職務犯罪監檢銜接機制探析

黃瑩 唐喬君 潘舒舒

摘 要：監察機關在將案件移送審查起訴后，其與檢察機關辦案機制銜接是否順暢就顯得尤為重要。以W市檢察機關與監察機關辦理職務犯罪案件為具體研究對象，可發現近3年來兩機關的辦案銜接基本順暢，但仍然存在提前介入不規范、退查程序不完善、被調查人移交方式不明確等問題，可通過強化協作理念、完善辦案程序、借力數字改革等路徑，進一步完善移送銜接機制，為新形勢下監檢銜接工作高質量發展提供制度保障。

關鍵詞：監察機關 檢察機關 辦案銜接 提前介入 數字化辦案機制

監察機關在辦理職務犯罪案件時，應當與檢察機關互相配合、互相制約。落實到具體案件中，監檢程序的銜接成為關鍵問題。為此，Z省W市檢察院出臺了相關文件，確立了辦理職務犯罪案件的十項工作機制，規范試點期間職務犯罪案件提前介入、受理、審查、起訴、案后分析等各個環節。部分基層檢察院也與監察機關聯合會簽工作銜接方面的規范性文件，就檢察強制措施的作出、同步錄音錄像的移送和調取、退回補充偵查等進一步細化，以協作促共建。本文以Z省W市職務犯罪案件的數據和實踐樣本為探討依據。

一、現狀管窺：職務犯罪案件的基本情況

根據樣本的數據分析，W市職務犯罪案件呈以下幾個特點：一是監察機關移送的案件罪名多集中在受賄罪、貪污罪、濫用職權罪、行賄罪等。以2020年辦理的案件為例，這四個罪名數量分別為40件、16件、11件、5件，占比達到總數的46%、 18.6%、13.2%、5%。[1]二是認罪認罰適用率逐年提高，自2018年修訂后的刑事訴訟法正式確定認罪認罰從寬制度以來，W市檢察機關和監察機關高度重視在職務犯罪案件辦理中發揮認罪認罰從寬制度的優勢。2018年至2020年的認罪認罰適用率分別為33%、78%、83%，適用率逐年提升。三是適用退回補充調查較少，其中2018年1件、2019年5件、2020年0件、2021年至今1件，比例均在4%以內。四是案發地多以經濟發達地區為主，案件數量居前的為A區檢察院16件、B區檢察院8件、C縣檢察院7件，三地系該市經濟較發達地區，共受理案件31件，占全市案件總量的46%。

二、條分縷析：監檢銜接的主要問題

（一）提前介入實際效果未達預期

檢察機關提前介入監察機關調查的部分職務犯罪案件，通過“對證據收集、固定、法律適用等問題的。共同參與，體現對監察機關調查活動的制約”[2]。

1.提前介入時間不充分。Z省出臺的關于加強協作配合的相關文件規定，提前介入后檢察人員審核案件材料的期限為15日。但是基層檢察院普遍反映提前介入實際閱卷時間過短，有些案件甚至在移送起訴前3、4天 （含周末）才邀請檢察機關提前介入。大部分職務犯罪案件涉及的犯罪事實多達十幾甚至幾十起，檢察人員要在十分緊迫的時間內完成海量的證據審查工作。在留置案件中，監察機關以盡早解除留置為由，催促閱卷進度，審查效果可想而知。即便勉強完成閱卷審查工作，提出補充完善的意見，監察機關自身也沒有足夠時間進一步調查取證，落實補充意見。

2.提前介入方式不規范。按照規定，監察機關辦理的重大疑難復雜案件在進入審理階段后，可以書面商請檢察機關派員介入，并提供全部證據材料。但實踐中經常出現口頭商情的情況。口頭商情雖不違反規定，但由于非書面溝通，監察人員重視度不高，補充調查意見不夠精準，引導調查的作用未能充分發揮，提前介入工作流于形式。

3.提前介入反饋機制不明確。一是反饋主體不明確。相關規定中沒有明確反饋件的主體，調研中發現有以檢察機關、檢察機關承辦部門等各種名義進行反饋的情況。二是反饋形式不統一。既有書面反饋，又有口頭反饋，即使是書面反饋也十分隨意，沒有固定的統一格式等。三是反饋效力存疑。監察機關是否采納提前介入調查后提出的書面反饋建議，無明文規定，實踐中也存在爭議。

4.獲取證據資料不完整。檢察機關提前介入時案件證據材料收集完畢是較為理想的情況，但也存在部分證據收集工作尚未進入收尾階段的情況。導致檢察人員審查的只能是部分證據材料，無法實現協助監察機關彌補取證漏洞、規范取證行為、補救取證瑕疵的預期效果。

