民事再審檢察建議提質增效的困境與紓解

滕艷軍 劉麗娜

摘 要：民事再審檢察建議是檢察機關對民事案件實施法律監督的重要方式。與抗訴監督方式相比，民事再審檢察建議更有利于檢察機關實現同級監督，有利于民事檢察精準監督機制架構的科學化。目前，在檢察實踐中，民事再審檢察建議在法律規定層面、制度運行層面以及檢法兩院協同機制層面仍存在問題，應以民事檢察精準監督理念為指引，進一步明確檢察機關辦理民事再審檢察建議案件的監督標準和程序，提升民事檢察監督質效。

關鍵詞：制度定位 民事再審檢察建議 紓解路徑

理念是指導、引領檢察機關辦好案件的思想和靈魂。理念要與時俱進、常思常新，因為社會是發展的，司法辦案總會遇到新情況。[1]本文以目前檢察實踐中民事再審檢察建議工作所存在的問題為導向，在對20余省、市檢察機關民事再審檢察建議工作開展廣泛調研的基礎上，對民事再審檢察建議的同質性問題進行梳理，對具體成因逐一進行剖析論證，以提升民事檢察監督質效為根本目標，以精準監督理念為指引，指出提升民事再審檢察建議監督質效的具體路徑，以促進法檢在民事案件審判監督方面的協作配合，提高司法效率，更好地順應國家治理體系和治理能力現代化要求。

一、民事再審檢察建議之制度定位

民事再審檢察建議作為檢察機關實現民事法律監督職能的重要形式，其以檢察權為基礎，在維護我國民事實體法和民事程序法的統一正確施行、促進司法公正、維護法治權威和保障當事人合法權益方面發揮著重要作用。作為法律監督方式，檢察建議經歷了一個發展變化的立法演進過程。[2]根據我國2021年民事訴訟法第215條的規定，在監督方式層面，作出生效判決、裁定的人民法院的同級人民檢察院，發現有民事訴訟法第207條規定情形之一的，可以提出再審檢察建議或者提請上級人民檢察院抗訴，上級人民檢察院可以直接向同級人民法院提出抗訴。從立法目的層面觀察，民事再審檢察建議制度主要是為了填補民事抗訴作為剛性化監督手段的局限性，從而構建民事檢察精準監督制度的多元化、高效性配置。民事再審檢察建議在適用主體、啟動級別以及發生效力層面均與抗訴相區別。首先，民事抗訴的主要特質在于作為上級人民檢察院對下級人民法院已經生效的民事判決、裁定、調解書采取的法律監督;民事再審檢察建議體現為同級監督的方式。其次，民事抗訴的效果在于導致民事再審程序的必然性;民事再審檢察建議并不必然啟動民事再審程序，其更多取決于人民法院的審查結果。可以說，民事再審檢察建議較之于民事抗訴，作為監督手段上更加柔性化，也更具靈活性。[3]這一核心差異決定了兩者在預設功能和制度定位方面的差異，進而劃定了兩者不同的適用范圍。

與抗訴監督方式相比，再審檢察建議更有利于檢察機關實現同級監督，減少辦案環節，提高監督效率。為便于當事人申請監督，充分發揮再審檢察建議同級監督的優勢，2013年《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱“原《監督規則》”）規定了“同級受理”原則，其中第3條規定，人民檢察院通過抗訴、檢察建議等方式，對民事訴訟活動實行法律監督。從多年檢察實踐來看，“同級受理”原則基本符合檢察監督工作實際，確立抗訴和再審檢察建議并行不悖、剛柔并行的民事檢察監督機制在一定程度上矯正了抗訴案件集中于上級檢察機關的失衡現象，再審檢察建議制度的確立，能夠充分落實基層人民檢察院的民事檢察監督權，有效緩解民事裁判結果監督工作中“倒三角”難題，使民事檢察監督機制的架構更為科學。并且，通過同級監督，可以盡早把矛盾糾紛有效化解在基層，有利于實現案結事了，維護社會和諧穩定。在監督規則修訂過程中，因為原《監督規則》第84條、第85條規定過于嚴格，沒有為同級檢察院對此類再審事由實行同級監督留下任何空間，與檢察實踐不符。因此，2021年8月1日施行的《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱“現行《監督規則》”）對上述條款作了相應修改，即如果檢察機關與同級法院協商一致，同級法院愿意自行糾正錯案的，那也應當允許同級檢察院發出再審檢察建議。根據現行《監督規則》第29條、第81條至第85條的規定，當事人對已經發生法律效力的民事判決、裁定、調解書申請監督的，由同級人民檢察院受理，并由其根據案件進行審查后，作出提出再審檢察建議或提請上級人民檢察院抗訴的決定。

