贛州釣魚臺老舊街區改造利益相關者研究

□文/嚴宇樂 董澎霖

（江西理工大學經濟管理學院 江西·贛州）

［提要］ 在街區改造評估中，不論是出于國家政策的考量，又或是以人為本的大趨勢，還是為了街區的可持續發展，引入利益相關者理論均具有重大意義。本文試圖從利益相關者角度結合實況，研究老舊街區改造的利益相關者類別，明確不同利益相關者的利益訴求差異，以期在街區改造規劃中充分考慮到各層利益相關者訴求，并做出針對性決策。

隨著《關于做好2019 年老舊小區改造工作的通知》的公文批示，一波改造熱已然到來。2020 年7 月20 日國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，其中明確提出了以人為本的改造重點，因地制宜的精準施政。現今我國街區改造已經不是單純外立面的重新粉刷亦或是獨立的一次性工程，而是結合工程實況，采納群眾建議，有機立體的有效改造。羅列相關街區改造項目的研究結果可知，近年來，有關街區小區各類視覺設計、風險管理、績效評價、更新策略等主要圍繞經濟效益的研究層出不窮，但以人為核心，以經濟效益為輔助，結合所處工程特征，站在利益相關角度的分析研究較少。基于此，本文試圖從利益相關者的角度結合實況，研究老舊街區改造的利益相關者類別，明確不同利益相關者的利益訴求差異，以期在今后的類似街區改造規劃中，能充分考慮到各層利益相關者訴求，做出針對性決策。

一、贛州釣魚臺街區特征與改造概況

（一）老舊街區改造現狀。在當今快速的城市化發展中，部分城市空間長期的停滯發展帶來了嚴重落后的現狀。由于街區建造所處時期的設計及技術條件的限制，過度使用及日常維護缺失以及居民使用的破壞，不少城市老舊街區的房屋老化嚴重、十分破敗。除了少數納入城市改造范圍內的街區，多處街區都已破敗不堪急需改造，特別是那些二三線小城市的非中心區的街區。

老舊街區普遍存在以下幾個特征：一是居住人口減少，人口老齡化嚴重。擁有一定經濟能力的原住民都因居住環境破敗而離開此處，剩下的往往都是上了年紀的老人以及沒有能力搬進新城區的“弱勢”群體。二是房屋老化嚴重，急需修繕。在本次案例中，由于缺少相應的建筑管理及修繕保護，店鋪室外墻皮掉落嚴重，滲水并覆蓋著厚重的廚房油漬。三是生活設施不全，違章違建普遍，存在著安全隱患。由于建造時間早又缺乏后續補救措施，公共基礎建設往往與正規城市街區空間差距巨大。缺少機動車及非機動車停車位，交通空間局促擁擠，加之管線的違章搭建，容易引發火災，而且由于道路擁擠，消防車難以進入，火災的風險及撲救的難度大大增加。四是空間發展不平衡，產業低端。在本案例街區內部，主要是生產以加工食品為主的產品，產品結構單一。

（二）贛州釣魚臺街區特征。釣魚臺巷全長320m，位于贛州老城區中部，南連厚德路西段，北接大公路中段，中通宮保府，是贛州老城一條著名的美食街。不同于大城市中的商業規范化的小吃街，該巷帶有濃厚而古樸的時代氣息，巷子兩旁參差不齊的固定商鋪，移動的推車與肩挑竹框的攤販散落在巷內四處，靠墻的位置搭上個遮陽棚擺上一張折疊桌也可以成為一個臨時的售賣點，每到飯點尤其晚上這里就變得熱鬧非凡，沿街都充斥著商販的叫賣聲和食物的香氣。然而，由于其建造時代的限制，贛州釣魚臺也存在著不少讓人難以忽略的缺陷。其中最明顯的當屬其違章搭建，電線交錯所帶來的安全隱患及與其人流量不相符的狹小巷口所帶來的交通堵塞。這無疑為釣魚臺巷的社區居民帶來生活困擾，也不利于釣魚臺更進一步發展。

（三）贛州釣魚臺改造概況。2019 年8 月7 日贛州釣魚臺巷及周邊綜合提升改造項目開工。本次改造的設計愿景為打通片區街巷，打造城市積淀與文藝小資多元文化街區，改造范圍總占地面積68，346.5 平方米，涉及樓棟33 棟，常住居民654戶、2，746 人，拆除各類違章55 處、1，055 平方米，實施了管線下地項目，增設了一處垃圾小屋，兩處小廣場進行了綠化并于此內添置了些許健身器材及部分充電裝置，拓寬了街道，重修了立面。

