后疫情時代公共衛生安全檢察公益訴訟的實踐反思

唐守東 劉一曉

摘 要：后疫情時代的第一個主題便是全球公共衛生安全體系的變革。檢察機關參與公共衛生安全社會治理的重要性凸顯。實踐探索發現，后疫情時代的公共衛生安全檢察公益訴訟在發揮重要作用的同時，暴露出法律規范不健全，案件范圍類型不均衡和配套機制不完善的問題。后疫情時代公共衛生安全檢察公益訴訟的完善路徑包括構建有效支撐公共衛生安全公益訴訟運行的法律規范，科學合理界定公共衛生安全公益訴訟的主要范圍，完善配套機制保障公共衛生安全公益訴訟的實施效果。

關鍵詞：后疫情時代 公共衛生安全 檢察公益訴訟 案件范圍

隨著新冠肺炎疫情防控能力的提升和防控機制的完善，大范圍的疫情傳播蔓延趨勢得以遏制，疫情防控工作取得重要進展，人們的生活不再是以疫情防控為中心，這標志著人類社會進入了后疫情時代。后疫情時代的第一個主題便是全球公共衛生安全體系的變革。后疫情時代的公共衛生安全將進一步促進人的個體權利與社會公共利益的融合，檢察機關參與公共衛生安全社會治理重要性凸顯。本文通過聚焦社會熱點問題，分析后疫情時代公共衛生安全的特征，公共衛生安全檢察公益訴訟的發展現狀、面臨的問題以及完善路徑，以期對公共衛生安全公益訴訟理論研究與檢察實踐有所裨益。

一、“后疫情時代”公共衛生安全的主要特征

（一）呈現緊急公共衛生安全與常規公共衛生安全并存的局面

后疫情時代疫情并未消失，這時的公共衛生安全涉及到緊急狀態的處理，適用于突發公共衛生事件緊急權力運作和法治實踐狀態，但同時也存在著常規的公眾健康和環境安全等方面的需求。與之相伴的是公共衛生安全的不確定性增加。這里的不確定性主要指的是產生源頭的不確定性，隨著防控能力和水平的提升，過程和后果相對較為可控。例如最近爆發的新冠新變異株奧密克戎。奧密克戎變種被發現是近期的突發性事件，毫無疑問是病毒進化的產物，但是具體來源仍未有一個科學的答案。

（二）后疫情時代的公共衛生安全面臨著一定的風險與挑戰

一是人們關于公共衛生安全的理念發生了深刻變化。與以往相比，人們更關注公共衛生安全問題、自身的身體健康和生命安全，關注群體的健康環境。但在這種理念變化的同時，對公共衛生安全的體制機制提出了更高的要求，畢竟隨著人們理念的提升，有關公共衛生安全的體制機制并不能與之相匹配。二是在疫情防控后期，結合聯防聯控機制的要求，衛生、醫療、公安、司法等各部門的聯系更為密切，這就要求各部門之間需要通力合作，密切配合，這也對部門之間的協作提出了新的更高的要求。三是公共衛生安全的不確性仍然存在。后疫情時代并非疫情真的消失不在，而是有可能會小范圍爆發，但是何時何地爆發人類社會并沒有一個清晰的預估，但尚未排除存在健康風險的合理懷疑。[1]因此，需要在不確定性中尋找確定性的公共衛生安全治理[2]，以提高人類社會生存的安全感和幸福感。

（三）后疫情時代公共衛生安全將構建新的發展格局

一是公共衛生安全由管理控制到風險規制轉變。疫情爆發之初，針對公共衛生事件以“管理控制”的事后救濟措施為基本路徑，這一模式難以有效應對和預防不確定的公共衛生安全風險，一定程度上造成公共健康損害，對經濟社會發展造成了影響。正如有的論者所認為的，損害控制模式這種事后治理方法存在短板，公共衛生安全的風險預防顯得尤為重要。[3]風險規制則是在事物發展之前就采取措施預防和規制相應風險，盡可能減少公共衛生安全的影響，提高公共衛生安全管理效率。隨著疫情防控水平和防控能力的提升，風險規制的重要性凸顯。二是后疫情時代的公共衛生安全將進一步促進人的個體權利與社會公共利益的融合。后疫情時代的個人健康越來越引起人們重視，而健康權也逐漸由個體性權利轉變為社會權利。[4]疫情爆發之前，人的個體權利得到了極大地發展，但是疫情防控中個體權利受到了相應限制。正如有的論者所認為的，疫情防控中的個人信息權利不只是個體權利，其具有多重價值和利益。涉及到個人、國家、社會公眾等多方面利益，個體利益與社會公共利益深度融合。[5]三是后疫情時代檢察機關參與公共衛生安全社會治理重要性凸顯。檢察機關是我國憲法確定的法律監督機關，但同時也是社會公共利益的守護者，是參與社會治理的重要力量。檢察機關在疫情防控中通過公益訴訟制度凸顯了參與社會治理的價值作用，但后疫情時代在統籌疫情防控和經濟社會發展的形勢下，將發揮更大的作用。例如在疫情防控中，檢察機關提起公益訴訟主要集中在公共衛生醫療領域，包括督促處置廢棄防疫口罩行政公益訴訟系列案和督促整治假冒偽劣口罩行政公益訴訟案等。但是后疫情時代就拓展到食品安全，野生動物保護，生物安全等多個方面。從參與社會治理的情況上，后疫情時代的公益訴訟更加注重于“刑事司法+公益訴訟+行政執法”聯動配合的協作機制，通過以點帶面的方式實現社會治理水平的提升，形成保障人民群眾安全的保護合力。

