檢察機關服務保障自貿區建設的探索

張云東 潘巍 梁新宏

摘 要：檢察工作既是自貿區建設的重要組成部分，也是其重要的推動力量。蘇州園區檢察院在服務蘇州自貿片區建設中，樹牢主動服務、有限參與等理念，創新知識產權權利人保護、風險提示函、多元爭議解決機制等，著力構建覆蓋“四大檢察”的法律監督格局。同時，積極延伸提供“風險防控提示+法治預防宣講”的前端預防和“檢察建議+調研報告+多方共治”的后端治理路徑，營造優質法治環境。面對自貿區新業態、新問題，檢察機關的法律監督方式有必要從人工化向數字化、從末端治到全周期、從單維度到多向度轉變。

關鍵詞：自貿檢察 司法保障 前防后治

2019年8月26日，國務院同意設立中國（江蘇）自由貿易試驗區，其中的蘇州自貿片區（以下簡稱“自貿區”）全部位于蘇州工業園區，面積占江蘇自貿區總面積的一半以上。為適應在全球化語境下解決糾紛、維護自由競爭的需要，檢察機關必須更新理念、準確定位、主動應對，更好地發揮服務保障作用。蘇州工業園區人民檢察院（以下簡稱“園區檢察院”）就此開展了一系列探索，力求從理念和實踐上做到與自貿區發展同頻共振，努力提供優質的自貿檢察產品。

一、自貿區建設對檢察工作的內在需求

一是要擁有“主動服務、有限參與”的精神。一方面，檢察機關要立足“四大檢察”職能，依法打擊發生在自貿區內的各類刑事犯罪，依法開展民事、行政訴訟監督和公益訴訟檢察，做到檢察工作“不缺位”。另一方面，考慮到涉外商業活動的特點，明確服務自貿發展的范圍和邊界，避免過于頻繁的司法活動或過于“熱情”地接觸對企業造成壓力，做到檢察工作“不越位”。園區檢察院也在主動服務保障自貿區發展的同時，突出工作重點，厘清活動邊界，堅持有所為有所不為，做到履職不干預、保護不添亂。

二是要善于當好“公共利益的代表”。首先，樹立權威公正的司法形象，“在全世界矚目聚焦下，自貿區檢察執法的任何一舉一動都會影響區內外企業乃至國際社會對該區法治環境的認知，進而影響對我們黨和政府依法治國的認知。”[1]其次，在為自貿區改革發展提供服務保障的過程中，需要檢察機關結合辦案做好風險防范預警，確保自貿區在風險可控的前提下不斷獲得改革利益。最后，檢察機關要充分利用公益訴訟職能，在國有土地、環保等領域積極履職，維護自貿區的發展利益和民生利益。如去年以來，園區檢察院通過發出檢察建設，與街道聯合解決兩所駕校非法占地難題，有效盤活自貿區內3萬余平方米土地存量。

三是要展現國際化、專業化司法水平。在人員配備上，要將具有國際商貿、國際法知識，通曉國際慣例和國際規則，精通外語的檢察專業人員充實到自貿檢察隊伍中，構建辦理涉自貿區案件的專業化、扁平化辦案組織。在能力培訓上，要積極適應自貿區建設高度國際化、法治化的特殊需求，加強與高校聯手，加快培養通曉國際貿易、金融、涉外知識產權等相關法律，并善于與國際法律機構溝通的檢察專門人才。同時，還要進一步加強自貿區檢察機關的協作交流，共同提升國際化、專業化司法水平，形成優勢互補、資源共享的自貿區檢察工作新格局。

二、自貿區法律監督履職的蘇州實踐

（一）立足科技創新領域，加大知識產權檢察保護力度

自貿區在生物醫藥、納米技術、人工智能等高科技領域發展迅猛，知識產權案件專業性強且案件類型多樣。自貿檢察履職中，園區檢察院主動為知識產權權利人和企業維護自身合法權益提供更為便捷和高效的檢察服務保障。