二、民事再審檢察建議存在的問題及原因剖析

（一）法律規定層面

1. 法律對再審檢察建議的內容規定較原則，并且制度剛性不足。現行民事訴訟法關于檢察建議的規定主要包括民事訴訟法第215條、第216條和第217條的規定，檢察機關發現生效裁判有民事訴訟法第207條規定的十三種情形之一的，或者發現調解書損害“兩益”的，檢察機關可以向同級人民法院提出民事再審檢察建議。但是現行民事訴訟法未對可以提出抗訴或者再審檢察建議的判決、裁定的類型加以界定，也未有關于民事再審檢察建議效力等相關配套內容的具體條款，相關司法解釋對檢察建議程序性事項的規定也較為缺乏，且未明確再審檢察建議的法律后果。由于法律規定層面對檢察建議的規定簡單和原則，僅是勾勒了再審檢察建議制度的大體框架，缺乏具體的規定，再審檢察建議缺乏必要的剛性，進而對再審檢察建議在實踐應用中面臨的諸多困境埋下了伏筆。

2. 民事再審檢察建議沒有具體明確的法律適用標準。民事再審檢察建議作為檢察機關辦理民事檢察監督案件的監督手段，現行民事訴訟法并沒有將其與抗訴作出具體的區分。現行《監督規則》對兩者的適用范圍進行了適度區分，將其中“原判決、裁定適用法律確有錯誤”和“審判人員在審理該案件時有貪污賄賂，徇私舞弊，枉法裁判行為”兩個情形設定為“一般應當提請抗訴”。但是由于這種區分標準僅是指引性的，并不具有強制效力，對于采用哪種監督方式依賴于監督機關的選擇。

3. 民事“再審前置”程序設置所產生的影響。現行民事訴訟法第216條規定，當事人向檢察機關申請監督需再審前置，無論是申請同級法院再審還是申請上級法院再審，如果裁定駁回再審申請，則通過再審檢察建議這種方式進行監督的難度會有所增加，法院會對上級或本級法院的申訴審查結論有所考量。相較于抗訴，再審檢察建議不必然啟動再審，因此對于符合抗訴條件的案件，檢察機關往往更傾向于提出抗訴，這也是具有抗訴權的檢察機關較少采用再審檢察建議的原因之一。1E8FFA27-C512-4549-B383-634CDF32E4E7

4. 再審檢察建議的審批程序。民事訴訟法并未規定再審檢察建議必須經檢委會決定。原《監督規則》規定再審檢察建議須經檢委會決定，其初衷在于保證再審檢察建議工作開展初期的辦案質量。在適用再審檢察建議上已較為規范的情形下，如果不論案件是否疑難復雜，還繼續要求所有的再審檢察建議都要經檢委會決定，程序比提請監督更為繁瑣，不利于提高辦案效率，一定程度上也影響再審檢察建議的使用率。

（二）制度運行層面

1. 再審檢察建議采納率統計標準需進一步明確。再審檢察建議發出后的狀態包括已回復、在回復期內尚未回復、超期未回復等情形。如果再審檢察建議采納率簡單以一段時間收到的回復數與發出再審檢察建議數相比，則可能存在缺乏對應性問題，影響再審檢察建議采納率統計的科學性和嚴謹性。

2. 再審檢察建議備案制度仍待完善。現行民事訴訟法明確規定再審檢察建議需向上級檢察院備案，實踐中再審檢察建議備案制度并未有效開展，存在下級不報或者晚報的情況，上級檢察院亦未能及時審查備案的再審檢察建議，導致再審檢察建議備案制度沒有發揮應有的作用。

3. 就案辦案，跟進監督意識不強。從辦案數據來看，檢察機關對再審檢察建議的采納情況分析、跟進不足，多采取一次監督的原則，跟進監督工作未能有效開展，鮮有對法院未采納再審檢察建議后跟進監督提請上級院抗訴的案件，跟進監督工作有待加強。