二、后疫情時代公共衛生安全檢察公益訴訟的發展現狀和問題

后疫情時代公共衛生安全檢察公益訴訟的實踐探索主要聚焦在案件范圍和案件類型兩個方面。從案件范圍來看，后疫情時代的公共衛生案件檢察公益訴訟以保障公共衛生安全為主線，從公共衛生應急管理、生態環境保護、食品藥品安全和生物安全等方面，全方位助力公共衛生安全治理體系的完善，發揮公益訴訟檢察工作的司法保障作用。從案件類型上看，公共衛生安全檢察公益訴訟呈現出與后疫情時代特征有效結合的特點，做到了與時俱進。一方面在案件領域上有所拓寬，不再拘泥于傳統的辦案領域，實踐了“等”外探索，如對口腔診所行醫證、廢棄物提起的公益訴訟，還比如預防性公益訴訟，直接將公益訴訟的階段拓展到損害發生之前;另一方面對于傳統辦案領域的挖掘結合了經濟社會出現的新形態，如“直播帶貨”中的食品安全問題，開始立足于后疫情時代公共衛生安全領域自身的特色和需求。隨著社會發展，公共衛生安全領域的公益訴訟在廣度和深度上將會繼續擴展。當然，后疫情時代的公共衛生安全檢察公益訴訟在案件范圍和類型上不斷拓展完善的同時，亦存在相應的問題。EA5AD07B-8965-4437-A8A6-890C8B19C2B6

（一）法律規范不健全

此次新冠肺炎疫情作為突發的重大公共衛生事件，徹底暴露出了我國公共衛生安全法治保障的不足。正如有的論者所認為的，我國公共衛生立法呈現出“被動回應型”的特征，缺乏完備性和自洽性。[6]因此，亟須加強公共衛生安全法治體系建設，完善相關機制措施，實現公共衛生安全領域治理體系和治理能力的現代化，從而理性科學和依法有序地應對重大公共衛生安全突發事件，避免因制度缺陷導致損失擴大。目前，涉及公共衛生安全相關的立法散見于傳染病防治法、食品安全法、職業病防治法、動物防疫法、突發事件應對法、國境衛生檢疫法等單行法以及《突發公共衛生事件應急條例》《重大動物疫情應急條例》《國內交通衛生檢疫條例》《進出境動植物檢疫實施條例》《傳染病防治法實施辦法》等法規及規章。在結構上公共衛生安全法律體系包括應急公共衛生安全和常規公共衛生安全兩個方面。但是整體的公共衛生安全法律體系呈現出領域之間、地區之間的分散性和差異性，缺乏一個縱向的、具有指引性、方向性的總括性法律，遠未形成一個高效、完整、銜接的公共衛生安全法治體系。[7]一旦面對突發公共衛生安全事件，現有的法律法規在適用的過程中明顯捉襟見肘。

（二）案件范圍類型不均衡

通過前述實踐探索可以發現，雖然后疫情時代的公共衛生安全公益訴訟與疫情爆發之初相比在案件范圍上得到了拓展，但是整體上案件范圍類型不均衡，范圍上主要集中在食品藥品安全公益訴訟和野生動物保護公益訴訟;類型上民事公益訴訟包括刑事附帶民事公益訴訟所占比重較大，行政公益訴訟所占比重較小。這反映了后疫情時代公共衛生安全公益訴訟仍存在較大發展空間。其實公益訴訟制度建立之初，是為了充分發揮行政公益訴訟的作用，激發公共衛生安全行政監管部門充分履行職權。但目前來看，公共衛生安全行政公益訴訟并未發揮其應有的作用。

