IIA新“三線模型”理念在優化基層央行內部審計整改中的運用及思考

徐麗紅 馬興國

[摘要] 2020年7月，IIA發布新“三線模型”，強調組織治理是通過治理機構、管理層和內部審計共同努力達成的結果，明確內部審計向治理機構負責，內部審計獨立于管理層，又必須與管理層定期互動，以確保內部審計工作的相關性。中國人民銀行聊城市中心支行探索運用新“三線模型”先進理念抓好內部審計整改，收到良好效果，并對如何借鑒相關先進理念、優化內部審計整改進行了思考，提出改進建議。

[關鍵詞]內部審計? ?三線模型? ?審計整改

一、新“三線模型”的發布背景及主要架構

2013年IIA發布了“三道防線模型”。該模型是良好組織治理和風險管理的基礎性指引，主要關注組織降低和控制風險，自發布以來被全球多數大型組織采用。其中三道防線分別指的是運營管理防線、風險和合規性監督防線及內部審計防線。

近年來，隨著新環境、新技術的持續演變，組織面臨的外部環境也逐漸發生變化，新興風險層出不窮。COSO于2017年發布《企業風險管理——戰略與績效的整合》更新框架，強調將風險用于企業戰略制定和驅動績效的重要性?；诖?，2020年7月IIA在原有“三道防線模型”基礎上，推出了包含風險管理并強調承擔治理責任的新“三線模型”，以更好地適應現代風險管理和組織治理環境變化的需要。

新“三線模型”具有四個顯著特點：一是優化了核心內容結構。新模型核心內容與《企業風險管理——戰略與績效的整合》更新框架相一致，將只注重基于風險負面性的防御管理理念提升為正視風險所具有的正面和負面共存屬性，創造了“進攻”加“防御”的新管理理念。二是詮釋了整體治理內容。治理的內涵是構建恰當的治理結構和流程，以確保實現問責、行動和確認等三項外延職能，模型闡述了內部審計須具備“嚴格問詢和深度溝通，為組織提供鑒證和樹立信心，推動和協助組織不斷進步”的履職能力。三是明確了治理機構與各線職責的關系。清晰界定了治理機構、管理層（履行第一線和第二線職責）和內部審計（第三線）的職能和職責，明確治理機構負責建立適當的結構和流程以實現有效治理，管理層負責實現組織目標，內部審計提供客觀的確認和咨詢。四是強調了內部審計保持獨立的重要性和實現方式，同時也強調了治理機構與管理層、管理層與內部審計、治理機構與內部審計等各線溝通信息和相互配合的重要性。

如圖1所示，新模型明確地將組織治理劃分為三部分，直觀地展示了各部分間的相互聯系。內部審計向治理機構負責并報告其審計發現，同時接受治理機構的指導;內部審計保持相對于管理層的獨立性，但獨立并不孤立，必須加強與管理層的溝通、合作和協作，確保與組織的優先事項相協調。

二、實踐與成效

根據習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上對審計工作作出的重要指示，各地區各部門特別是各級領導干部依法自覺接受審計監督，認真整改審計查出的問題，深入研究和采納審計提出的建議，完善各領域政策措施和制度規則。中國人民銀行聊城市中心支行（以下簡稱人行聊城中心支行）深入學習新“三線模型”先進理念，將其與內部審計整改有機融合，促進提高審計整改實效，收效良好。