（二）退回補充調查作用發揮面臨掣肘

1.對退回補充調查工作認識不足。從2018年至2020年辦理的6件退查案件看，監察機關對檢察機關的補證要求都比較重視，均能及時提供，為檢察機關的精準指控打下堅實基礎。但部分監察人員仍存在抵觸情緒。一是部分經辦人會質疑檢察人員為什么在提前介入時未提出補充意見，而需要退查予以解決。二是部分經辦人對查辦案件的顧慮未消解。在辦理職務犯罪案件時言詞證據往往起到關鍵作用，但是言詞證據具有極強的主觀性，在監察調查的任何階段，甚至在庭審過程中，也有出現過當場翻供的案例，若無足夠的客觀證據印證，一旦退查，言詞證據恐難再進一步突破。

2.強制措施與訴訟程序銜接邏輯尚未理順。如犯罪嫌疑人在檢察階段（刑事訴訟程序）采取的羈押強制措施為逮捕，在監察機關調查程序中對應的則為留置。退查時，如何變更強制措施，刑事訴訟法及監察法沒有明確規定，實踐中爭議較大。有學者認為，退回補充調查應當堅持“案退人不退”的原則[3]，犯罪嫌疑人不再被采取留置措施，仍由檢察機關控制而非交還監察機關羈押。[4]但也有學者認為我國刑事訴訟一直遵循“人案合一、人隨案走”的模式，前述銜接模式欠缺法理上的正當性。實務中，臨時變通的辦法是案件退回監察機關調查時，不變更犯罪嫌疑人逮捕的強制措施，不辦理退查的換押手續，由檢察機關出具相關證明文件商請看守所等羈押場所予以配合。

（三）配套機制建設存在位差

1.訴判不一案件的協商機制有待完善。目前，監察機關、檢察機關、審判機關三家的溝通機制僅有原則性規定，即審判機關在案件定性、處理等方面與檢察機關有重大分歧的，應當及時與監察機關、檢察機關溝通，聽取意見。實務中，由于缺乏操作細則，三方溝通不暢，案件處理有時會出現尷尬局面。如某縣黃某某貪污案，在判決前法院經辦人以電話形式聽取監察機關和檢察機關的意見，但三方并未達成共識，法院最后判決未采納監檢意見。再如柯某等人私分國有資產案，某縣檢察院經第一次檢委會討論擬作相對不起訴處理，并征求監察機關意見。監察機關未及時反饋意見，該院第二次召開檢委會討論決定提起公訴。一審判決后，4名被告人上訴，二審改判其中2人免予刑事處罰。F4BED996-1812-4A7F-8D9A-D22923494CE7

2.未采取留置措施人員移交方式不明確。刑事訴訟法只規定對留置案件要先行拘留，但沒有規定對未留置案件檢察機關應采取何種強制措施。在調研中，發現2018年1月至2019年7月未留置案件被調查人未當面移交的共22件，這些案件多數是監察機關將案卷移送至檢察院后，由檢察機關自行通知被調查人。雖然目前沒有出現被調查人脫逃的情形，但仍存在較大的風險隱患。事實上，個別地區已經發生案件移交后未被留置人員沒有到案的情況。

3.認罪認罰協商機制流轉不暢。監檢兩家對個案是否適用認罪認罰存在爭議是正常現象。但由于監察機關不同意適用認罪認罰而導致檢察機關撤回認罪認罰具結書的情況，在實務中卻時有出現。如某基層檢察院反映在辦理一起受賄案件中，檢察機關已經與犯罪嫌疑人簽署了認罪認罰具結書，但監察機關不認可認罪認罰的結果，認為量刑過輕，檢察機關最終未對被告人適用認罪認罰，量刑建議較原具結書上的相對加重。

三、優化路徑：完善銜接機制的三個維度

（一）凝聚協作理念，形成辦案合力

1.監檢配合協作實現優勢互補。監察機關行使調查權的法律依據是監察法，調查權被定性為“不同于刑事偵查權”，因而難以將其劃入檢察機關的法律監督范圍之內。[5]人民檢察院具有從司法角度以居中和客觀的立場對整個司法活動予以法律監督的權力，是從司法監察的視角來審視整個司法活動。[6]對職務犯罪的打擊，需要監察機關和檢察機關協調互助，順暢銜接。職務犯罪案件中監察機關與檢察機關的有序銜接就成為監察法與刑事訴訟法“法法銜接”的重要體現。兩者各自分工，合力實現監察機關規范地完成職務犯罪案件調查，檢察機關高效精準審查起訴的目標。

2.落實以審判為中心的訴訟制度改革。《監察法》第33條第2款規定：“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。”監檢法三家在統一證據標準的前提下，檢察機關通過提前介入和退回補充調查等程序，引導監察機關共塑取證高標準，通過提前介入調查盡可能將刑事審判的證據和監察調查階段的證據在證據標準上達成高度的一致，及早解決在監察階段出現的案件事實和證據的爭議和問題。其后通過退回補充調查引導監察機關彌補取證漏洞、補救取證瑕疵。