（三）配套機制不完善

公益訴訟并非只是一項單純的訴訟制度，要使該制度發揮價值和作用，必須有相應的配套機制保障。首先，公共衛生安全領域檢察公益訴訟的線索發現機制不完善。根據2017年修改的民事訴訟法和行政訴訟法的規定，公益訴訟案件的現有線索來源限定于檢察機關在履行職責中發現的公共利益案件。“檢察機關履行職責”的表述，就明確排除了其他主體自行收集線索的可能性。其次，調查核實權的配套機制缺乏。雖然2021年7月1日起施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》規定了人民檢察院在辦理公益訴訟案件時有調查核實權，但如何保障調查核實權的效力卻付之闕如。再次，公共衛生安全檢察公益訴訟的科技應用效果還需提升。大數據人工智能等新技術手段在公共衛生安全公益訴訟中還有很大的應用潛力。最后，實現檢察公益訴訟高質量發展的人才培養機制還要完善。目前檢察機關從事公益訴訟的人員結構尚顯單一，隊伍的專業化還存在一定的不足。

三、后疫情時代公共衛生安全檢察公益訴訟的完善路徑

后疫情時代為檢察機關辦理公共衛生安全公益訴訟案件提出了新的機遇和挑戰。從公益訴訟制度的設計目的出發，質量優先是公益訴訟助推國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。為實現后疫情時代的公共衛生安全檢察公益訴訟的高質量發展，需要從立法完善、類型構建和配套機制建設三個方面著力。

（一）立法完善：構建有效支撐公共衛生安全公益訴訟運行的法律規范

2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上專門對公共衛生法治建設提出要求“要強化公共衛生法治保障，全面加強和完善公共衛生領域相關法律法規建設”。[8]后疫情時代公共衛生安全公益訴訟的發展完善應該被視為立法論上的公益訴訟制度發展和完善的重大命題。實踐證明，出臺一部專門的完整的具有中國特色的《中華人民共和國公益訴訟法》，這將是中國訴訟法對世界訴訟法的巨大創新貢獻之一[9]，而且公益訴訟的專門立法也將統領整合公益訴訟法律體系發揮更大作用。當然在現實情況下，制定專門的《中華人民共和國公益訴訟法》 還有一定難度，必須采取循序漸進的方式。筆者認為，當前可以先通過兩個方面在立法層面確保公共衛生安全公益訴訟的規范運行有相應的法律依據。一方面，在公共衛生安全領域單行法中增設公益訴訟條款，對公共衛生安全公益訴訟檢察實踐具有重要指引意義，有助于更好地發揮公共衛生安全檢察公益訴訟職能作用。比如說在傳染病防治法、食品安全法、生物安全法中增加公益訴訟條款，可以參考的是英烈保護法、未成年人保護法明確授權檢察機關提起公益訴訟后，相關領域檢察公益訴訟辦案有了長足的發展。另一方面，通過司法解釋明確后疫情時代公共衛生安全公益訴訟的案件范圍、案件類型、辦案規則等方面的具體內容。這需要最高人民檢察院與與最高人民法院溝通，共同出臺相關司法解釋。惟其如此，法制的統一性和法律適用的公正性才能得以保障。[10]當然司法解釋的制定并非一蹴而就，尤其是公共衛生安全的公益訴訟并非單純的法律層面，需要“兩高”立足于豐富實踐案例的基礎上，充分溝通并征求相關部門比如衛生部門、食品安全部門、動物保護部門的意見后制定相應司法解釋。

（二）類型構建：科學合理界定公共衛生安全公益訴訟的主要范圍

類型化是立法機關規制公共利益的主要方法，是公共利益多樣性、發展性、復雜性的客觀要求，也是從立法技術上將公共利益具體化的有效途徑之一，其能夠為公共利益執法和司法提供操作性較強的制度規范。通過類型分析方法，所有后疫情時代的公共衛生安全檢察公益訴訟主要包括公共衛生安全應急管理、公共衛生食藥、公共衛生環境和生物安全四個類型。

1.公共衛生安全應急管理。后疫情時代公共衛生安全應急管理的公益訴訟必須立足于后疫情時代的特征，一是圍繞公共衛生安全應急管理，深入研究公共衛生應急管理體系結構和重點環節，明確重大公共衛生安全事件應急管理中公益訴訟檢察工作的尺度和彈性，增強協同效應，做好相應的公益訴訟保障預案，明確工作內容和方式，助力公共衛生應急管理依法有效實施。二是立足于應急管理領域的特點，探尋應急管理和檢察公益訴訟的契合度，提出有效的完善路徑。三是檢察機關應準確把握公共衛生安全應急管理檢察公益訴訟案件辦理的必要性、時機、方式等，加強與行政機關、審判機關、監察機關等的協同協作，充分發揮訴前程序的最佳效能。四是突出預防性司法理念，公益保護手段多元化，能夠實現雙贏多贏共贏的辦案效果。EA5AD07B-8965-4437-A8A6-890C8B19C2B6