4. 業績考核對再審檢察建議質效產生不利影響。作為檢察機關業務指標之一，實踐中存在為達到年終考核目標，檢察機關與法院相互“溝通”批量完成再審檢察建議數量的情形。上述再審檢察建議在實際適用中的不確定性因素，也會對再審檢察建議的監督質效產生影響。

5. 再審檢察建議的質量有待提升。目前，大多基層檢察院民事、行政、公益訴訟三大檢察集中在一個部門，人員配置、專業水平均不能適應監督需求，部分案件事實調查不夠深入，證據審核不嚴謹，文書說理不清晰，導致再審檢察建議質量不高，發出后法院采納率低。

（三）檢法兩院協同機制層面

1. 對再審檢察建議的受理程序和處理標準不統一。從受理程序上看，對于檢察機關提出的再審檢察建議，有的法院由立案庭統一接收，有的由院辦公室負責接收，然后再轉相關業務庭室辦理，部分地方法院并未確定針對再審檢察建議的專門性審查處理機構，有的甚至按照當事人申訴、信訪程序處理。從處理標準看，人民法院對再審檢察建議多采用函的形式進行回復，一般不編輯文號，有的僅加蓋業務庭的印章，還有的僅通過口頭或者電話形式回復。

2. 法院審查周期過長。法院收到再審檢察建議后，承辦部門需要對原案進行復查，提出審查意見。由于再審檢察建議在實踐上啟動的是院長發現程序，導致在法院受理審查階段往往滯留較長時間，甚至出現超期回復、不予回復的情況。

3. 對再審檢察建議回復意見的理解存在差異。調研中，發現部分法院在對再審檢察建議回復中只是表示“不予采納”，沒有任何理由說明，或者僅用“認定事實并無不當”“實體判決并無不當”“監督事由缺乏證據證明”等語詞否定再審檢察建議，有的回復不予受理。

4. 檢法兩院對于民事再審檢察建議在制度理念和價值上存在理解差異，主要體現在法律關系認定、舉證責任分配、法律適用等方面。如，依申請監督案件，對于一審判決后當事人未及時提出或者未提出上訴的案件，法院認為當事人未窮盡救濟手段，對于此類案件進入再審的審查條件更為嚴苛，與檢察機關的把握尺度不相統一。

三、提升民事再審檢察建議監督質效之理念導向與具體路徑

（一）提升民事再審檢察建議監督質效之理念導向

針對上述提到的民事再審檢察建議所面臨的各種問題，應進一步明確民事再審檢察建議制度的理念定位，以此作為完善再審檢察建議制度的基礎和出發點。

1. 以精準監督理念為指引。最高人民檢察院發布的《2018-2022年檢察改革工作規劃》明確提出，要健全以“精準化”為導向的民事訴訟監督機制，要完善抗訴、再審檢察建議、檢察建議等多元化監督格局。對于在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件，一般選擇提請抗訴的監督方式，由上級檢察機關進行監督;對不具有典型性但依法應予監督的案件，一般選擇再審檢察建議的方式，由同級檢察機關進行監督;對無需改變裁判結果的瑕疵類案件，一般選擇檢察建議的方式進行監督，并倡導進行類案總結并發類案檢察建議，不提倡多發個案檢察建議。

2. 遵循司法規律。司法規律是司法制度歷史發展的實然結果和趨勢，也是對現代司法的應然要求，其體現了現代司法制度的共同屬性，是現代司法的最低標準線。[4]檢察機關提出再審檢察建議應遵循司法規律性的內涵，應當以尊重法院的獨立審判權為前提，尤其應當尊重民事裁判的終局性，遵循民事檢察監督職能的謙抑、監督必要性的謙抑和監督程度的謙抑，按照法律規定的方式和程序提出再審檢察建議。

3. 尊重當事人的私權。再審檢察建議作為檢察機關行使民事監督權的具體方式，體現了國家公權力通過介入民事案件以彌補私力救濟局限性的特質。民法調整的對象是平等主體之間的法律關系，而私權以意思自治為基本原則，檢察機關在辦理民事監督案件時，應準確定位再審檢察建議的功能和價值，避免對當事人之間的意思自治和權利平等關系產生不必要的干預，這也是檢察機關在提出民事再審檢察建議時應該遵循的基本原則。