（一）運用實踐

1.厘清央行治理機構及各職能線（“三線”）的整改職責，以整改標準加責任清單為抓手，織密審計整改“責任網”。IIA高度重視內部審計工作流程及體制機制建設，新“三線模型”指出“內部審計需要充分應用系統且規范的工作流程”。內部審計整改作為推動組織治理不斷完善的重要手段，健全機制、明確責任是首要任務，健全的整改長效機制是做好內部審計“后半篇文章”的前提和保障。基于此，人行聊城中心支行制定了《內部審計整改獎懲辦法》，明確分類問題整改標準，突出“糾”與“防”，即對于不同類別問題，有關單位部門不僅要研究、分析、整改，還要制定針對性的防范措施，在進攻和防御兩個方面統籌管理風險，解決屢查屢犯問題，這與新“三線模型”的先進理念是相契合的。同時，合理劃分整改責任，明確被審計單位黨組織（治理機構）是審計整改的責任主體，負責研究問題成因，明確整改任務，壓實整改責任;各業務部門（“第一線”）負責落實審計意見，對業務操作中的風險控制進行糾偏，同時做好風險防范工作;各職能部門（“第二線”）在開展各類監督時，將審計整改情況納入檢查范圍，發揮大監督合力，共同推進審計整改走深走實，通過考核、晉升、評先、追責等專業手段，強化一線人員的制度意識，促進提高制度執行力;內部審計部門（第三線）通過下發風險提示單、整改督辦單等方式督促整改落實，并通過整改情況認定、整改效果評估等手段，促進審計問題持續改進。自該辦法實施以來，轄區內部首次實現審計問題整改標準化、整改責任清單化，從機制、制度上保障審計發現問題的有效整改。

2.增強央行內部審計與“第二線”的監督合力，以班子考核加晉升評先為推手，用活審計整改“催化劑”。IIA十分重視各職能部門間的合作，強調部門協作對于組織增值的重要性，新“三線模型”指出“各項職能之間相互配合……才能共同努力為組織創造價值并加以保護”?；趯鶎友胄懈髀毮懿块T管理職責的考量，人行聊城中心支行建立了內部審計部門與各監督部門的問題整改情況通報協作機制，即內部審計部門及時將重大審計發現在大監督框架體系內進行通報，定期對問題整改情況進行評估認定，將評估結果及時與紀檢監察、巡視巡察、組織人事、黨委辦公室等監督部門共享，促進整改信息共享。2021年，人行聊城中心支行內部審計部門通過大監督聯席會、業務網郵箱等渠道，及時通報經濟責任審計、預算管理審計及依法行政審計發現的重大問題，發出整改評估報告及整改清單;為人事及紀委監察部門調整領導班子考核內容、黨風廉政建設責任制檢查方案等提供了有效支撐;在文明單位申報、“兩優一先”推薦、干部競聘、職稱晉升等工作中，通過參加評審，向人事、宣傳、紀檢等部門出具內部審計意見的方式，實現內部審計結果及整改情況與監督部門的有機整合。通過共享內部審計結果及整改信息，共同促進內部審計成果利用與轉化。E761895C-AB47-4F27-84A9-F5CAB894357A

3.強化央行內部審計與“第一線”的溝通協作，以專業考核加檢查督導為媒介，揮好審計整改“指揮棒”。IIA對內部審計與業務管理層之間保持一致、溝通、協作關系非常重視，新“三線模型”指出“內部審計與管理層之間必須定期進行互動，以確保內部審計的工作是相關的，并與組織的戰略和運營需求保持一致”?；谠摲矫妫诵辛某侵行闹薪⒘藘炔繉徲嫴块T與業務主管部門的問題整改情況溝通反饋機制。內部審計部門定期將評估結果及《問題整改清單》反饋至同級會計財務、國庫等業務部門，對轄區各專業存在的問題及整改結果進行反饋交流，提醒各業務部門充分履行對下級行對口部門的管理監督職能，將有關情況納入年度專業考核，并督促履職問責，從業務條線促進問題有效整改。2021年，人行聊城中心支行內部審計部門及時對審計發現問題進行整理、分析、分類、匯總，梳理苗頭性、傾向性問題，編發《審計風險提示》，通過專業考核與檢查督導，提示各專業轄區風險狀況，會計財務、國庫、征信等部門開展業務檢查時均將提示的風險及問題整改情況納入檢查范圍，促進會計財務、支付結算、外匯管理等部門調整專業考核方案，合理設置考核分值，使審計發現問題有效整改落實。