針對知識產權刑事案件專業性強、權利人維權成本高等問題，園區檢察院通過制定《知識產權刑事案件權利人權益保障辦案指引》，引導刑事案件權利人提供偵查線索，協助司法機關鎖定犯罪嫌疑人、排查同案犯，并提供有關侵權產品真偽的鑒定意見。為保障知識產權權利人的知情權，制定知識產權案件賠償諒解工作程序、申請權利人出庭提升庭審指控效果、加強知識產權釋法說理、發出風險防控提示函。為有效解決知識產權案件“技術事實認定難”問題，擴大知識產權犯罪案件權利人參與刑事訴訟的深度和廣度，提升知識產權權利人的產權保護意識和司法活動的參與感、認同感，為科技創新營造良好的司法環境。

（二）立足金融創新高地，營造金融創新法治環境

自貿區是蘇州乃至江蘇的金融高地，集聚了超過1200家金融機構，而掛有投資、融資、理財等名義的公司共有4000余家。與此同時，利用自貿區金融創新環境實施犯罪的數量也有所增多，對金融秩序和社會穩定造成危害。

一方面，新型的集資手段層出不窮，可能引發投機性資本流動套利，也可能使洗錢、資本外逃的風險加劇;另一方面，利用互聯網實施經濟犯罪的問題逐步凸顯。而對該類犯罪的打擊處理，往往因為偵、訴取證“供需”錯位而受影響。對此，園區檢察院梳理歸納出具有自貿區特點的6大類17個問題，向公安機關發出《集資犯罪類案監督檢察建議》。注重加強類案取證引導，針對集資案件證據繁雜等問題，制作4大類23條160余項《類型化案件差別化證據指引》手冊，將司法審計報告作為認定非法集資類案件犯罪金額、損失數額的主要證據，也是定罪量刑的最重要依據之一。制作《非法集資類案件司法審計工作指南》，并向公安、會計師事務所等單位發放，力求打通公安、審計和檢察工作之間的“供求”通道，確保該類案件查得快、審得準、訴得精。

（三）更新刑法理念，打造自貿區多元爭議解決機制

自貿區在發展過程中，貿易摩擦增多、新類型的犯罪涌現，如何慎重對待企業犯罪行為，公正解決各類新興產業中的涉刑糾紛，是檢察工作面臨的任務。

非訟爭端解決方式作為化解糾紛的重要途徑，園區檢察院進行了積極探索。打造刑事和解與非訟融通對接的辦案模式，提升檢察機關在事實審查、證據認定和規范適用等環節的專業性，利用調解等方式，避免用刑事手段干預經濟活動。通過建立園區非訴訟服務中心，搭建區、街道、社區三級非訴訟糾紛化解服務平臺，建立有自貿特色的多元爭議解決機制。按照刑事和解工作要求，結合自貿區內刑事案件特點，邀請人民調解委員會入駐檢察機關調解工作室，與司法行政機關簽署《關于進一步加強刑事和解工作的實施辦法》。聘用專業調解員，加大輕微刑事案件調解力度，發揮人民調解組織在刑事和解中的重要作用。建好用好刑事和解平臺，將刑事和解與非訴融通對接，建立健全聯動機制和信息雙向交流機制，充分運用調解方式化解社會矛盾糾紛。

（四）探索推進“2+3”前防后治路徑，延伸辦案職能

檢察工作在立足“四大檢察”職能開展司法辦案之外，基于辦案延伸的“2+3”前防后治路徑也應當納入服務保障舉措之中。

1.“風險防控提示+法治預防宣講”的前端預防路徑。從宏觀的刑事立法理念來看，當代刑法立法的突出特點是預防性立法，它重在風險管理，且目的在于以先發制人的手段預防實害結果發生。[2]自貿區承擔著先行先試、積累經驗的歷史使命，據此，檢察機關有必要將服務保障舉措前移，更加注重法律風險防范。

