城鄉建設，如何保護歷史遺存、守住文化根脈

王世福 練東鑫 易智康

在城鄉建設中，歷史文化是不可缺失的靈魂。黨的十八大以來，習近平總書記多次關心歷史文化保護傳承工作，并就此作出一系列戰略部署，為我們正確對待歷史文化遺產、將其與城鄉發展更好融合指明了方向。

2021年，中辦、國辦印發的《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》強調，要“建立分類科學、保護有力、管理有效的城鄉歷史文化保護傳承體系”，明確提出“到2025年，多層級多要素的城鄉歷史文化保護傳承體系初步構建”“到2035年，系統完整的城鄉歷史文化保護傳承體系全面建成”。當前我國城鄉歷史文化保護傳承體系建設情況如何？下一步應當怎樣切實改進、不斷完善？本版特刊發研究報告，以期引發更加廣泛深入的關注與思考。

2021年11月，國務院批復同意將安徽省桐城市列為國家歷史文化名城，我國第138座國家歷史文化名城由此產生。

桐城為什么“能”？展讀這座城市的建設史，可以發現，桐城重視從點滴入手、從細節做起，通過樹立標識、標牌、古城地圖等手段，讓重要山水格局和歷史環境要素“亮出來、亮起來”，并通過雕塑、小品、街頭公園和博物館等形式講述“桐城派”文化，突出歷史文化記憶。桐城還設計了多種活化改造路徑，在社會各界的參與支持下，對文保單位、歷史建筑等進行活化利用，原址復建了“七省通衢坊”“鳳儀坊”等一批歷史地標性建筑。如今，這座千年古城煥發青春活力，實現了歷史文化街區保護和人居環境改善的雙贏。

桐城的做法，是我國廣大城鄉近年來保護傳承歷史文化的縮影。

歷史文化遺產生動述說著過去，深刻影響著當下和未來。習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十九次會議時強調：要本著對歷史負責、對人民負責的態度，建立分類科學、保護有力、管理有效的城鄉歷史文化保護傳承體系。為深入了解我國城鄉歷史文化保護傳承的現狀與不足，并探尋改進路徑，課題組開展了廣泛調研，形成此報告。

亮點紛呈 文化自信被激發，老城釋放新活力

2021年元旦，位于福建福州下杭路181號的羅氏綢緞莊多了一個新身份——福州市非遺展示館。自開館以來，閩劇、評話等傳統曲藝和傳統手工技藝走進古厝，古厝在非遺的“裝扮”下更添風姿，很快成為熱門打卡地。近年來，福州持續推進古厝修繕保護和活化利用，通過“古厝+非遺”的方式實現文化旅游和商業融合連片發展，讓古厝持續釋放新活力。

白墻灰瓦雨如煙，古意石橋月半彎。家住北京東城的張先生幾乎每天都會和家人來到三里河散散步、看看景。“雖說是冬天，也覺得咱北京城更靈動、更滋潤了?！睆埾壬f。近年來，北京在尊重歷史、傳承文脈基礎上進行綠色生態修復，推動文物騰退修繕利用，并和周邊功能有機結合，“老胡同新生活”的宜居社區讓百姓幸福感更強了。

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，我國城鄉歷史文化保護傳承工作堅持統籌謀劃、應保盡保，用創造性轉化、創新性發展的方式將保護傳承工作融入經濟社會發展，體現出以下突出亮點。

制度不斷完善，法規持續健全。自1982年國務院公布首批24座歷史文化名城以來，我國的歷史文化遺產保護名錄等制度不斷完善。截至2021年12月，我國共有138座國家歷史文化名城、312個國家級歷史文化名鎮、487個國家級歷史文化名村，6819個村落列入中國傳統村落保護名錄。目前，我國基本形成了以文物保護法、城鄉規劃法、非物質文化遺產保護法、歷史文化名城名鎮名村保護條例、文物保護法實施條例等為主干的歷史文化保護法律法規體系。很多?。▍^、市）的文物保護法規條例也隨之完善。例如，2019年10月1日，河北省首部古城保護專門法規《石家莊市正定古城保護條例》正式實施；2021年3月1日，《北京歷史文化名城保護條例》開始實施。

