民事支持起訴與弱勢群體保護

天津市東麗區人民檢察院課題組

摘 要：弱勢群體保護工作是一項社會性的系統工程，事關黨的執政基礎和人民的切身利益。檢察機關支持起訴是關系弱勢群體權益保障的重要民生工作，對促進社會公平正義有重要的意義。基于支持起訴與弱勢群體保護的天然聯系，檢察機關應當堅持能動司法，積極參與社會治理，以支持起訴為切入點，強化履職盡責，探尋保護弱勢群體的檢察之道。

關鍵詞：民事檢察 支持起訴 弱勢群體保護

進入新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求日益增長。隨著我國社會經濟發展，出現了農民工、下崗職工等弱勢群體。如何滿足這一特殊群體的切身需要，檢察機關通過民事支持起訴職能已然給出積極的回應。通過總結已有的實踐經驗，正視現存的問題，反思解決之道，不斷推動支持起訴制度更加完善，才能為保護弱勢群體提供更優的檢察模式，貢獻更實的檢察力量。

一、民事支持起訴與弱勢群體保護的內在聯系

（一）弱勢群體的界定

什么是弱勢群體？目前立法上沒有明確的概念性規定。從本原上看，弱勢群體屬于社會學的基本范疇。“從社會學視角看，社會弱者是一個在社會性資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體。”[1]任何一個社會群體的出現，都離不開特定的時代背景。“我們所講的弱勢群體是在改革時期分化和顯現出來的一個特殊群體，它的產生是多種復雜因素綜合作用的結果，只有在特定的時空構架中，才能較為全面地理解其個性特征。”[2]當今社會，公民的權利意識日益強烈，對自身的利益滿足更為關注，這其中弱勢群體的需求更甚。從法學的角度，我們可以將弱勢群體的概念界定為“由于主客觀原因所導致的，在社會生活中權利欠缺或實現障礙的處于社會不利地位的人群”[3]。

那么，弱勢群體的范圍包括哪些？我們認為，可以根據“生活弱勢、就業弱勢、生理弱勢、年齡弱勢” [4]進行列舉式劃分，同時以其他弱勢作概括式兜底。生活弱勢群體主要是指沒有穩定收入或收入較低的社會階層;就業弱勢群體主要是指農村貧困人口、農民工、城鎮下崗職工、失業人員等在就業競爭中處于劣勢地位、求職困難的人群;生理弱勢群體主要是指身患疾病和殘疾的人、婦女、精神病人等在生理上存在某種弱勢的群體;年齡弱勢群體主要包括老年人、兒童、未成年人等。其他弱勢的范圍要根據弱勢群體的定義，結合個案情況，并綜合特定的情勢環境加以區分。

（二）支持起訴概述

1.支持起訴的概念。從字面意思看，支持有支援、幫助之意，起訴是指向人民法院提起訴訟，支持起訴的基本概念是指幫助受損害主體向人民法院提起訴訟。《實用訴訟法學新詞典》的定義是，對于損害國家、集體或者個人民事權益的侵害行為，受害方由于某種特殊原因未起訴，機關、社會團體、企業事業單位有權支持受害的單位或個人向人民法院起訴，要求給予司法保護[5]。

我國民事訴訟法第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。根據該條的規定，可以對支持起訴作如下定義，即國家、集體或個人的民事權益受損時，法律規定的主體可以支持受損害的組織或個人向人民法院提起訴訟。

2.支持起訴的具體內容。第一，支持起訴的對象。支持起訴并不是保護所有的組織或個人，只有民事權益因侵權等行為受損的組織或個人才符合條件。第二，支持起訴的主體。法律對支持起訴的主體資格作出限定，從司法實踐看，能夠作為支持起訴主體的應該是對受侵害的組織或個人負有特定保護職責的機關、社會團體、企業事業單位。第三，支持起訴的前提。支持起訴要充分尊重當事人的意思自治，必須是在享有訴權的組織或個人有起訴意愿但存在起訴困難、不便等訴訟能力欠缺情形的情況下啟動。另外，如果受損害的組織或個人已經向法院提起訴訟，那么，支持起訴程序亦不能再啟動。第四，支持起訴主體與對象在訴訟中的地位。支持起訴主體不是案件的當事人，不享有當事人的訴訟權利與義務，不可以直接向人民法院提起。支持起訴的對象享有訴權，是訴訟法上的適格當事人，可以以自己的名義向人民法院提起訴訟。