（1）見微知著，做好風險防控提示。檢察機關可從末端辦案發現前端治理中的普遍性、趨勢性問題，并通過運用《風險防控提示函》等形式，針對性提出風險防控和社會治理建議。相較于檢察建議，《風險防控提示函》有其特定和不可替代的作用：①注重防微杜漸，節約社會成本。相較于事后監督治理，它更加注重發現隱藏的風險隱患，力求在問題發生前開展治理，將犯罪扼殺于萌芽狀態，節約司法成本。②打破區域壁壘，實現共治效果。相較于向異地單位制發檢察建議存在的不便，它可直接發至異地案發單位或行業主管部門，更具靈活性、便捷性，極大提高了跨區域風險提示的效率。③突破層級限制，提升制發效率。相較于對非同級單位制發檢察建議時需履行層報制度，它以工作函的形式給予善意提醒，更為柔性，“流通性”也更強。

（2）防微杜漸，開展法治預防宣講。隨著時代發展，事后性預防體系的局限性逐漸被學界所認知，綜合性的、實踐性的事前預防有必要跟上形勢發展需要。[3]對于非法集資、洗錢、逃匯等關系自貿區發展環境的犯罪，尤其是一些具有普遍性、趨勢性的風險隱患點，可以積極通過法治講座、宣傳海報、自媒體等方式，多渠道開展預防宣講。比如，園區檢察院打造以防范金融犯罪為內容的“金色避雷針”品牌，抽調業務骨干組建檢察宣講團，并及時推送典型案例、實地開展宣講，幫助提升防范風險意識能力，取得了較好效果。

2.“檢察建議+調研報告+多方共治”的后端治理路徑。（1）發揮檢察建議的社會治理效用。在辦理涉自貿區案件時，要善于發現案件反映出來的傾向性、趨勢性問題，敏銳抓住案發單位或主管部門在管理服務中的漏洞，通過檢察建議促進執法司法行為規范進行。如園區檢察院在辦理一起非法吸收公眾存款案件時發現，某保險公司3名業務員在開展該公司保險業務的同時，利用公司客戶資源及社會公眾信任實施非法吸收公眾存款行為，持續時間長達兩年多，共計吸收資金1億余元。該院從消除非法集資隱患出發，在認真研究保險行業規范、深入分析案件暴露問題、全面了解公司日常管理的基礎上，向該公司制發檢察建議，后推動了保險公司從3個方面以8項具體舉措堵漏建制。

（2）用好調研報告的推動治理作用。檢察建議在某些特定領域或涉及某些社會面的綜合性問題時，難以發揮應有作用，而通過調研報告引起黨委政府重視進而推動解決，就成為一種必要而有益的補充。檢察機關既可以依托豐富案件資源深入開展調研分析，又可以發揮調研報告不具法律效力且形式內容不受限制的優點，靈活推動問題解決。如園區檢察院在辦理多起涉惡案件時，發現犯罪團伙針對自貿區內在校學生實施“套路貸”問題十分突出，遂在深入研究類案、走訪調查基礎上，撰寫了該主題調研報告，后分別被黨委政府主要領導批示開展專項治理，并要求將該報告向區內大中專院校轉發，取得較好成效。

（3）積極推動多方聯合共治。服務保障自貿區創新發展，不能只靠檢察機關單打獨斗。檢察機關要注重借勢借力，牽頭或參與平臺、基地和機制建設，以點帶面推動形成齊抓共管、協同共治的良好局面。比如，為創建“無黑園區”、營造良好自貿區發展環境，園區檢察院牽頭與區內大中專院校開展掃黑除惡法治教育基地建設，參與區內“無黑市場”示范項目創建，結合所辦上述領域典型案例，定期開展法律咨詢、以案釋法和警示教育等。同時，聯合區內公安、法院、街道等分別建立打擊防范“套路貸”違法犯罪、打擊整治賭博犯罪長效機制，共同發力解決突出領域問題亂象。