巧用“繡花功夫”，杜絕大拆大建。2018年10月，習近平總書記在廣州考察時強調，“城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環境改善，更多采用微改造這種‘繡花’功夫，注重文明傳承、文化延續，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁”。為貫徹落實總書記重要指示精神，不少地方采用“繡花”“織補”等微改造方式，增加歷史文化名城、名鎮、名村及歷史街區、歷史地段的公共開放空間，補足配套基礎設施和公共服務設施短板。例如，南京小西湖探索以小規模、漸進式的“微更新”精細化建設地下微管廊，有效解決了長期困擾當地的市政服務和維修問題。

科技賦能保護，提供創新體驗。在日新月異的新科技助推下，許多城市已實現城鄉歷史文化遺產管理的數字化、信息化和精準化，為游客和居民提供更具現代感的創新體驗。例如，?？诤蛷V州的騎樓街保護項目中，采用了建筑材料病理診斷、修復與監測等前沿技術；上海推動優秀歷史建筑的智慧監測，通過安裝智能監測設備，及時發現、高效處置違法破壞行為。數字技術還為歷史文化遺產創造了更多元的體驗途徑，讓歷史文化通過動漫、音樂、短視頻等方式進入社交網絡，以青春面貌呈現在人們面前。比如，由騰訊文旅與秦始皇帝陵博物院聯合推出的“數字秦陵”小程序，帶來了全新的數字文旅體驗。

融入生產生活，助力文旅產業。很多地方通過“非遺+文旅”等方式，在實現文化傳承目標的同時推動文旅等相關產業更好發展。例如，廣州建設粵劇博物館，發展恩寧路傳統粵劇歷史文化街區，吸引了10余間非遺大師工作室落戶，使得廣彩、廣繡、琺瑯、骨雕、欖雕等非遺項目在街區集中呈現，成為一張獨具特色的城市“文化名片”；江西景德鎮恢復了傳統制瓷作坊與紅店（專門在陶瓷白胎上進行彩繪加工的店鋪），通過“集群式傳承”“非遺研學”，使景德鎮古窯景區重新煥發生機活力。

多方共同參與，全程發揮作用。城鄉歷史文化保護傳承具有很強的社區治理特征，各地普遍倡導“共建、共治、共享”的治理模式。例如，濟南組織老住戶成立歷史文化名城保護志愿服務隊；廈門與廣州建立“共同締造”工作坊，組織居民、媒體、專家等共同參與歷史街區保護工作；北京、上海、成都、廣州等地積極調動高校、研究設計機構專家擔任社區規劃師，全面提升保護修繕、活化利用、文化展示等方面的專業水準。一些地方還探索建立了特色化激勵機制，促進各方力量共同參與歷史文化保護。例如，南京小西湖項目中被評估為危房的建筑，在翻建時可以獲得市區兩級政府給予的額度為40%—60%的財政補助，提升了居民對自持物業更新修復的積極性。

加快城鄉統籌，融入發展大局。近年來，歷史文化保護傳承逐步融入城鄉發展工作全局，廣大干部群眾保護歷史遺存、傳承優秀文化的自覺性積極性不斷增強。各地通過完善工作機制，將歷史文化遺產保護前置于城鄉規劃中，積極統籌保護與發展的關系。例如，北京西城區把歷史文化名城保護與優化首都核心功能、提升城市品質、創造美好生活等結合起來，推動歷史街區風貌整體改觀；江蘇南京《秦淮區“十三五”老城保護更新實施方案》、浙江紹興《紹興古城保護利用條例》，都通過“市屬區管”方式，在全市范圍內將新區開發獲得的收益按一定比例轉移到老城保護，填補了古城保護的資金缺口，并為城鄉融合發展提供機遇。

堵點尚存 流量難引“留量”，關注難變效益

隨著城鎮化進程加快，一些古村落正面臨自然衰敗和人為破壞雙重威脅。前些年，浙江寧波就啟動了市級歷史文化名村評選，可從相關部門的回訪看，雖然大規模的破壞減少了，但很多村落面對歷史文化保護傳承重任仍感“心有余而力不足”，最大的困難就是“缺政策、缺資金”。此類情況在全國并不鮮見。