3.支持起訴的理論基礎。第一，社會干預主義與處分原則的平衡。我國的支持起訴在本質上也是一種干預主義。但是，這種干預主義不同于前蘇聯的全面干預，是經過揚棄式改造并以尊重當事人處分原則的干預主義。處分原則要求充分尊重當事人的意志自由，由當事人處分享有的民事程序和實體權利。但是，處分原則也不是絕對的自由，行使處分權不能損害國家、集體以及他人的合法權益。我國的支持起訴，雖然其中也有檢察機關等公權力對當事人私權的干預，“但是不論是程序的開啟，還是支持的過程都以當事人的意愿為主要前提，可看作是一種社會干預主義和處分原則的平衡結果”[6]。第二，現代訴權理論。現代訴權理論強調，訴權于當事人而言是一種救濟權，即在自身權益受損時有尋求公權利救濟的權利。這種救濟權既包括程序救濟，也包括實體救濟。當客觀存在的弱勢群體行使訴權的阻礙出現時，作為法律監督機關的檢察院依法進行干預就顯得尤為必要。“支持起訴的立法意旨在幫助非出于權利處分意愿而未起訴的受害人，使他們可以在訴訟中與對方當事人站在同一起跑線上，并通過司法程序實現自己的合法權益。”[7]

（三）民事支持起訴與弱勢群體保護的邏輯分析

1.堅持以人民為中心。弱勢群體在合法權益受損害時，對如何維權、如何啟動司法程序的需求更加強烈。以人民為中心的發展思想就是要把檢察工作深深扎根于人民群眾之中，充分保障人民群眾特別是弱勢群體的切身利益。可以說，檢察機關的支持起訴將會承擔更多職責和使命，努力化解矛盾糾紛，疏解社會問題，讓人民群眾成為最大受益者。

2.雙贏多贏共贏。最高檢黨組提出的“雙贏多贏共贏”監督理念強調，要通過法律監督，與其他辦案機關共同解決問題、補齊短板，推進嚴格執法、公正司法。“雙贏”體現的是檢察機關與其他辦案機關之間的通力協作，“多贏、共贏”則不只是包括這方面，更為關鍵的是要為當事人解決實質問題。檢察機關的支持起訴，不僅可以幫助有起訴意愿但缺乏能力的弱勢群體及時進入訴訟程序、主張權利;還能監督人民法院依法進行裁判、啟動執行程序，更可以有效彰顯檢察機關的擔當作為、司法為民以及監督自信。1E8FFA27-C512-4549-B383-634CDF32E4E7

3.推進社會治理現代化。黨的十九屆四中全會突出強調，社會治理是國家治理的重要方面。檢察機關作為創新社會治理的重要力量，在推進社會治理現代化上承擔重要責任，應當不斷參與并完善利益訴求表達機制以及社會矛盾調處機制。弱勢群體雖然數量眾多，但由于擁有的社會資源較少且非常分散，訴求依托多元化雜亂無序，就需要借助檢察機關的力量有序幫助弱勢群體發聲，使其利益訴求及時導入法治軌道解決。當然起訴并不一定是解決矛盾最好的方法，要積極借鑒“楓橋經驗”，以訴促調，堅持“齊之以法、曉之以理、動之以情”的原則，合情合理地幫助弱勢群體化解爭議。

二、民事支持起訴保護弱勢群體的適用現狀

（一）民事支持起訴保護弱勢群體工作取得的成績

近年來，民事支持起訴保護弱勢群體工作實現了跨越式的發展，檢察機關已然成為支持起訴的主要主體。2019年，全國檢察機關共受理民事支持起訴案件18510件，支持起訴15419件;2020年，全國檢察機關共受理民事支持起訴案件32546件，支持起訴24355件。2021年1至9月，全國檢察機關共受理民事支持起訴案件41966件，同比上升87.9%;支持起訴29303件，同比上升70.1%。2021年11月，最高人民檢察院發布了第三十一批指導性案例（民事支持起訴主題），對檢察機關依法履行民事支持起訴職能，保障弱勢群體平等行使訴權有重要的指導意義。[8]以上司法數據和指導性案例的發布充分說明，民事支持起訴在維護弱勢群體合法權益，解決矛盾糾紛，穩定社會秩序上有良好的效果。

（二）民事支持起訴保護弱勢群體工作存在的問題

1.對支持對象的審查標準不統一。立法雖然規定了支持起訴制度，但是并沒有進行明確的細化。司法實踐中，哪些主體可以成為支持起訴的對象，檢察機關沒有形成統一的標準，“是否支持以該檢察機關對法律的理解和辦案經驗自行決定”[9]。目前，通說主要以是否弱勢作為支持起訴的對象標準。顯而易見的如，民事行為能力不足的未成年人、老人、精神病人等;經濟能力較低的農民工、下崗工人、低收入人群等。至于公司高管、企事業單位的職工等人群，有的地方檢察機關也將其作為支持起訴的對象。這種納入方法認為該部分人群屬于相對弱勢群體。但是筆者認為，該解釋并不具有說理性，基于公司高管、企事業單位職工的社會地位及經濟能力，其完全可以通過購買法律服務滿足的自己的需求。故，支持對象的審查標準不統一可能導致檢察權的濫用，增加不必要的司法成本，違背支持起訴的立法宗旨。