三、蘇州實踐的啟示

在服務保障自貿區發展的檢察實踐中，園區檢察院雖開展了不少探索，但仍有一些亟待改進的地方。比如，對于自貿區內的案件底數及其特點，還缺少深入梳理分析，也沒有形成受案時智能識別和部門間橫向聯動的工作機制。這一基礎性工作的缺失，會對后續其他工作產生影響;比如，實踐中系統思維不強，聚焦于某一環節或某一問題比較多，而缺少全鏈條辦案思維;再比如，因應自貿區發展而開展的檢察一體化機制還不夠健全，缺少多向度、融合性的履職保障等等。對此，有必要通過“三個轉變”，加快予以破解。

（一）創新驅動服務動能轉變：從“人工化”到“數字化”

做好自貿區服務保障工作，基礎工作很重要，尤其是數據分析和數字化發展兩個方面——這也是檢察工作更好契合自貿區創新發展而應采取的舉措。一方面，應積極開展自貿檢察業務數據分析，為自貿檢察工作開展提供基礎數據和信息支撐。園區檢察院擬對2019年以來3年的辦案情況進行統計分析，形成自貿檢察工作數據分析報告，為分析自貿檢察案件特點、工作重點和工作體量提供數據研判基礎。另一方面，可以借助當前流行的AI智慧辦案系統，提升數字自貿檢察工作。比如，通過增加智能識別和分析涉及自貿案件的程序，減少人工統計和分析工作;對涉自貿區案件，在案管環節予以標注，并向承辦人員提示;探索建立網上自助、遠程受理、查閱詢問，以及遠程接訪、聽證、調解等“云服務”模式，為社會和當事人參與訴訟提供快捷化、便利化的檢察服務。

（二）理念驅動服務格局轉變：從“末端治”到“全周期”

服務保障自貿區發展，應以產品理念優化服務格局，將“全周期管理”引入檢察履職各個環節，著力在突出全鏈條、系統化思維中打造和供給優秀檢察產品。

比如，蘇州自貿片區生物醫藥、納米科技等產業發展迅猛，該類企業與傳統企業不同，如何通過與法律政策融合，避免法律風險并有意識通過法律助力護航企業發展，并無先例可循。在此形勢下，檢察機關可通過成立公益專家團的形式護航產業生態，保障新興企業在法治軌道上運行。具體而言，可由檢察機關聯合生物醫藥等企業，從安全生產、生物安全、產業預警等方面，為企業提供全流程、嵌入式法律服務，盡早防范新興領域糾紛風險發生，將治理節點提前至發案之前，在節約司法資源的同時，也減少企業的不確定性成本。

（三）目標驅動服務方式轉變：從“單維度”到“多向度”

現代化的治理，應當是多元參與、開放共治、依法進行的綜合治理模式。人民檢察制度自創立以來，本身就具有檢察一體化的基因。最高檢張軍檢察長在2022年1月的全國檢察長（擴大）會議上也強調，要更加注重推進檢察一體化機制建設。在服務保障自貿區建設過程中，面對更為復雜、新型的難題和任務時，檢察一體化應當發揮更加重要的作用。

自貿區因制度創新多、金融環境相對寬容等原因，涉眾型金融案件等常見多發。而一旦發生糾紛，容易引起群體性訴訟，且維權較難，諸多消費者權益難以獲得有效救濟。對此，檢察機關內部應當強化一體化辦案，通過刑事打擊、民事支持起訴、金融消費者公益訴訟及金融風險防范機制的構建，全鏈條保障自貿區內金融安全，筑牢風險屏障。另一方面，由于自貿區內新業態增多，新型勞動關系矛盾也相應增加。比如互聯網經濟中出現靈活就業模式、人才引進政策與企業需求并存的新型用工關系、國外勞動者用工權益保障等，亟待建立矛盾調處一體化機制。對此，檢察機關可牽頭搭建統一調處平臺，并對仲裁、行政復議和行政裁決非訴爭議解決全流程跟蹤，著重關注經貿、銀行、證券等行業調解組織，為當事人提供在線申請調解、在線司法確認，助力電子勞動合同簽訂、確權和糾紛調處的一體化機制。