廈門鼓浪嶼近年來因過度商業化、基礎設施缺失、環境質量下降等原因飽受爭議。為改變現狀，廈門頒布實施了《廈門經濟特區鼓浪嶼世界文化遺產保護條例》，修編了《鼓浪嶼文化遺產地保護管理規劃》等文件，堅持“加強歲修，減少大修”的原則，重點開展三一堂、三落姑娘樓、八卦樓等核心要素的保護修繕和活化利用。但怎樣更好調動廣大居民參與保護傳承的積極性主動性，還需更多思考和行動。

城鄉歷史文化保護傳承是一項綜合性工作，既要統籌發揮各行業、各部門作用，又要充分調動社會力量，體現城鄉歷史文化的綜合價值。當前，我國城鄉歷史文化保護傳承主要存在以下短板和不足。

活化利用的動力不夠。歷史文化保護傳承需要投入大量資金，其成本普遍高于一般新建項目，特別是舊城風貌保護、老舊房屋修繕、市政設施改善等，資金需求量更是巨大。同時，因歷史遺存的產權往往不易集中，活化利用難以形成規模效應，基本不具有顯著的短期經濟效益回報的特點。目前活化利用的資金主要來自政府投入，社會資本參與積極性不高，加之有意愿、有能力推動開發利用的在地居民持續流失，社區“自我造血”的功能性不足。

開發導向的路徑依賴。我國城鄉建設普遍遵循改革開放以來的新區開發經驗，提倡由車行交通尺度、大型公共空間、密集高層建筑形成的城市空間。此類空間成功激活了城市經濟發展等效能，但其房地產化的路徑卻影響了城市更新中的歷史文化保護傳承。在開發導向的利益驅動下，一些城市歷史文化保護的底線不斷被突破，老舊社區、歷史文化街區建成環境本應倡導的“微改造”模式，因難以快速獲得高額回報而被“擠出”。

權利責任的制度失衡。城鄉歷史文化遺產中仍有大量日常使用的民用建筑，如廣州已公布的歷史建筑中，超七成擁有居住功能，該類建筑的保護責任人多為城鄉居民。在保護開發過程中，存在保護責任厘定、物權收益保障、公私利益的平衡等無法回避的議題；同時，歷史建筑修繕維護難度大、耗時長、花費多，而補助門檻高、補助金額低、補助流程煩瑣，未能充分激發業主自主維護積極性。

精細治理的能力不足。歷史文化遺產保護涉及普查、確定、保護、修繕、改造、利用、監管、處罰等一系列工作，需要全流程、多部門的統籌管理，考驗著城鄉精細治理的能力。當前，政府、社區、市場尚未形成很好的協商聯動機制，文化保護優先、利益分配均衡的共建共治共享工作平臺有待搭建。

如何提升 在全鏈條全要素上下功夫

河北正定是國家歷史文化名城。2013年啟動古城墻保護工作時，不少人擔心“古城不古”。針對爭議，正定提出以現狀整修和遺址保護展示為主、整體修復為輔的工作思路，研究出臺了《石家莊正定古城保護管理辦法》。為防止“老宅子”被新建筑淹沒，正定制定實施了《正定縣（正定新區）總體規劃及古城風貌恢復提升規劃與實施》等多項規劃，嚴格控制文保范圍及建控地帶內的建設，確保建筑高度、體量、風格、色彩與古城和諧統一。如今，“登得上城樓、望得見古塔、記得住鄉愁”已成現實，古城與人們的美好生活和諧相融、相映生輝。

把“文化價值優先”作為城鄉治理的底線思維。很多大拆大建、拆真建假的破壞現象，根本原因在于文化價值優先尚未成為地方治理的思想共識。為此，要將歷史文化保護傳承作為底線思維貫徹到城鄉規劃建設各環節，掃除地方治理盲區，著力構建城鄉歷史文化保護傳承體系。