（二）完善辦案程序，提高辦案質效

監察體制改革后，監察委員會和人民檢察院的分工更為明確、科學，從各自的權力特點和層面實現對公權力的制約。刑事訴訟法對監檢銜接配合機制作出了指導性的規定，大體是對監察法條文的援引，鑒于實務中存在的辦案程序銜接問題，需構建一套符合監檢工作規律、簡明高效、規范快捷的職務犯罪辦案銜接模式。

1.提高提前介入的精準度。監察機關和檢察院可以就提前介入的原則、工作流程、介入的時間等方面達成一致意見，建議由監察機關以明確的書面形式進行商情。書面商請后，檢察機關指派由專業性較強的辦案人員組成的專案小組，履行提前介入職責。充分發揮監察檢察工作會議、辦案人員定期會商等機制作用，在提前介入實現全面書面化的情況下，進一步提高提前介入的精準度。對介入的具體內容和手段可以作出細化的規定，包括案件證據標準、事實認定、定性定罪、法律適用以及采取強制措施等。

2.健全提前介入反饋機制。審查意見是提前介入調查的重要結果，審查意見的反饋十分重要。一是反饋建議應當以檢察機關的名義提出。提前介入調查的前提是由監察機關提出介入，經檢察長同意后指定專案檢察官調查，此時的專案檢察官代表的是檢察機關，而不是某一公訴案件的經辦人，所以以檢察機關名義反饋為妥。二是在反饋形式上進一步規范。檢察院指派的檢察人員在確保充分閱卷、熟悉案件全貌后，根據自己的專業素養提出意見建議，并形成規范的文字材料，應包含案件的基本情況、介入過程、形成的意見建議等。三是建立監察機關對反饋建議的文字材料留痕機制，確保可詢可查。

3.優化案件退查流程。2021年9月國家監察委員會公布的《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第226、227條等對退回補充調查的定性、適用情形、程序等作出明確規定，特別是明確了監察機關要積極配合退回補充調查。雙方可召開退補聯席會，邀請監察機關相關負責人、經辦人和檢察機關的辦案人員等就案件需要補查的原因、方向、內容進行面對面交流溝通，并對退查提綱等重要內容充分說明，充分認識補查的必要性，以達到目的上的一致性，促成合力。

4.細化認罪認罰等配套協商機制。一是明確監檢雙方負責溝通的具體部門，案件審理部門是監察機關案件審核部門，職務犯罪檢察部門是檢察機關負責監察機關調查案件的審查逮捕和起訴的部門。在會議紀要形成之前，可由檢察機關職務犯罪檢察部門與監察機關案件審理部門負責。二是協商一致后，應當通過會議紀要，以書面形式固定。三是根據監察法的規定，監察調查階段啟動認罪認罰從寬的條件相比刑事訴訟程序的條件更為嚴格[7]，這就容易出現監察機關未提出從寬處罰建議，但是在審查起訴過程中，檢察機關認為符合刑事訴訟法規定的啟動認罪認罰從寬程序的情形。一般而言，檢察機關應當充分聽取監察機關意見。

5.完善未留置被調查人員交接機制。移送審查起訴時，監察機關建議對被調查人員采取強制措施的案件，應當由監察機關將案卷和被調查人當面同步移送至檢察院。《實施條例》第220條規定，對于未采取留置措施的案件，監察機關可以根據案件具體情況，向人民檢察院提出對被調查人采取刑事強制措施的建議。實踐當中此類案件如何操作未作明確規定。按目前的運行情況，案卷和被調查人員當面同步移交是最能厘清責任，確保未被留置的被調查人員安全交接的方式。交接之后，檢察機關可以視情況作出決定。

（三）借力數字改革，賦能案件辦理

某省公檢法已經實現一體化數字化辦案系統，通過數據采集共享，以一份電子卷宗辦案。監察系統同樣可以借助數字辦案，探索建立數字化辦案機制，從而解決提前介入方式的隨意性、隨案移送財物混亂等問題，實現辦案行為的留痕與可追溯性。

1.構建清晰的證據脈絡。圍繞犯罪事實，在證據框架結構內，借助數字化平臺對涉案證據進行智能梳理。特別是在證據數量比較龐雜的情況下，這種方式有助于判斷所持證據是否充分。如貪污、受賄、濫用職權案中，通過數字化證據重組，可以主犯為核心，以其他涉案人員為脈絡分層展現，同時每個分層鎖定相應證據庫，列明金額等重要內容，案件全貌一覽無遺。

2.實現證據材料的數字化。考慮到監察辦案的特殊性和保密性，根據相關法律及法規對必須移送的證據材料進行數字化處理，形成電子卷宗，這樣有利于固定相關證據和加強移送材料的規范化。

3.促進銜接程序的數字化。及時將未留置被調查人員的信息、提前介入時間的節點、有無退查及退查時間節點等關鍵節點錄入數字化辦案系統，確保案件信息的完整性。F4BED996-1812-4A7F-8D9A-D22923494CE7