4.加強央行內部審計與治理機構的報告交流，以行長批示加約談為手段，巧施審計整改“高壓方”。IIA對內部審計與治理機構間的報告交流機制格外重視，強調通過治理機構持續推進改善組織治理，新“三線模型”指出“內部審計為治理和風險管理（包括內部控制）的充分性和有效性提供獨立客觀的確認和咨詢，向治理層報告其發現，以促進和推動持續改進”。基于該方面，人行聊城中心支行建立了內部審計重要事項及整改結果向黨委匯報、重要項目審計報告行長審核制及審計整改“一把手”約談制等規定。內部審計部門及時向行黨委匯報內部審計工作會議精神、重要項目審計報告及內部審計整改評估結果，通過行長審核審計報告并簽批整改要求、約談被審計單位“一把手”等方式，以高壓態勢推進問題有效整改。2021年，人行聊城中心支行黨委對內部審計工作高度重視，通過內部審計部門向黨委提交內部審計議題的方式將重要內部審計工作全部納入黨委會議事項范疇，針對審計發現的重大問題，行領導多次在審計報告上對問題整改作出批示，分管行領導及時約談縣支行“一把手”，促進重大疑難問題解決。

（二）取得的成效

新“三線模型”先進理念在人行聊城中心支行內部審計整改中的靈活運用，提高了轄區內部審計發現問題整改率，推動轄區建立健全內部管理制度，規范業務操作，顯著改善轄區治理水平。

1.促進建章立制，規圓矩方，完善組織治理體系。新“三線模型”發布以來，人行聊城中心支行內部審計部門通過加強整改跟蹤、進行整改評估、編發《審計風險提示》等多種方式，督促轄區建立健全管理制度，發揮內部審計在組織治理和風險管理中的咨詢作用。一是督促轄區適應改革之需，守正創新，健全制度體系。針對公務用車改革后管理制度存在盲區的問題，督促人行聊城中心支行機關及兩家支行制定公務用車使用管理暫行辦法。二是督促轄區聚焦紅線底線，查缺補漏，健全管理制度。針對當前財務經費緊張局面，敦促人行聊城中心支行機關及五家支行制定預算績效管理辦法、征信業務專項補助經費管理實施細則、修訂費用支出事前審批等財務管理制度，實施財務經費及業務專項經費精細化管理。三是督促轄區推進新法落實，重構流程，健全行政管理程序。針對推進新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》落實及下放行政處罰權限這一現實之需，督促人行聊城中心支行機關及兩家支行修訂外匯專業資本項目業務管理權限等行政管理制度。轄區市縣兩級行治理體系更加完善，有力推進了轄區法治央行建設。

2.強化制度執行，準平繩直，增強組織治理能力。新“三線模型”發布以來，各監督部門加強內部審計整改情況運用，發揮積極性和主動性，合力推進整改，激發整改內生動力;各業務部門加強考核督導，加大整改外部壓力，從條線上促進全面深入整改，提高整改的有效性和系統性;內部審計部門以基層行黨組織為龍頭，促進強化整改工作組織部署，壓實整改責任。通過各職能線（“三線”）的密切協作，為組織增值，促進轄區治理能力提升。一是促進完善領導組織，部分支行落實內部審計意見調整依法行政領導小組，根據新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》調整領導小組職責，部分支行調整了集中采購領導小組。二是促進提高制度執行力，2021年轄區通過采取多項措施加強預算執行進度管理及事前審批、規范支出列支渠道及列支科目、規范會計核算等方式，提高業務操作的規范化水平。三是促進提高風險管理水平，促進部分支行變更工會經費賬戶，規范工會經費印鑒管理，降低資金管理風險，加強重要會計崗位人員管理，落實強制休假制度等。四是促進提高行政管理水平，人行聊城中心支行機關及兩家支行認真整改，完善行政許可事項服務指南、國際收支業務辦理指南等，明確監督投訴渠道內容，方便客戶知曉權益;強化落實執法檢查“雙隨機”及規范取證等要求，進一步加強法治央行建設。

