“印太經濟框架”不該也無法成為排他性“小圈子”

“印太經濟框架”若能堅持開放共贏的思路，按自由貿易規則辦事，真誠謀求本地區的團結、穩定與繁榮，而去除地緣政治的私心，不圖謀孤立、排斥中國，那么這一框架就具有建設性和可持續性。

繼2022年初出臺“印太戰略”之后，美國拜登政府終于在5月宣布啟動“猶抱琵琶半遮面”的“印太經濟框架”。雖然這一框架旨在創立數字貿易、清潔能源、供應鏈安全和稅收反腐敗等方面合作的高標準，有利于維護美國在該地區的經貿合作主導地位，但面對美國國內政治阻力和域內國家的顧慮，其存在諸多先天不足，不僅缺少關稅減讓和市場準入等關鍵激勵舉措，且孤立排斥中國的戰略指向令眾多域內國家踟躕不前。要想化解“印太經濟框架”的一系列疑問，打消域內國家的顧慮，美國就必須在“印太戰略”的根本指向這一問題上做出明智的回答，否則任何新戰略新框架都會不得人心，難逃困局。

拜登政府補上“印太戰略”重要短板

2022年2月，美國拜登政府正式出臺“印太戰略”文件。在美國政府的戰略設計中，經濟安全是國家安全的重要組成部分，而與印太地區的經貿合作，關系到美國在該地區的競爭力和吸引力。然而，自特朗普政府上任伊始就退出《跨太平洋伙伴關系協定》以來，美國已多年未能參與到亞太地區的多邊經貿協定談判中。在此期間，不僅缺少美國的《區域全面經濟伙伴關系協定》已經正式生效，而且被美國視為主要競爭對手的中國還積極爭取加入美國退出后反而有所升級的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》，以及被視為數字貿易協定模板的《數字經濟伙伴關系協定》。這使美國的“印太戰略”在經貿領域的短板愈發凸顯。

美國無法接受一個“后美國時代”的亞太經貿合作體系，也不愿錯失全球數字貿易規則制定的主導權。鑒于《跨太平洋伙伴關系協定》在美國國內已被判定為“政治性死亡”，而確立了“美國工人優先”方針的拜登政府不愿也無力與亞太國家談判新的綜合經貿協議。在此情況下，對美國而言可行的策略便是爭取與亞太國家構建一個既突出美國優先關切又不觸碰國內敏感話題，最好無需國會批準的松散性經貿合作框架。美國貿易代表戴琦就曾表示：“我認為在此有一個極其深刻的教訓，即《跨太平洋伙伴關系協定》正如預想中一樣最終是相當脆弱的”，“貿易是這個框架的一個重要組成部分，但不是唯一的組成部分”。

基于上述情況，在上任近一年半后，美國總統拜登開始了任內首次東亞訪問行程，前期已同盟友和伙伴國家磋商數月的“印太經濟框架”也正式浮出水面。5月23日，拜登在日本東京宣布，美國與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度、新加坡、印尼、泰國、菲律賓、越南、馬來西亞、文萊共13個國家成為“印太經濟框架”的創始成員國。據測算，“框架”所覆蓋的人口達25億人，各成員國的經濟總量占全球的比重為40%。值得注意的是，“印太經濟框架”包含了美日印澳四國機制全部成員和美國在亞太地區的所有軍事盟國，也涵蓋了除緬甸、老撾、柬埔寨之外的全部東盟國家。

按照美國的設想，“印太經濟框架”將包含四大支柱：一是在數字貿易、勞工和環境等領域制訂所謂公平、高標準和有約束力的規則;二是提高芯片、大容量電池、醫療產品、關鍵礦物等重要產業供應鏈的韌性和安全性;三是推動高標準基礎設施建設、脫碳和綠色技術發展;四是推動稅收、反洗錢和反腐敗監管合作。為了提高“印太經濟框架”的整體包容性，美國不強求各成員國參與所有領域的談判，各成員國在6月中旬前需確定希望展開磋商的支柱領域，隨后將圍繞每個具體領域進行部長級別的談判。換言之，“印太經濟框架”目前尚處于確定原則方向、共同搭建框架的階段。

對于推動“印太經濟框架”的戰略意圖，美國貿易代表戴琦可謂直言不諱，她表示，有關框架旨在“有效反制中國不斷增長的影響力”。美國商務部長雷蒙多也稱，“印太經濟框架”為亞洲國家提供了中國之外的替代方案。當前企業界正積極尋找中國以外的替代選項，美國企業相信會從中受益。