把文化遺產評估作為城鄉建設的必要程序。推動文化遺產評估納入城市體檢，對其價值要素予以確認，并以名錄、保護規劃等構成決策和行政許可的依據。針對具體的歷史街區，在規劃編制中增加專項的文化遺產評估內容。基層應切實承擔歷史文化遺產日常巡查和保護的職責，筑牢守護歷史文化遺產的頭道防線。

把強化考核問責作為保護傳承的重要紅線。加強對破壞城鄉文化遺產的處罰懲戒力度，健全歷史文化保護傳承監督考核和責任追究制度，落實屬地政府負責人的第一責任，形成“不敢破壞、不能破壞、不想破壞”的阻遏效應。

把活化利用作為文化引領的創新實踐。通過理念創新、制度創新，讓城鄉文化遺產的保護傳承與日常生活、技術進步融合起來，推動歷史街區、傳統建筑的綠色改造和功能提升。特別是將城鄉歷史文化的“遺產價值”轉化為綜合發展效益，融入當下美好生活。

把長效運維的支持機制通過明確權責、共享技術完善起來。為推動歷史文化遺產利益相關者從“不想?！鞭D向“主動保”，應合理分擔保護責任，落實歷史文化保護傳承補償、補助，鼓勵多渠道設立文保基金。推動跨行政區文化遺產保護協作，建立區域共享的保護利用數據庫、專家庫、志愿者庫等。

（作者王世福系華南理工大學建筑學院副院長、廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、粵港澳大灣區規劃創新研究中心主任；練東鑫、易智康均系華南理工大學建筑學院博士研究生）

延伸閱讀

保護歷史文化遺產守住城市文化根脈

在城市建設發展的過程中，不可避免地會涉及到城市中的歷史文化遺產，一方面是城市發展的需要，一方面是歷史文化保護的責任，如何妥善處理好二者的關系，考驗著城市管理者的智慧和擔當。一個城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊，是城市生命的一部分，是城市文化的根脈所在。正因為歷史文化以各種方式保留在城市肌體里，每個城市才能有屬于自己的獨特標識，廣大市民的文化情感才得以寄托。

城市的建設與保護，并不是矛盾對立的關系。妥善保護好城市中的歷史文化遺產，關鍵在于理念的更新，不能盲目地拆除，也不必圈禁封閉，完全可以探索出一條保護與利用兼顧的路徑，比如上海小里弄、石庫門和老弄堂等特色建筑被原汁原味地修舊如舊，既守住了歷史文化，也不妨礙居民的正常生活和城市功能，歷史文化遺產得以持續活化利用，并完美融入現代城市功能之中，為歷史文化遺產保護開啟新的維度。

城市中的很多歷史文化遺產屬于傳統街區、歷史建筑、工業遺存，原本就是市民生產生活之處，兼具歷史文化功能和生活實用功能。保護歷史文化遺產，不是要把人與物完全隔離開來，把歷史文化遺產變成遠離人流的空城、孤建，人文本就是歷史文化的重要組成部分，如果把居民都搬空，那么歷史文化遺產就會失去活力，變得死氣沉沉。西藏拉薩市八廓街、北京楊梅竹斜街、安徽屯溪老街等歷史文化街區保護中，就把人的力量與活力融入其中，在做好古街、古建修繕保護的同時，依然保留原有的人文面貌和經濟活動，在加強保護的前提下，讓歷史文化遺產更好融入人民生活，迸發出強勁的生機活力。

近年來，我國不斷健全完善歷史文化保護法律法規體系，文物保護法、城鄉規劃法、非物質文化遺產保護法、歷史文化名城名鎮名村保護條例、文物保護法實施條例等相繼出臺實施，用法律的利劍為歷史文化遺產保護賦能。城市歷史文化遺產是不可再生的寶貴資源，在日常保護與利用中必須堅決以法律法規為準繩，堅守法律紅線和規則底線，正確妥善處理好保護與利用的關系，把歷史文化遺產保護納入城市發展的整體戰略和長期規劃，堅定不移守護好城市的文化積淀和歷史底蘊，把歷史文化遺產作為城市最閃亮的名片，不斷擦亮歷史文化底色，把寶貴的歷史文化遺產始終保護好、傳承好，讓城市的歷史文化記憶永遠流傳。