退休年齡的法律適用之困

郝燦

2021年3月12日發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，將按照“小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧”等原則逐步延遲法定退休年齡，再次引發社會上對延遲退休的激烈討論。雖然延遲退休在各國都是減輕人口老齡化帶來的養老壓力和提高勞動人口比例的有力方案，但其推行仍需要考慮多方面因素，尤其是要兼顧改革的公平和效率問題。目前，延遲退休所需的配套政策、實施細節及法律法規上的修改尚未展開。其中，如何在法律法規上對延遲退休予以確認，并提供切合實際的合法性依據至關重要。

我國關于退休年齡的規定最早見于1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，其中規定退休條件為男性職工年滿60周歲，一般工齡滿25年，本企業工齡滿5年；女性職工年滿50周歲，一般工齡滿20年，本企業工齡滿5年，可退職養老。特殊工種退休的條件規定為男性年滿55周歲，女性年滿45周歲。1978年國務院頒發《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》和《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，進一步明確規定了退休的條件和我國現行的退休制度。根據兩者的規定，形成了三種達到退休標準的情形：男滿60周歲，女滿50周歲，累計工齡滿10年；男滿55周歲、女滿45周歲，累計工齡滿10年，并從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康的工作；男滿50周歲，女滿45周歲，累計工齡滿10年，由醫院證明，并經勞動鑒定委員會確認，完全喪失勞動能力。1999年3月9日，勞動和社會保障部發布《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》，稱國家法定的企業職工退休年齡是男滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲；從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作的，退休年齡為男滿55周歲，女滿45周歲；因病或非因工致殘，由醫院證明并經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男滿50周歲，女滿45周歲。

隨著我國全民養老保險制度的推進和人口老齡化的到來，延遲退休問題不斷被提及并引起一定的爭議，支持延遲退休者認為我國現行退休年齡的規定不合理：一是退休年齡過低，與世界主要國家退休年齡相比，我國的規定明顯過低；二是男女退休年齡相差太大，女性50或55歲，男性60歲退休，兩者相差了5到10歲，造成男女退休的嚴重不平等；三是目前的退休年齡規定造成勞動力資源的極大浪費，我國人均壽命不斷延長，五六十歲仍然具有相當的勞動能力，卻已賦閑在家領取退休金；四是維持現行退休年齡可能會引發社會保障的危機，假設人均壽命不變，工作年限短則繳納社會保險費的年限就少，而領取養老金的年限則會增多，必然導致養老金收支的失衡，隨著人口老齡化的加深，養老金的危機將越來越顯現。

退休年齡規定也引發法律適用困惑。比如就業中的性別歧視問題。生于1949年10月的周某華退休前任某銀行平頂山分行出納部副經理。2005年1月，該銀行以周某華已達到法定退休年齡為由，通知其辦理退休手續。她認為自己應和男職工同齡退休，單位要求自己55周歲退休的決定與我國憲法和法律的有關規定相抵觸，遂提起勞動仲裁，后向法院遞交了民事起訴狀。周某華認為被告為其辦理退休手續的決定違背了憲法關于男女平等的原則。法院審理認為被告某銀行平頂山分行為周某華申報退休的決定符合現行國家政策和法規，并無不當。

2009年4月，時任全國人大常委會副委員長、全國婦聯主席陳至立，在北京調研座談會上，呼吁北京在全國范圍內率先實行女干部、女知識分子與男性同齡退休：“第一，我國就業中的性別歧視問題比較嚴重，如果在退休問題上有歧視性規定，顯然不利于婦女權利的保護。第二，立法上對勞動合同終止條件的規定存有矛盾，導致實踐中勞動合同終止的認定存在爭議。2007年《勞動合同法》第四十四條將‘勞動者開始依法享受基本養老保險待遇’作為勞動合同終止的條件，而《社會保險法》規定，領取基本養老保險待遇的條件是‘達到法定退休年齡時累計繳費滿15年’，這意味著領取基本養老保險要同時滿足達到法定退休年齡和繳費滿15年的條件。這就產生了法律理解或適用的漏洞。第三，工傷認定問題缺乏人文關懷。現行法律規定認定工傷需要以勞動關系存在為前提，對于超過退休年齡的勞動者，由于法律規定勞動關系終止的標準包括‘享受基本養老保險待遇’和‘達到法定退休年齡’，導致實踐中法律適用標準不同，其結果是同樣在工作中受傷的勞動者可能得到不同的待遇。第四，將退休年齡作為判斷勞動關系是否存在的依據有很大弊端，導致超齡勞動者勞動關系無法認定，勞動者的勞動權益得不到保護，并由此引發大量爭議。”

延遲退休可以大幅減輕社保壓力，《延遲退休年齡對養老金資金平衡的影響》（《財經問題研究》2014年第12期）測算發現，延遲退休將有效改善職工養老保險的資金平衡狀況，變資金缺口為資金盈余，且能大幅降低實現資金平衡所需的繳費率。在這里筆者認為，延遲退休政策不僅在解決勞動力資源浪費、養老金等問題上有著積極的意義，在法律適用實踐上也能解決現實存在的法律困惑。從文化背景來講，大部分發達國家認為女性退休年齡低于男性是一種性別歧視。但是，延遲退休政策在立法實踐中提供了“性別歧視”改善的可能性。關于退休年齡與領取退休金之間的立法矛盾，應當在制度設計上為勞動者提供各種不同的選擇。通過“彈性實施”可以將法定退休年齡與養老金領取比例掛鉤。這既考慮了不同人群對退休年齡的不同需求，也體現了養老保險制度權利義務相統一的原則。在超齡勞動者工傷認定上，延遲退休解決了一大批有勞動能力但超過現在規定的退休年齡的勞動者的工傷認定問題。

對于超過退休年齡的勞動者的勞動關系認定問題，2008年9月公布并開始施行的《勞動合同法實施條例》第二十一條明確，勞動者達到法定退休年齡的，勞動合同終止。《人力資源和社會保障部對十三屆全國人大二次會議第6979號建議的答復》（人社建字〔2019〕37號）和《人力資源和社會保障部對十二屆全國人大四次會議第4419號建議的答復》（人社建字〔2016〕69號）中明確指出，“下一步，我們將加強對此問題的研究，適時向立法機關提出完善勞動合同法律制度的建議，以更好地保障超齡勞動者的合法權益”。“我們擬就漸進式延遲退休的初步方案向社會公開征求意見，并將根據社會各方意見作進一步論證，使方案更加科學、更加穩妥、更加符合中國國情。”

通過以上分析，提高法定退休年齡，不僅能增加社會財富的創造，緩解社會養老、醫療等方面的壓力，還能解決就業平等問題，彌補立法的矛盾和缺失，切實維護現實中的超齡勞動者的權益。我們有理由相信對延遲退休進行深入研究，更能增強對勞動者權益的保障。

（摘自《檢察風云》2022年第1期）