2.支持方式不統一。立法對支持起訴的方式沒有作明確的規定。司法實踐中，有兩種方式，一是經濟支持，另一是法律支持。“經濟支持是在當事人極端困難下采取的物質幫助，這種困難直接導致當事人無法進行訴訟，進而予以支持的方式。”[10]如為當事人發放司法救助金。法律支持主要是為當事人提供法律咨詢服務，尋求法律援助、指派訴訟代理人、制發支持起訴書等。這兩種方式是否均為必須完成的規定動作，還是由檢察機關根據個案自行決定，應予以明確，以防檢察權過多介入到私權中。

3.支持程序不統一。立法沒有明確支持起訴要遵循的程序。民事訴訟是平等主體之間的爭議解決程序，在民事支持起訴案件中檢察機關幫助其中一方當事人調查收集證據，勢必會造成“兩造”的不平衡，存在一定爭議。案件起訴到法院后，檢察機關是否要出席法庭，各地檢察機關做法不一。絕大多數檢察機關認為出庭與否沒有實質影響，因為檢察機關通常只宣讀支持起訴書，不發表具體意見，只有極少數檢察機關派員出庭。

4.支持效果不統一。檢察機關辦案要堅持政治效果、社會效果、法律效果的有機統一，這涉及檢察機關民事支持起訴如何確保履職到位的問題。實現辦案效果的統一，要準確把握以下重要節點：訴前和解（調解）、案件起訴到法院、訴中和解（調解）、人民法院支持當事人的訴訟請求、被執行案款到位等節點。究竟以哪一節點作為辦案效果的評價標準，各地做法不一。

三、民事支持起訴保護弱勢群體工作的完善與強化

（一）民事支持起訴的基本遵循

1.合法性原則。合法性原則是檢察機關應當堅持的首要原則。檢察機關不具有當事人的訴訟地位，不能替代當事人提起訴訟，也不能成為當事人的訴訟代理人。在支持起訴過程中，檢察機關要妥善處理好與原告、被告、人民法院之間的關系，遵守現行法律規定和民事訴訟程序。既不因擔心監督失范而“畏手畏腳”，也不會因濫用權力而“跨越雷池”。

2.確有必要原則。這其中的“必要”就是啟動支持起訴程序要把握的“度”。一般而言，多數弱勢群體的案件都可以通過向工會、行政機關、法律援助機構等尋求幫助得到有效解決，檢察機關不能過早、非必要的介入，避免檢察權不當干預當事人私權的行使。同時，應堅持以當事人申請為原則，以檢察機關主動介入辦理為例外，嚴格限制檢察機關對弱勢群體支持起訴案件的啟動。

3.有限性原則。支持起訴設立的價值是為了保護社會公共利益和幫助弱勢群體，基于法律監督機關的特殊定位，檢察機關在支持起訴的同時應當保持客觀、公正立場，尊重當事人的處分權，尊重民事訴訟法確立的舉證責任規則，充分聽取雙方當事人的陳述和意見，不可介入太多、太深。這就要求檢察權的運行要有限且適當。并非所有的糾紛案件都適合啟動司法程序解決，檢察機關介入支持起訴案件，不能惟向法院起訴論。在訴前階段，對于可以協商的糾紛，在合法、合理、自愿的基礎上，檢察機關可以組織有關當事人進行和解。檢察機關可以根據當事人的申請，依法行使調查核實權，收集有關證據，但應以嚴格依照法定程序、幫助弱勢群體向法院提起訴訟為限。檢察機關介入支持起訴要尊重法院的獨立審判權，不能對法官公正審理案件造成不當干預和影響。