4. 檢法協同監督理念。檢察機關通過提出再審檢察建議進行監督時，應立足于協同監督理念，正確定位民事檢察監督的內涵和功能，兼顧平衡各方主體之間的利益關系，保持民事檢察監督職能行使的協同性，尊重審判權的獨立行使，遵循司法效率的原則，從源頭優化民事檢察監督程序，理順民事檢察監督模式，提高民事檢察監督質效。

（二）提升民事再審檢察建議監督質效之具體路徑

1. 拓寬民事再審檢察建議的適用范圍，精準適用民事檢察監督標準。一是擴大檢察機關依職權監督的范圍，對“兩益”的理解需做擴大解釋，明確檢察機關發現民事調解書系當事人通過虛假訴訟獲得的，應當依職權啟動監督程序，向同級人民法院提出再審檢察建議。二是為實現民事檢察精準監督，檢察機關應按照法定性與必要性相結合的監督標準，規范適用再審檢察建議的監督方式，只有在符合法律規定的情形下才能制發民事再審檢察建議，避免錯發、漏發、濫發等情形。1E8FFA27-C512-4549-B383-634CDF32E4E7

2. 規范民事再審檢察建議的辦案流程，增強法律文書的說理性。一是在制發再審檢察建議過程中要注重辦案流程的規范化和文書制作的規范化，同時規范再審檢察建議的審查程序、案件討論程序、審批程序、文書格式等，讓再審檢察建議規范化運行，實現辦案規模與監督實效并重。二是應加強再審檢察建議書的說理性，再審檢察建議書應當載明檢察機關查明的事實、監督理由、依據以及建議內容等，應參照抗訴書的規范、標準加強文書說理，力爭做到語言運用準確、證據分析透徹、法律論證嚴密，提升再審檢察建議的質量，提高再審檢察建議的采納率。此外，檢察機關應將再審檢察建議書連同案件卷宗一并移送同級人民法院。

3. 檢法兩院應對再審檢察建議的受理條件、承辦部門、回復方式、證明標準等，制定詳細可操作的規范性文件。一是對檢察機關依當事人監督申請提出的民事再審檢察建議案件，應明確人民法院應予受理的具體條件。二是明確法院受理和審查的具體部門和程序，規定人民法院負責立案的部門立案后，轉負責審判監督的部門審理。三是明確人民法院對再審檢察建議案件的審查方式以及具體的審查期限。四是明確人民法院對再審檢察建議案件的回復方式和具體程序，經審查決定再審的，人民法院應當制作裁定書并送達檢察機關。五是人民法院對再審檢察建議裁定再審并決定開庭審理的案件，檢察機關可以派員出席再審法庭;人民法院召開審判委員會討論再審檢察建議案件的，檢察長可以列席。

4. 科學設計考核機制，明確再審檢察建議采納率的統計標準。建議設置法院裁定再審和再審結果采納再審檢察建議內容兩個基本的統計指標。在計算采納率時，注意再審檢察建議回復與再審檢察建議的對應情況;此外，法院收到再審檢察建議后，在再審審查期間主持各方當事人達成調解協議而不再進入再審的案件，建議將再審檢察建議計入采納數。

5. 強化再審檢察建議的備案與跟進監督。通過備案制度，上級檢察機關及時掌握下級檢察機關再審檢察建議的發出、回復及采納情況。檢察機關發出再審檢察建議后，及時與法院溝通案件辦理情況，督促法院按期回復。對于經督促法院仍不回復的情形，應提請上級院抗訴。檢察機關在收到“不予再審裁定”后應及時總結研究，對于符合監督條件的，應及時提請上級機關監督，發揮跟進監督的作用。

6. 完善再審檢察建議工作相關配套機制，加強民事檢察司法公開力度。一是要積極探索大數據背景下民事檢察公開的新途徑，在檢察機關提出再審檢察建議案件程序中引入聽證程序，加大辦案公開的透明度和范圍，進一步發揮再審檢察建議的監督功能。二是檢法兩院應建立民事再審檢察建議案件共同調解機制，促進民事再審檢察建議案件的調解工作。三是檢法兩院應建立民事再審檢察建議案件常態化溝通機制，加強溝通配合，對民事再審檢察建議工作定期開展案件質量評查工作。1E8FFA27-C512-4549-B383-634CDF32E4E7