本次改造讓整條街巷煥然一新，改造內容涉及多方面，利益相關者錯綜復雜。由于工程項目的唯一性，項目的利益相關者往往沒有統一的結果，需要結合項目的內外部環境，通過實地調查、問卷調查等來最終確定。

經筆者實地考察走訪，本次老舊街區改造主要表現于外立面改造、周遭管線的拆除、相鄰街道的打通與擴寬以及牌坊的建立。增設了停車位，但由于街區初期土地規劃面積的限制，效用不明顯，大概率不能滿足社區居民實際需要。添置了一處休息涼亭，一處小游園，一處小廣場，靠街頭一處的休息涼亭人氣較旺，其余兩處因未設置路燈，夜間少有人往。由于之前停業改造，大量違章建筑（店鋪）拆除，客流量相比改建前有所減少。店鋪此處可能有所損失，但社區居民的生活環境確實大有提高。

二、贛州釣魚臺街區改造利益相關者識別與分類

（一）利益相關者理論引入。1963 年，斯坦福研究所的人員從美國戲劇“shareholder”中獲得了靈感，開始用stakeholder 來表示那些與企業密切相關的所有人，stakeholder 譯為中文便是利益相關者。這一詞匯的到來使得人們開始重新審視企業的運行管理的服務對象，將目光從股東身上淡去，分散到企業周圍的利益群體中。隨著各學科人員的研究與完善，而今的利益相關者已不再局限于企業，其廣義的界定為“任何能影響組織目標實現或被該目標影響的群體或個人。”

在老舊街區的改造中，牽涉政府、居民等多方人員，形成了復雜的利益關系，其相互促進牽制，不同程度地影響著改造的目標及成果。在王蔚藍的《舊城改造項目管理模式研究》中指出舊城改造項目成功的核心在于能否滿足所有項目參與者的利益訴求，又在何旭東的《基于利益相關者理論的工程項目主體行為風險管理研究》中表明不了解利益相關者就會出現項目前期改造規劃和后期管理盲區，因而在街區改造評估中，不論是出于國家政策的考量，又或是以人為本的大趨勢，還是為了街區的可持續發展，引入利益相關者理論，均具有重大意義。

（二）利益相關者的識別與分類。筆者首先通過文獻閱讀和頭腦風暴對贛州釣魚臺巷及周邊綜合提升改造項目按規劃、設計、建設到運營的全生命周期列出范圍較廣的利益相關者，如表1 所示。再通過米切爾法，依據時間緊迫性、空間參與性、角色權力性這三個基本特征識別核心利益相關者，如圖1 所示。（表1、圖1）

圖1 利益相關者類型圖

表1 全生命周期利益相關者一覽表

1、利益相關者的識別。焦媛媛、付軾輝等（2016）在全生命周期視角下PPP 項目利益相關者關系網絡動態分析中，識別出政府投資者、私人投資者、政府職能部門、項目公司、銀行和金融機構、總承包商、分包商、供應商、勘察設計單位等14 類利益相關者。王昊、蔡雅琴等（2019）通過走訪問卷調研對張家口市洋河新區改造的利益相關者識別為政府、施工方、開發建設單位、監理單位、拆遷單位、科研機構、住戶、供應商、金融機構。

通過對此類文獻的綜合歸納分析，可知此類由政府領導的街區或小區改造的利益相關者一般都包含各級政府部門、建筑類企業、項目使用者。其中，政府部門是項目的主導者，不僅包含地方政府規劃、建設等部門，還有基層政府組織及省級監管部門。建筑類企業是施工總承包企業、專業承包企業、勞務分包企業的統稱，具體包含開發建設單位、勘察設計單位、施工總承包及分包單位等。項目使用者是改造項目完成后最終的使用者及受益者，通常由社區居民、周邊組織、入住企業、游客等組成，其感受與看法往往易被忽略，但卻是評價一個改造項目有效程度的重要依據。

2、利益相關者的分類。依據米切爾法的屬性，即從老舊街區改造時間、空間、實施效果三維度上入手，確定老舊街區改造中所涉及到的利益相關者的三重屬性，即時間緊迫性、空間參與性、角色權力性。時間緊迫性有兩方面體現：一是在時間維度上，個人或某一群體對于改造工作是否有急切訴求；二是其訴求能夠引起改造工作的足夠重視。各級政府部門以及由社區居民、社區組織、店鋪經營者組成的部分項目使用者符合這兩項要求，尤其是該街道店鋪經營者擔心因改造時間過長而導致穩定客源流失對其造成長期經濟損失。空間參與性是指在空間維度上，個人或群體與改造對象實際關系的密切程度，即能否實際參與改造工作或對街區改造成果擁有享用權。在本次贛州釣魚臺街區改造中，除了負責報道的新聞媒體及流動的社會組織外，均有不同程度的實際參與。角色權力性是指某一群體是否擁有影響街區改造項目決策的地位、能力和相應手段。贛州釣魚臺街區改造項目是以政府為主導的街區改造，地方政府及社區居民，店鋪經營者及參與改造流程的建筑類企業（開發商、勘察設計單位、施工承包商、監理單位等）明顯具備該類屬性。