2.公共衛生食藥。后疫情時代公共衛生食藥檢察公益訴訟應主要側重假冒偽劣防疫物資，生產銷售假藥、食品安全等方面，而且應當向行政公益訴訟擴展，案件類型的均衡才是公益訴訟制度發展的基礎。從規制行政權力的角度出發，行政公益訴訟是檢察公益訴訟的主要出發點、公共衛生食藥領域民事公益訴訟占絕大多數的辦案結構反映出后疫情時代公共衛生食藥領域公益訴訟的弊端。因此，后疫情時代關于公共衛生食藥的檢察公益訴訟在突出重點的同時需要向行政公益訴訟進行拓展。

3.公共衛生環境。關于公共衛生環境公益訴訟的發展完善，一是在掌握公益受損事實進而啟動法律程序的基礎上緊緊依靠檢察職能推動公共衛生環境的整改和優化。二是確保公共衛生環境檢察公益訴訟訴前檢察建議的實質價值。三是對于公共衛生環境行政公益訴訟，行政機關是否屬于“不依法履行職責”是很多案件認定的關鍵問題和核心問題。對于此問題，筆者認為行政機關履行職責的認定，關鍵在于行政機關實質上是否通過積極履職達成了法定目標，或者是否由于其主觀上的原因導致具有達成可能性的目標未能實現。檢察機關應當以有效保護公益為目標對行政機關的履職情況進行實質性判斷。

4.生物安全。推動生物安全公益訴訟，提高國家生物安全治理的法治化水平，是全面增強國家生物安全治理能力的創新抉擇。[11]生物安全公益訴訟發展完善一方面應當加強相應法律指引，拓展生物安全公益訴訟類型，加強理論研究以更好地開展實踐探索。另一方面當前實踐中關于生物安全尤其是野生動物保護的公益訴訟集中在刑事附帶民事公益訴訟方面，而對于普通民事公益訴訟和行政公益訴訟提起較少，這也是下一步需要重要關注的問題。

（三）機制建設：保障公共衛生安全公益訴訟的實施效果

1.通過多元化主體協同合作方式完善線索發現機制。一要發揮檢察一體化優勢，暢通檢察機關內部線索移送機制。一方面要加強檢察機關層級聯動，建立“網格化”線索移送渠道。另一方面，強化“四大檢察”銜接機制，完善一體化辦案模式。加強與刑事檢察、民事檢察和行政檢察的溝通協作，充分利用案件資源，著力在審查起訴、訴訟監督等履職過程中強化公益訴訟研判，實現司法保護合力。二要探索通過提前介入方式與行政執法機關建立訴前共享機制。強化與行政執法機關的信息通報，為預防性公共衛生安全公益訴訟的案件開展提供線索。

2.建立完善公共衛生安全類公益訴訟調查核實權的保障機制。一是可探索建立檢察機關調查核實權的剛性政策保障，如無正當理由拒不配合的情形下需由行政機關出具書面文件說明理由或者追究相關主體責任，以強化檢察機關調查核實權的權威性和主動性。二是完善調查核實中的多方協調機制。公共衛生安全領域，涉及范圍廣、專業性和科技性的特點突出，需要大量專業的鑒定結論作為證據支撐，檢察機關可探索建立與行政機關或鑒定機構的“調查核實+鑒定核實”制度[12]，建立調查鑒定共享機制，節約司法經費，拓展調查核實鏈條，增強調查核實措施的靈活性。

3.強化公共衛生安全檢察公益訴訟的科技應用。疫情防控實踐總結發現：大數據人工智能等新技術手段在加強聯防聯控、疫情態勢研判、保障物資供給、輔助醫療診斷、調度交通信息、城市智慧管理等方面發揮了重要作用。后疫情時代的公共衛生安全檢察公益訴訟對大數據、人工智能、區塊鏈等新技術手段的運用將更為普遍，比如通過大數據手段調查研判食品藥品安全問題影響的公共利益范圍、潛在的危險，利用人工智能手段加強公共衛生安全檢察公益訴訟的調查取證，利用區塊鏈存儲相關證據等等，這些都需要進一步探索，充分利用高科技手段助力公共衛生安全檢察公益訴訟。

4.完善復合型人才培養機制。目前檢察機關從事公益訴訟的人員結構尚顯單一，尤其在基層院，從事公益訴訟的人員大多無法實現“檢察官+檢察官助理”的“1+1”辦案模式，且知識結構大多停留在刑法或民法領域，知識領域較狹窄。而公共衛生安全領域的公益訴訟專業性較強，涉及知識面較廣，因此建立復合型人才培養機制是發揮公益訴訟檢察職能的應有之意。可與相關專業機構或行政機關搭建聯合培養平臺，采用召開座談會、講授公開課或掛職鍛煉的方式拓寬專業知識領域，如公益訴訟檢察人員可去衛健委等部門定期掛職鍛煉以拓寬專業知識和提高調查取證的專業度。EA5AD07B-8965-4437-A8A6-890C8B19C2B6