于這個問題，有兩個反例可以證明其錯誤性：一是當聽證結論與現行法律法規不一致時，需要綜合分析，并請示上級檢察機關，不能直接依據聽證結論直接作出是否監督的決定;二是聽證結論存在明顯分歧，不是唯一結論時，在沒有其他依據時隨意選擇作出是否監督的決定也是不正確的，這種情況在民事公益訴訟聽證中常有發生。例如，基礎單價的確定、生態恢復標準的評價等，在沒有國家規定和行業規定時，存在多個專家意見、鑒定結論，且聽證也未形成一致意見，就不宜簡單選擇其中之一作為定案依據。因此，聽證結論本質上是檢察機關認定案件事實和證據的重要參考依據，如果不予適用，應當有充分理由才能夠予以排除。

五、 聽證形式的確定問題

（一） 基本案情

2020年9月，F市K區成林大廈門前發生一起8歲兒童觸摸鎖車鋼管觸電身亡事故，據公安部門發布的通報，該起事故是因C大廈用電線路違規操作加之下雨漏電導致路邊鎖車鋼管導電所引發，該起事故曾被網絡媒體轉載播報，在社會上引起熱議。事故發生后，K區檢察院針對轄區供電用電線路安全問題進行調查，發現城區多處公用設施用電存在安全隱患，如H美食街東入口水泥門墩旁從地下引出的兩根約30cm長的電線斷口裸露;Y路瑞豐家園門前活動廣場西南角紅綠燈處約三米長待用電線在地面隨意纏繞堆放;D街十字西南角紅綠燈處約七米長待用電線在地面纏繞堆放;X大街小學東門前道路人行道兩側多處用電線路存在斷線懸空甩吊、地下引出的數根電線未進行穿管保護，沿電桿露天附著，且已有人為拉拽跡象等。多處公用設施用電線路均存在極大的公共安全和消防安全隱患，威脅人民群眾的生命和財產安全，致使社會公共利益受到侵害。K區檢察院決定在H美食街廣場召開現場聽證會，并提前三日發出聽證公告并邀請人大代表、政協委員、律師、公安干警以及社區工作者等5人為聽證員，區住建局、區應急管理局、區發改局參加聽證，群眾可以旁聽。

（二） 聽證會形式是否可以多樣

本案例中涉及到的用電安全與人民群眾生產生活息息相關，重要但卻不被重視，看似是小問題卻存在大隱患，電器設備所有權人復雜、管理者混亂，而負責監管的行政機關權責卻不明晰，這類問題已經成為城市綜合治理中的“硬骨頭”。K區檢察院將聽證會開到了現場，聽證參與人的范圍也擴大了，屬于“開放式”聽證，實踐證明，這種聽證形式的創新，更有利于特定問題的解決。《工作指引》第17條規定，“聽證會一般在檢察院檢察聽證室舉行。有特殊情形的，經檢察長批準也可以在其他場所舉行。”所以，聽證會的形式和場所可以根據案件性質和特點進行選擇，遵循形式為目的服務的原則。

六、 聽證期限和次數的限制問題

（一） 基本案情

2020年，R市檢察院接到群眾舉報W區中醫院存在直排醫療廢水，對環境造成污染的問題。R市檢察院委托專業機構對醫療廢水作出四份檢測報告，顯示該醫院直排的醫療廢水中化學需氧量、懸浮物等多項指標均超標，可能污染地下水、生活用水及周邊土壤，威脅群眾身體健康和人身安全。但中醫院對檢測報告不予認可，要求自行委托專業機構進行檢測。R市檢察院決定召開聽證會，第一次聽證會由于中醫院委托的鑒定機構未作出鑒定結論，聽證會延期2個月，第二次聽證會召開后，中醫院仍然未能提交鑒定報告，出于對公益保護及時性的考慮，R市檢察院終結了聽證程序，依據已查明的案件事實及證據，指令W區檢察院向W區衛生健康局發出訴前檢察建議，建議該局依法履行監管職責，督促中醫院有效整改醫療廢水超標排放問題。檢察建議發出后，W區衛生健康局督促指導中醫院進行整改，投資23萬元安裝新的污水處理設施，委托專業機構對排污口相關指標進行監測。2022年新設備投入使用，滿足了醫療廢水國家排放標準。同時，W區檢察院積極與生態環境部門溝通，督促中醫院做好處理后污水的定期監測工作，保證該套設備不間斷正常運行。

（二）聽證期限和次數是否應當作出限制

目前，我國公益訴訟制度所體現出的主要還是事后救濟性特征，預防性公益訴訟檢察監督尚處于探索階段，損害沒有發生、或者損害尚未造成嚴重后果即進行監督，是最理想的狀態，對于正在進行的損害檢察機關及時采取監督行為，阻斷損害結果的發生，或者降低損害程度都是非常必要的。上述案例正是公益損害正在發生，如果鑒于致損人不認可鑒定結論，而將聽證程序無期限地延展下去，那么可能造成事后難以彌補的結果。因此，對于已有證據證明損害客觀存在，且公益受損仍處于持續狀態的公益訴訟案件，則應當考慮對聽證程序的期限和次數作出限制。《工作指引》第30條規定了檢察院可以決定延期舉行的情形，但對于聽證期限和次數未做明確限制，出于公益保護的特殊性，建議對于需要及時進行監督，特別是需要及時消除危險隱患的案件，作出聽證時間和次數的限制，可以參考民事訴訟法、行政訴訟法對舉證期限的相關規定予以明確。