將梳理出的參與本次改造的全生命周期利益相關者按此三維度進行分類，分為核心利益相關者、重要利益相關者、邊緣利益相關者。涉及三個方面的即為核心相關者，兩個方面的為重要相關者，其他為邊緣相關者。

在本次街區改造項目中，核心利益相關者為當地各級政府部門、社區居民、店鋪經營者，其中大部分店鋪經營者本身也為該社區居民，僅小部分為租戶。重要利益相關者即參與此項改造的建筑類企業，包括策劃運營機構、勘察設計單位、施工承包商等。邊緣利益相關者為店鋪員工、社區組織、游客、流動攤販、律師事務所等。

三、利益相關者的利益訴求

筆者在經過初步實地調查后，詢問相關人員態度，通過歸納總結，繪制了利益訴求表，如表2 所示。從走訪可得知，贛州釣魚臺的常駐人群，主要是社區及周邊居民和游客，其中游客主要是附近高校人群以及外來務工人員。該類利益相關者對該次改造的期望并不高，認為此次改造于他而言沒有直接利害關系，由于釣魚臺周圍商業街區眾多，對其消費娛樂并未產生實質性影響。當追問其對此類街區的利益訴求時，95%的受調查者均提到了環境、衛生、服務三個方面，環境包括街區環境和店內環境，更多偏向于街區及店內的裝修；衛生是游客的一個強調重點；服務可以分類為公共服務和商業服務，公共服務主要是指基礎設施和交通服務，商業服務主要指代商品供給和店員服務態度。（表2）

在實地調查過程中，由于小廣場涼亭等的加設，易發現贛州釣魚臺巷改造前后夜間受訪人員有明顯變化，在原本單純的年輕食客間出現了不少年邁老人帶孫子或是老人家們閑聊交談的組合。當問及對贛州釣魚臺改造的看法時，他們對于本次的改造大都是比較滿意的，并對贛州的發展充滿信心。此類人群多為社區小區或附近居民，他們更多的談到了諸如歸屬感，鄰里間熱鬧樸實的情感需求，比起更熱鬧更繁華的商業街，他們或許更需要的反而是可以坐下娛樂閑聊的座椅。在對其鄰近街道的工作人員進行采訪時，他們或多或少對此次改造有所耳聞，關注點則落在了改造的經濟效益上，“路是變寬了，但是人卻是變少了”，可能由于改造周期略長亦或是周邊小商城、新建美食街的興起，改造后的釣魚臺引客能力稍有減弱。

查閱相關報道和文獻綜合可知，當地政府對此次街區改造的利益訴求，主要體現在其經濟效益、文化效益和社會效益上，其中尤為重視社會效益。

不同于一線城市的街區改造，在本次改造中出現了一個特殊的利益相關者，筆者依據米切爾法將其歸為了邊緣相關者，即流動攤販。此類利益相關者也是曾經贛州釣魚臺的常駐人員，現在于街區改造后已轉移陣地，由于附近中聯商城不斷地改進擴建及其本身的人流量，其生意看似并未受到較大影響，其利益訴求即經濟效益。

綜上，大量老舊街區的改造正如火如荼地進行著，其中不只包含深圳東門老街此類一線城市街區的改造，更多的是類似于贛州釣魚臺此種富含地域特色的小規模的街區改造，有著與大城市不同的風土人情，不同的人員構成，不同的改造需求。對于此種街區改造不可對一線城市的改造規劃生搬硬套，需于前期對相關人員尤其是當地居民詢問其改造利益訴求，再結合改造區域的地理位置等實際情況作出相應規劃。筆者通過對贛州釣魚臺長時的資料分析及走訪調研，綜合出改造全生命周期的利益相關者，并對利益相關者按米切爾法進行識別，將其分為核心相關者、重要相關者和邊緣相關者，再通過訪談及問卷形式，歸納總結其利益訴求。發現此地居民更注重舊時鄰里間的情感，比起更繁華更熱鬧的商業街，他們更需要一個可以散步閑聊的地方，并希望自己所在的城市能越來越好。