3.促進加強研判，多方協調，化解歷史遺留風險。新“三線模型”發布以來，通過內部審計重大發現及問題整改情況向黨委報告機制，推動部分歷史遺留及疑難問題徹底解決。比如，加強對縣支行不動產權屬清理的跟蹤指導，實現上下聯動;縣支行加強研判分析，積極組織協調，在所需證件大多遺失、工程項目名稱前后不一致的情況下，為取得地方政府支持主動協調當地不動產登記中心、住建部門等相關單位，實現橫向貫通。目前部分支行的歷史遺留的房產產權不清問題已得到徹底解決，有效化解了資產流失風險，國有資產合法權益得以保障。

三、啟示與思考

基層央行應將新“三線模型”相關前沿理念融入內部審計整改工作，建立健全三項長效機制，促進提高組織治理水平。

（一）實行內部審計整改工作黨組織負責制，健全內部審計與治理層的長效報告機制

一要強化審計整改責任鏈管控。明確被審計單位黨組織為審計整改責任主體，主要負責人為審計整改第一責任人;黨組織應組織召開專題會議，研究審計發現問題，明確整改任務，壓實整改責任;各級業務部門管理層是審計整改任務的分解落實者，負責針對問題成因組織有關人員進行有效整改。二要建立審計整改結果報告制。內部審計部門要參考被審計單位、部門報送的整改報告，結合電話詢問、現場核實、后續審計或審計整改評估結果，對轄區年度審計發現問題整改情況進行匯總，重點將未整改問題、未整改原因及改進建議向本行黨委匯報，促進治理層作出科學決策，進一步提高組織治理水平。

（二）構建內部審計整改工作大監督格局，健全內部審計與“第二線”職能部門的長效協作機制

內部審計部門應探索構建與紀檢監察、巡視巡察、組織人事、黨委辦公室等第二線部門的大監督機制，增強內部審計與第二線部門的整改督辦合力。一要通過聯席會等方式，定期對審計發現問題進行通報，實現審計成果共享，促進監督結果共用。二要加強日常溝通，第二線職能部門在開展各類檢查時，內部審計部門應督促其將審計發現問題的整改情況納入檢查范圍，切實將審計監督與紀委巡察、組織人事監督貫通起來。三要聯手打好整改組合拳，對于拖延整改、拒不整改、虛假整改的單位及相關責任人，各監督部門要根據專業權限，及時出具督辦函、催辦單，限期整改，并對相關責任人進行問責，強化整改約束力，推動整改意見落實，實現監督成效最大化。

（三）搭建內部審計與業務部門整改交流平臺，健全內部審計與“第一線”職能部門的長效溝通機制

一要加強與第一線職能部門的日常溝通，建立第一線職能部門重大事項、重要會議的內部審計部門參與機制，重要制度辦法、計劃總結等向內部審計部門報備制度，促進內部審計人員及時了解一線職能部門相關治理要求，提升工作的相關性和問題定性的準確性。二要推進第一線職能部門的整改關口前移。在審計過程中，對能夠立行立改類問題，內部審計部門應督促被審計單位、部門及時進行整改，盡早完善風險防控措施，提高審計時效。三要加強對第一線職能部門的整改指導。內部審計部門應將審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題及體制機制性問題及時向第一線職能部門反饋，督促其及時研究問題，分類采取針對性措施，或向上級行反饋情況，或加強與相關單位溝通協調，推動從源頭上解決問題，構建攻防結合的內部審計整改新模式，進一步提高基層央行的治理效能。

主要參考文獻

[1]陳錦烽.IIA立場公告：《有效風險管理與控制的三道防線》 簡介[J].中國內部審計， 2013（8）：44-45

[2]牛強強.“4+12”工作體系促進審計整改長效閉環管控[J].中國內部審計， 2019（2）：46-50E761895C-AB47-4F27-84A9-F5CAB894357A