（二）嚴格審查標準

2021年6月16日，全國檢察機關召開的民事檢察工作座談會指出，要準確把握民事訴訟法有關支持起訴的立法宗旨，對未成年人、老年人、農民工、困難群眾等民事主體因訴訟能力欠缺或者較弱而導致訴訟困難的，加大支持起訴力度。對于民事支持起訴案件，我們需要明確對支持對象的審查標準“主客觀一致+主體特定”，即主觀上想起訴，客觀上不能起訴的弱勢群體。主觀上想起訴是指當事人對發生的糾紛有通過訴訟方式解決的意愿，這是一個基礎條件。如果當事人沒有提起訴訟的想法，那么通常情況下檢察機關不能過于主動地干預。客觀上不能起訴是指基于法律上或法律以外的因素形成的阻礙。法律上的因素包括但不限于由于年齡、健康等方面的限制導致的民事行為能力欠缺;法律以外的因素是指在經濟實力、專業水平、技術能力上處于的相對劣勢。司法實踐中，檢察機關需要根據個案的實際情況對“主客觀一致”作出具體判斷。“主體特定”即指弱勢群體。凡是符合“主客觀一致+主體特定”標準的，經由當事人申請，檢察機關應當及時進行受理審查。特殊情況下，如果涉及群體性有社會影響的案件，檢察機關也可直接予以立案審查。需要注意的是，并不是所有的民事案件都適合檢察機關介入審查，涉及身份權的案件，檢察機關應謹慎對待。“因為身份權不僅涉及當事人的民事權益，也涉及基本的秩序，更多情況下還涉及當事人之間的情感。”[11]1E8FFA27-C512-4549-B383-634CDF32E4E7

（三）明確支持方式

檢察機關的支持起訴方式不應作過多限制，在充分尊重當事人意愿的前提下，在現行法律框架內，以維護當事人合法權益為出發點，檢察機關可以綜合運用不同方式開展工作。對于受教育水平不高、法律知識缺乏的弱勢群體，檢察機關應及時提供有效的法律咨詢服務，幫助弱勢群體提高法治意識和觀念。民事支持起訴應與法律援助機構有效溝通、銜接，共同為保障當事人合法權益履職盡責。檢察機關認為當事人以及當事人的訴請符合《法律援助條例》規定條件的，可以幫助當事人申請法律援助;法律援助機構認為當事人及當事人的訴請符合支持起訴條件的，可以將案件線索移送檢察機關。對為弱勢群體討薪等案件，檢察機關可以邀請或者接受邀請與行政機關一道為弱勢群體維權。一些弱勢群體因民事權益受損，又無法通過訴訟獲得有效賠償，生活面臨急迫困難，檢察機關可以按照規定程序為當事人申請國家救助金。對于需要向人民法院提起訴訟的民事案件，檢察機關應依法制作支持起訴書，闡明意見。

（四）規范辦案流程

我國民事訴訟法第63條規定：“證據必須查證屬實，才能作為認定事實的依據”。第68條規定：“證據應當在法庭上出示，并由當事人互相質證”。檢察機關在審查民事支持起訴案件中，運用調查核實權取得的證據也要接受庭審階段的質證。檢察機關調查取得的證據通過這種“質證”才能發揮監督監督者的功能，對于防止檢察權的濫用具有極為重要的意義。[12]因此，檢察機關要嚴格依法規范調查取證程序。檢察機關對案件審查后，符合支持起訴條件的，作出支持起訴決定;不符合支持起訴條件的，作出不予支持起訴決定、終結審查決定。在辦案中發現有關部門或單位存在制度隱患或管理漏洞的，可以同時向有關部門或單位提出完善相關制度的檢察建議。關于檢察機關派員出庭問題，“檢察機關作為支持起訴主體是基于其訴訟參與者和法律監督者的地位，檢察機關對其支持起訴的案件，有權派員出庭。”[13]司法實踐中，有判決顯示人民法院已認可檢察機關作為支持起訴人參與訴訟。檢察機關出庭的主要任務是發表支持起訴意見;對調查核實取得的證據予以出示和說明;對法庭審理違反訴訟程序的情形予以記錄，待休庭或者庭審結束之后提出書面糾正意見等。

（五）注重辦案效果

確保案件質量是檢察機關營造公平正義的法治環境，滿足人民群眾司法需求最核心的內容。檢察機關要落實以人民為中心的發展思想，把案件質量作為司法辦案的生命線。要嚴格把握民事支持起訴案件的受理（立案）標準，不符合要求的不能進入檢察機關的辦案流程;符合要求的，切實做到應管盡管。以哪一節點作為辦案效果的評價標準，筆者認為，簡單地以某一個節點作為辦案效果的評價標準并不科學，而應該以檢察職能的充分發揮作為辦案效果的評價標準。具體來講，案件未訴到法院前，檢察機關通過調解，促使雙方當事人達成和解，實現案結事了;若雙方當事人不能和解，檢察機關支持弱勢群體一方向法院提起訴訟;案件起訴到法院后，檢察機關盡量促成訴中和解;若人民法院判決被支持對象勝訴，檢察機關監督法院將案款執行到位。在這些節點中，檢察機關有效運用調解、支持起訴、執行監督等職能，既為民辦了實事，厚植了黨的執政基礎，又實現了個案的公平正義，讓弱勢群體在司法案件中感受到公平正義。1E8FFA27-C512-4549-B383-634CDF32E4E7