亞太地區確有一些國家對美國參與本地區經貿合作抱有比較大的期待，這其中以新加坡的立場最具代表性。新加坡總理李顯龍認為，“印太經濟框架”具有戰略意義和經濟利益，“它可以成為美國在印太地區開展經濟外交的寶貴平臺，清楚表明美國將繼續致力于與亞洲伙伴國家接觸和深化美國在太平洋地區的聯系”。上述表態可以解讀出兩重含義：其一，以新加坡為代表的亞太經濟體認為美國參與本地區的經貿合作必不可少，這也是美國對該地區長期承諾的必要支撐;其二，美國既

然搭建了合作平臺，未來其參與合作的深度和廣度就存在想象空間，盡管“印太經濟框架”目前并非一項自貿協定，但不排除未來可能會包含這方面的內容。實際上，許多亞太國家都對美國重新加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》抱有期待。日本在這方面的訴求尤為強烈，近年來鍥而不舍地勸說美國從戰略的角度出發，重新考慮已經做出的決定。

域內國家普遍不支持打造針對中國的小集團

作為全球化和自由貿易接受度高且成績斐然的地區，亞太在推進經貿一體化方面具有高度共識，并已形成了獨具特色的合作路徑，搭建了相互關聯的區域化合作平臺，不斷提升本地區貿易投資自由化便利化水平。

在當前世界處于能源、糧食、供應鏈等多重危機疊加的關鍵時刻，在眾多國家面臨通脹高企、民眾生活水平嚴重下滑的緊要關頭，亞太地區更加期待的是美國真誠推動區域合作升級以實現經濟復蘇，而不愿看到任何旨在迫使各方“選邊站隊”，制造分裂對抗，明里暗里鼓吹經濟脫鉤、技術封鎖、產業斷鏈的圖謀。換言之，亞太各國普遍不支持美國另起爐灶沖擊現有地區合作架構，將“印太經濟框架”打造成排斥中國的戰略競爭工具，將經貿問題政治化甚至意識形態化的“新冷戰”抓手，以及升級貿易戰的角斗場。

對這一點，最近與美國升級為全面戰略同盟關系的韓國的態度最為典型。韓國政府強調，美韓雙方打造的所謂供應鏈同盟，絕無將中國排除在全球產業鏈供應鏈合作之外的意圖。韓方還將加強與中方的密切溝通，以避免中方感到被忽視和排斥，而且韓方不僅要繼續與中國就打造更具韌性的供應鏈進行合作，還在積極推動中韓自貿協定升級版談判。

實際上，對于亞太地區國家的顧慮，美國心知肚明，且深知目前階段的“印太經濟框架”存在吸引力不足這一明顯弊端。迫于國內政治阻力，美國在推出“印太經濟框架”時排除了關稅減讓和市場準入等對其他成員加入該框架可能最具激勵性的內容，同時還希望各參與方在數字貿易、能源環保、氣候減排、勞工權益等方面遵守相當高的執行標準。在這種情況下，亞洲許多國家都對加入“印太經濟框架”表現出遲疑態度，甚至不清楚要加入的到底是什么機制，為什么要加入。美聯社評論稱，“印太經濟框架”，美國、韓國、日本、印度、澳大利亞、新西蘭、印度尼西亞、泰國、馬來西亞、菲律賓、新加坡、越南、文萊13個國家成為初始成員太經濟框架”缺乏市場準入等方面的實際內容，令其吸引力受到質疑。《日經亞洲》也指出，如果美國希望各國切實遵守其提出的貿易規則，那就需要降低關稅，以激勵成員國遵守其余條款，否則新興經濟體不會輕易地被“理想和戰略”打動。

為了能保證“印太經濟框架”順利啟動并被域內多數國家接受，拜登政府不得不收斂其戰略指向的針對性，而由于“印太經濟框架”正處于創立的初期，其未來命運如何尚不可知，實際上也就不可能完全排除中國未來加入的可能性。與此同時，在中國政府連續強有力的外交警告和軍事震懾下，即使美國國會對其施加了巨大壓力，臺灣民進黨當局也一再游說，拜登政府最終沒有突破“一個中國”政策的紅線，拒絕將臺灣納入“印太經濟框架”。

總之，“印太經濟框架”已經在期待和質疑聲中起步，如果它能以推動經濟復蘇和產業鏈合作為主旨，堅持開放共贏的思路，按自由貿易規則辦事，真誠謀求本地區的團結、穩定與繁榮，而去除地緣政治的私心，不圖謀孤立、排斥中國，那么這一框架就具有建設性和可持續性，就有望為美國帶來配得上其決策者政治勇氣與決策智慧的豐厚回報。

張旭東同濟大學全球治理與發展研究院研究員、清華大學國際關系學博士